如皋市鄉鎮綜合執法改革路徑

■ 王 震

江蘇省從2015年開始以市場監管、城市管理等10個領域為重點，采取“一個部門一支隊伍、一個領域一支隊伍、一個區域一支隊伍”3種方式推進綜合執法。如皋市作為試點之一，除了在市級層面推行“一個領域一支隊伍管執法”的做法之外，還在鎮（街道）層面嘗試綜合執法體制改革。目前，如皋市鄉鎮綜合執法體制改革仍然處于摸著石頭過河的階段，筆者作為本次綜合執法體制改革的直接參與者，對目前鄉鎮綜合執法的情況進行了調研，探討在調研中發現的問題并提出相應的對策建議，為下一步改革提供參考。

一、如皋市鄉鎮綜合執法情況

自2018年10月以來，如皋市城管局各派駐中隊在綜合執法方面均有所突破，全市13個派駐中隊以如皋市城管局為執法主體，在各鄉鎮共計辦理行政處罰案件229起，處罰內容涉及市容、市政、規劃、建工、綠化、公共事業、住宅和環保等8個方面。一年內各鄉鎮辦理的案件中市容案件159期，規劃類案件42起，數量最多；燃氣管理和室內裝飾裝修等公用事業和住宅類案件仍然在破冰階段，數量僅各1起。不論辦理案件數量如何，在經歷下沉執法權和派駐執法人員后，各鎮（街道）的城管基本杜絕了粗暴野蠻的執法方式，未發生涉及城管執法方式的復議和訴訟。38名執法人員被派駐在全市的14個鎮（街道）工作，他們在規范鄉鎮執法隊伍、探索鄉鎮區域內的行政處罰兩個方面取得了一定的成績。當前，派駐中隊與各鎮原有的城管執法隊伍均已重新整合，做到了條塊結合的雙重管理。

二、如皋市鄉鎮綜合執法存在的問題

（一）綜合執法領域局限于城管，其他領域執法權下沉不足

如皋市鄉鎮層面開展的綜合執法僅局限于城市管理執法方面，鄉鎮綜合執法局和派駐中隊所查處的行政執法類案件局限于2016年3月28日印發的《如皋市相關領域相對集中行政處罰權辦法》中規定的城市管理領域，在鎮級層面并沒有真正做到“一個區域一支隊伍”。如皋市各鎮雖然在鎮區的容貌和工程建設領域已經開展綜合執法，也按照規范的執法流程進行了嘗試，取得了零的突破，但是鎮容鎮貌或者工程建設等僅僅占鄉鎮工作的一小部分。對于“上面千條線，下面一根針”的鎮（街道）而言，鄉鎮的經濟發展、農業增收、社會穩定和環境保護等工作才是政府工作重點。

（二）綜合執法機構設置不一、承接綜合執法的部門不成熟

首先，各鄉鎮的綜合執法機構設置不統一，有的鄉鎮沒有設立綜合執法局。目前，長江鎮、白蒲鎮、搬經鎮、磨頭鎮、江安鎮和城北街道均設有綜合執法局，也有如皋市城管局的派駐人員擔任綜合執法方面的負責人，綜合執法權可以按照分工以鎮政府名義行使或者以如皋市城管局名義行使。吳窯鎮、九華鎮、東城鎮、丁堰鎮、下原鎮、如城街道和城南尚未成立綜合執法局，綜合執法依靠城管派駐中隊，以如皋市城管局的名義行使。因強鎮擴權試點的原因，長江鎮的綜合執法局所行使的綜合執法權與其他鄉鎮并不一致，長江鎮也并未實施城管中隊派駐。

其次，設立綜合執法局的鄉鎮，綜合執法局運行模式也不一致。雖然按照《關于深化城市執法體制改革推進派駐城管中隊建設的指導意見》的要求，各鄉鎮原有的城管隊伍與如皋市城管局的派駐中隊進行了整合，但是各鄉鎮原有機制、不盡相同。部分鄉鎮是綜合執法局和城管派駐中隊一體化運作，如白蒲鎮、磨頭鎮、搬經鎮等，下設科室和中隊的執法業務由派駐中隊扎口；部分鄉鎮的綜合執法局所行使的執法權不局限于城管領域，如城北街道和長江鎮等，派駐中隊作為綜合執法局下設科室運作。

既然是鄉鎮綜合執法，就要求綜合執法機構按照鄉鎮實際進行執法工作。從鎮政府的角度來說，鄉鎮綜合執法應該根據鎮（街道）的實際需要設置，接受鎮政府的領導。如果沒有綜合執法機構，肯定會影響綜合執法開展；如果綜合執法機構運行模式不一致，也會導致綜合執法權力運行受影響。

