美國有線電視與電信業跨業經營法制變革

□ 李紅祥

隨著傳播科技的發展，有線電視與電信產業之間的角色和功能、應用和市場之間的界限日益模糊和趨同。為了因應這一趨勢，美國對有線電視與電信的法律管制進行變革，經歷了一個曲折的過程。在媒介融合已成為當今世界潮流的背景下，探討美國有線電視與電信跨業經營法律管制的變革歷程，對其他國家推動媒介融合、加強監管而言深具現實借鑒意義。

一、美國有線電視與電信事業跨業經營歷程

美國有線電視與電信事業跨業經營誕生之初其實長期處于一種單向進入的狀態，只是電信事業參與有線電視行業。而有線電視進入電信行業一直到《1996 電信法案》頒行之后才開始。

（一）電信公司開始進入有線電視事業

美國電信進入有線電視業始于上個世紀中葉。40年代末，為了城市郊區和邊遠地區可以接收到無線廣播提供的電視節目信號，美國一些無線電視業者開始在一些社區架設線纜用于改善無線信號的社區共同天線①。后來這些專門從事架設社區共同天線的業者逐漸轉變為有線從業者，專門從事有線電視服務。到了50年代，有線電視業者為了節約成本，便與電信公司合作，利用電信公司的現有線路，加速拓展有線電視市場。

電信進入有線電視行業一開始并沒有引起相關部門的足夠關注。50年代中后期，美國連續發生幾起訴訟案件才促使政府一改之前對電信進入有線電視市場放任不管的態度。美國訴西屋電氣公司案中，法院最終判定貝爾公司必須在費率管制之下提供電信服務。聯邦通訊委員會訴前線廣播公司案中，聯邦通訊委員會認為有線電視業者并非電信業者；有線電視從業者租借電信公司架設有線電路時必須向電信公司繳納一定的“線桿附掛費”；電信公司雖然可以提供視訊的有線傳輸線路，但不具有播放視訊內容的權利。

（二）電信事業企圖獨占有線電視市場

60年代，有線電視業迅速壯大，電信公司為了限制有線電視產業給其造成嚴重威脅，積極部署有線電視線路，企圖擴張其在有線電視市場的影響力；同時突然提高“線桿附掛費率”，并限制有線電視業者使用其線桿附掛的服務類型。

1966年和1968年，聯邦通訊委員會連續對電信業者參與有線電視服務進行調查。調查認為有線電視業者使用電信提供的線路傳輸節目應受聯邦電信費率管制；電信業者在為有線電視提供線路之前，須向政府出具“公共利益”的運營許可證。

在這兩次報告中，聯邦通訊委員會雖然提出電信公司對有線電視線路架設的控制將違反“公共利益”原則，但并未指出當前電信業者存在任何反競爭的行為。只是到了70年代，聯邦通訊委員會才開始對電信業者的獨占行為采取了嚴厲的管制，禁止其進入有線電視業。

隨后，美國有線電視與電信業長期進入一個各自獨立經營的時期。直到1996年新的《電信法案》的頒行才結束了這種狀態，開啟了電信與有線電視跨業經營的新時代。

二、美國有線電視與電信事業跨業經營法制變革

美國電信與有線電視跨業經營法律管制的變革經歷了一個嚴厲管制到放松管制的過程。前期基于反托拉斯法，出于保護有線電視業，以防電信獨占市場的目的，采取了嚴禁跨業經營的法律政策；后期則藉由有線電視為潛在的競爭者，以防其在影視節目服務市場上獨占，從而廢除以前的禁令，允許電信與有線電視一起參與競爭，進行跨業經營。其演變歷程大致經歷了以下三個階段：

（一）70初至80年代末嚴禁跨業經營

1970年，美國聯邦通訊委員會考慮到電信事業發展要比有線電視早約半個世紀，為了防止電信業者以既有的線路設施取得有利地位，避免新生的有線電視業者難以進入市場或無法生存，頒布了“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1974年初，美國聯邦通訊委員會進一步做出了“所有電信業者必須‘直接或間接’停止提供視訊服務”的命令，嚴禁電信公司在其服務區域內提供有線電視服務。

美國電報電話公司以前一直壟斷美國的電信市場，1983年美國聯邦法院在判決美國電報電話公司案中提出應“設立業別限制”，禁止電信業進入信息服務業，包括禁止進入有線電視產業。

