村莊規劃公眾參與方式的思考

■ 戴榮里 張 剛

2019年4月28日，新版《北京市城鄉規劃條例》正式實施，明確提出了規劃建設應當堅持以人民為中心，通過創新治理模式及完善規劃公眾參與機制，暢通多元主體參與規劃等有關規定。本文結合筆者參與鄉村規劃實踐體會，從規劃師的角度分析了對當前階段公眾參與公眾開展的體會，為共同推進的村莊治理模式的創新提供經驗參考。

一、公與眾的主體構成

從字面上理解，“公”代表行使公權力的政府管理機構、“眾”代表社會各界相關利害關系人，包括專業學者、企業機構、社會團體及群眾（村民），如何加強村莊規劃中公眾參與的深度與廣度，首先應從“公”與“眾”的內部關系進行梳理，分析清楚各自內部要素組成與職責作用，使之形成合力最終實現1+1大于2的效果。使得在編制村莊規劃的過程中體現共識、凝聚智慧，為實現人民對美好生活向往做出科學可行規劃安排。

二、村莊規劃中公眾參與中存在的問題

（一）政府層面“公”的要素及問題

新版《北京市城鄉規劃條例》提出了鄉鎮政府作為組織編制村莊規劃的法定主體，但由于村莊規劃技術性過強、鄉鎮專業人才缺失加之環保督查、拆違等專項工作任務過重，往往這些重要工作都是鄉鎮內部一個科室負責，鎮政府內部協調機制是否通暢顯得尤為重要。而村莊規劃作為一個面向實施性的綜合性法定規劃，作為北京市國土空間規劃體系中落實各項空間管控、建設用地減量與產業發展引導的“多規合一”實施環節，除區級規劃自然資源主管部門以外同樣需要區級園林、水務、文化旅游、生態環境、城市管理、衛生健康等各行業主管部門在規劃編制的過程中加強指導。現階段部門內部與部門之間不同程度上都存在著缺乏協調統籌、銜接不暢的問題，容易造成走規劃與建設脫節的老路。如村莊規劃中既要落實水務部門關于河道藍線的劃定方案（藍線范圍內為禁止建設區），又要將其藍線內已經建設完成的污水處理設施體現在建設用地范圍之內，由于部門內部科室沒有形成統一意見，導致規劃編制團隊進退兩難。又如某個村莊內部有區級文保單位，但剛剛機構改革成立的文化和旅游部門回復的意見僅僅關注旅游設施而缺少文物保護方面的重要意見。導致規劃成果的科學性與合理性受到一定的影響。

（二）社會層面“眾”的要素及問題

為暢通多元主體參與村莊規劃渠道，努力畫出最大的同心圓，近年來北京市規劃自然資源委出臺建立駐村編規劃工作臺賬制度，通過明確規劃編制團隊駐村調研時間、溝通次數與座談形式等細化要求，促使規劃師在規劃編制的過程中能更多的聆聽村民和村集體的訴求、了解掌握一手資料。目前北京市正在如火如荼推行的責任規劃師制度也是尋求增加專業力量協助各鎮級政府開展規劃宣傳與審核指導等技術工作，但由于村民的主人翁意識沒有被激活、駐村村企的發展訴求沒有得到重視，有集體意識的村民也只能在規劃成果編制完成后在公示欄看著完全看不懂的規劃圖紙而不知所措。

三、改進公眾參與方式的思考

（一）細化政府部門內部運轉機制

在區縣政府成立鄉村振興3年計劃的工作領導小組及工作方案的基礎上，區政府各行業主管部門應結合自身自責細化工作安排，成立工作轉班，加強內部部門之間信息共享，對于村莊規劃編制中要落實的各項涉及自身職責的內容需要建立內部協商機制，形成內部的村莊規劃責任分工方案并監督實施。在參與村莊規劃編制的過程中，應及時將涉及該領域的專項規劃中明確的核心內容向社會公示，比如生態保護紅線、自然保護區等關系村民生產生活重要的限制性空間要素，劃定的時候由于沒有強制性的公示環節，沒有征求群眾意見，又沒作好工作宣講與知識普及，相關從天而降的各類管控要素在村莊規劃這個法定規劃平臺中去落位后，難免會引起村民、村集體等利害關系人的不理解，應建立專項規劃核心問題公示制度，把矛盾點前置，將各類專項規劃明確的單一目標要素給村民有學習和理解的時間，用舒緩的過程去讓村民理解生態安全與發展的關系。這就要求在政府各主管部門內部需要成立工作專班，形成內部的工作方案，將各項文件中的任務進行細化、分解，落實到具體處室。