（三）綜合執法人員數量不足、不同編制的執法人員混崗嚴重

在綜合執法改革之前，各鄉鎮城管隊伍基本由合同制輔助執法人員組成。綜合執法改革后各鄉鎮（街道）對原有人員進行了整合，也抽調部分有執法資格的人員與派駐人員一起加強了執法力量。目前鄉鎮的綜合執法隊伍的人員組成的編制混亂，存在較為嚴重的混崗現象。主要組成人員有原鄉鎮城管隊伍中的合同制人員，鄉鎮抽調的具有執法資格的公務員和事業編制人員，如皋市城管局派駐的公務員、參公事業編制人員和全額撥款事業編制人員。這就造成了執法人員雖然在一起工作，但是由不同單位發放工資，待遇差別很大；由同一單位發薪水，待遇也因編制不同有較大差別。

各鎮目前在綜合執法人員數量方面也存在問題。根據國家、省規定及執法改革的要求，結合執法區域、執法職能的基本需求，城市管理執法人員應該按照人口萬分之四至六比例配備，中心鎮及街道執法人員建議按7-15名配備，其他一般鎮按5-7名配備，才能滿足最基本的執法需求。現在依靠如皋市城管局派駐的38人，顯然不能滿足這一點。筆者觀察到，現在深受鎮（街道）領導信任的，基本上還是原來鄉鎮招收的合同制人員。各鄉鎮普遍存在的執法人員不足、混崗情況嚴重、待遇差別較大等問題，必然會對綜合執法的隊伍建設和執法效果產生消極影響。

三、如皋市鄉鎮綜合執法的對策建議

（一）進一步放權

目前鎮一級政府作為我國最基層的政府，存在明顯的權責不對等的現象，“屬地管理”原則使鎮政府承擔了無限責任。市級政府和部門的各項考核和交辦最終都由鎮政府承擔，但對于交辦的問題鎮政府往往缺乏專業化力量應對。目前的綜合執法改革雖然解決了部分問題，但是仍有進一步擴展的空間。建議市級層面擴大綜合執法賦權的范圍，將環保、農業等領域行政處罰權委托給鄉鎮或者派駐執法隊伍直接參與鄉鎮的管理。在目前下沉執法權的基礎上，完善市鎮“兩級政府、三級管理、四級網絡”的綜合執法體制，有利于強化屬地管理，實現執法重心下移，形成條塊結合、以塊為主、整體聯動、齊抓共管的綜合執法新格局，為下一步真正做到“一個區域一支隊伍”打下基礎。

（二）統一機構設置

綜合執法改革，一是要解決多頭執法問題，二是要解決執法缺位的問題，其中執法缺位問題在鄉鎮區域較為明顯。如皋市在白蒲鎮、江安鎮、搬經鎮等中心鎮進行的綜合執法改革實踐對解決鄉鎮區域的執法缺位問題起到了較大的推動作用。在部分鎮（街道）綜合執法局已經成功運行的情況下，建議進一步擴大綜合執法的范圍，在全市各鎮均設立綜合執法局，由鎮政府統一領導。

已經設有綜合執法局的鄉鎮建議進一步深化綜合執法改革，進行探索。如將部分站、所或者便民服務中心與綜合執法局整體聯動，將鄉鎮行政指導、行政審批和行政處罰有機結合，形成信息共享和通報機制。對于市級部門派駐的執法隊伍也建議并入鄉鎮綜合執法局，接受鎮政府領導，并且有條件的鎮可以探索“局隊合一”體制，便于鎮政府管理，保證綜合執法隊伍能整齊劃一，“一個聲音喊到底”，真正解決鎮政府工作的難點、痛點。

（三）統一綜合執法人員的身份性質和待遇

根據《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的規定“各地應當根據執法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執法人員配備比例標準，統籌解決好執法人員身份編制問題，在核定的行政編制數額內，具備條件的應當使用行政編制”。針對目前綜合執法存在的混崗問題，建議將全體執法人員納入參照公務員管理編制。對于原鄉鎮具有執法資格的事業編制人員，只要是在一線進行執法工作的，也建議市級層面在編制方面統籌考慮，統一全市綜合執法人員的身份性質。對于執法人員的待遇，也應該由市級財政統一保障，才能把執法人員留得住，用得好。

在綜合執法改革方面，市一級的賦權和放人并不是要當“甩手掌柜”，而是要及時跟蹤發現問題和總結成功的經驗；鎮一級政府也并不是機械地接受上級部門的安排，而是要根據地區特點和需要，有的放矢地進行綜合執法改革并及時向上級反饋。總的來說，在鄉鎮層面的綜合執法改革仍然需要進一步的探索，既要在市一級層面盡可能提供人、財、物、權的保障，也要考慮到鎮一級工作中的實際需要和面臨的困難。只有在市鎮兩級政府和相關執法部門的共同合作下，如皋市鄉鎮綜合執法才能取得正面的積極的結果。