（二）強化過程式參與

為加強過程管理，北京市出臺了《關于加強過程管理建立村莊規劃編制工作臺賬的意見》。制定詳細工作臺賬，明確了編制單位駐村時間、與村集體溝通次數、座談形式等具體細化工作，加強過程監管，并將此臺賬納入村莊規劃審批前置。一定程度上保障了公眾參與的質量，在此基礎上，還可以創造更多的機會增加村民參與村莊規劃的環節，如目前的村莊規劃在初步方案編制完成并經村民會議審定后進行公示，而此時的規劃方案已經過初步構思、方案比選、政府部門意見征求、優化完善等多個階段，形成了基本穩定的階段性成果，導致群眾反映的問題尤其是對規劃方案調整較大的一些具有建設性的意見建議被采信度通常較低，可以通過在方案比選階段增加公眾議事環節的設置，增加村民、企業等利害關系人的參與度。目前，評審專家的參與多為技術上的參與，缺乏各利益主體的有效參與，針對這一現象應在政府部門召開的專家評審會及規劃審查會階段一并邀請村集體及村民代表參會，對規劃提出意見，聽取民意表達，為決策部門批復規劃提供多角度、更全面的信息來源，最終綜合考量后提出合理化的工作建議。

（三）激發村民的主動性

雖然住房和城鄉建設部、自然資源部已明確發文要求各地不搞運動式村莊規劃，但由于鄉村振興戰略的層層傳導，在規劃先行的理念和各級政府績效考核的推動下，各地運動式規劃、被規劃的情況時有發生，應繼續加大引導力度，轉變地方政府慣性管理思維，真正做到從你（村民）要編規劃到我（村民）要有規劃的思維轉變，只有到了相應的發展階段才能順勢而為提高主動性，由村民自發形成規則意識，這個規則可以是用地空間上的各類設施的綜合安排，也可以是環境衛生、生活文明方面的村規民約，大家共同參與制定，在技術層面請專業人員協助，成果形式可以在政府報批版的基礎上制作村民實用手冊、動漫宣傳片等多種方式，通俗易懂，也便于理解，這樣的效果顯然是政府主導下任務分派完成作業式規劃所達不到的。

（四）加強規劃知識科普教育宣傳

目前，村莊規劃只在最終成果階段開展為期30天的公示，由于遠郊區縣村莊老齡化發展勢頭明顯，對參與公共事務的意識比較薄弱，導致收集到的公示意見寥寥無幾，少數人以自家利益訴求出發，最終在規劃成果中體現的內容多為規劃師與鎮級政府的態度，參與規劃的意識教育亟需開展，目前北京市已經在東城區等城區，進行開展了“我是小小規劃師”等實踐行動，進行有益的探索，從小培養孩子們參與自身家園的規劃建設管理，產生了良好的社會影響。隨著城鎮化質量的提高和鄉村振興戰略進一步向縱深傳導，加強鄉村地區規劃科普勢在必行，只有在文化底蘊、審美態度等意識發展到了成熟的階段，才能起到真正讓村民參與規劃、理解規劃最終達到支持規劃的目的。

（五）建立村級規劃師跟蹤服務機制

由于鄉鎮基層治理體系主要為區級政府分派的維護治安、防火、應急等公共事務管理要求，對于公共空間及村莊風貌的改善相應的考核及實施制度等軟環境需要進一步加大建設引導，而這些工作又要求具有一定的建筑、景觀、人文地理等專業背景的人才，這就要求需要責任規劃師團隊去組織村里涉及公共利益和公共環境建設等方面的宣講與技術指導工作，目前鎮級的責任規劃師主要服務鎮級政府的重大項目實施、歷史文化名村保護等重要事務的規劃咨詢與建設項目預判等工作，未能下沉至村級，而村級事務往往又復雜多變，這就要求村級責任規劃師需要花更多的精力去與村民交流、引導和互動，在深入了解本村村情村貌的情況下，保持長期跟進，指導規劃實施和關于村內公共空間治理、歷史文化遺存保護與展示利用等工作，結合幫扶工作，將北京各大高校、科研機構、規劃設計單位與各村進行對接幫扶，發揮好南京市建筑、景觀、規劃等專業人才集聚的優勢，以釘釘子的精神，聚焦鄉村振興。

村民自治與村莊規劃的緊密結合是社會治理格局創新的迫切需求，加強村莊規劃編制與實施中的公眾參與是實現鄉村振興的必然要求。公眾參與度及參與的質量反映了一個地方經濟社會發展的程度，當政府部門從費時、費力、嫌麻煩轉換到主動協調、主動支持，服務型政府才能真正的發揮好服務功能。公眾參與的效率與參與的深度也與城鎮化程度、村民的知識體系、參與意識及集體組織、政府部門是否重視有很大的關系。需要在多個方面共同細化工作，踐行好“以人民為中心”的工作理念，將公眾參與、科學決策的規劃編制思路落實到位，讓公眾共同參與制定的實用性、可實施的村莊規劃指導好美麗鄉村建設，發揮好規劃引領的重要作用。