整個80年代，美國政府為了扶持有線電視業的發展，對其采取管制放松政策。1984年美國國會制定了《有線電視政策法案》。該法案雖授予聯邦通訊委員會管理有線電視的特權，解除有線電視的費率管制，但法案的制定者仍然擔心獨占的電信公司會采取不公平的競爭的手段，妨礙有線電視產業的發展。于是把此前“嚴禁電信公司進入有線電視產業”進行跨業經營的禁令放入該法律文件中。

（二）90年代前期呼吁放開跨業經營

正因為政府對有線電視業的大力扶持，80年代成為有線電視業發展的最為輝煌的時代。當時傳統廣播業幾乎被逼退出歷史舞臺，而有線電視業則已然成為一個垂直一體化的自然獨占產業。

當時，“批評家抨擊有線電視系統已經變得對公眾毫無同情心，并且憑借其壟斷地位為其低劣的服務索要巨額的費用?！雹诿癖娨笾卣芯€電視產業，期待引進電信公司加入競爭，促進影視節目服務多元化的呼聲日益高漲。

聯邦通訊委員會于是向國會提出建議，希望廢除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1992年在總統否決的情況下，國會通過了《有線電視用戶保護與競爭法案》。該法案對1984年《有線通信政策法案》的部分條款進行了修正，并于1992年10月5日生效施行。此時國會雖有計劃要刪除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”禁令，但仍相信跨業經營禁令可以促進影視服務市場的競爭。所以對聯邦通訊委員會以促進競爭來取代重新管制的意見仍有保留，最終禁令仍未刪除。

（三）90年代初開始逐漸實現跨業經營

90年代隨著傳播科技的發展，特別是互聯網的出現，使原來需要分封交換的窄頻電信服務與不需要分封交換的寬帶有線電視服務之間角色、功能與市場的界限日趨模糊。

1992年7月，美國聯邦通訊委員會為因應新興傳播科技發展和市場需要，頒布了一個文件——《電話撥接視訊管理規則》。該文件規定，“電信公司可以提供電信的方式來傳輸視訊服務給多個視訊節目業者”，即影視節目服務市場開始對電信公司予以開放。

然而電信業并不滿足于只經營有線電視業的傳輸視訊服務業務，希求更為寬廣的經營空間。它們不時提出“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違憲。在多起訴訟案中，法院均判定聯邦通訊委員會于1970年制定的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違反憲法第一修正案。

1993年9月，美國白宮政府正式宣布“建設全國信息基礎設施”（NII），即“信息高速公路”行動計劃。該計劃提出要在全國建立一個互聯互通的高速信息網絡。

正因為電信業的強烈呼吁以及國家新科技政策的強勢推動促使聯邦通訊委員會于1996年對《1934 電信法案》進行了有史以來的一次最為重大的修訂，并最終獲國會通過。修訂后的《1996 電信法案》旨在以促進競爭，解除管制為目標。該法案的頒行正式廢除了已施行長達26年之久的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令，使得有線電視與電信可以相互進入對方，實行跨業經營。

三、美國有線電視與電信跨業經營法制變革的反思

《1996 電信法案》為美國推進媒介融合奠定了堅實的基石。自此，美國有線電視和電信業開啟了跨業經營的新時代。同時，美國有線電視和電信業在跨業經營過程中出現的問題也不得不引起人們的反思。

（一）美國電信與有線電視跨業經營法制變革的影響

《1996 電信法案》一改四十年前電信與有線電視進行跨業經營時，只有電信業單向進入有線電視業的格局。兩者實現有線電視與電信業的雙向進入，真正實現完全意義上的跨業經營。《1996 電信法案》后，美國有線電視與電信跨業經營的主要形態有以下三種：

一是有線電視進入電信服務市場。有線電視業者可以借助其自身架設的線纜提供傳統由電信業者所提供的數據和增值服務；可以提供傳統由電信業者所提供的上網服務，成為互聯網的供應商；可以開展有線電視調解器的上網服務；甚至可以提供無線通信服務。

二是電信業進入有線電視服務。電信業者可以架構有線線路租借給有線電視業者；可以依靠自身線路提供傳統由有線電視業者提供的影視傳輸服務；同時也可以和有線電視系統進行互通互聯，提供資訊、影視服務。

三是有線電視與電信相互并購或合資經營。有線電視業者與電信業者可以通過水平整合，成為一個橫跨有線電視和電信業務的媒介綜合集團，開展傳統的由有線電視和電信業者所提供的所有服務。

（二）美國電信與有線電視跨業經營法制變革的反思

毋庸置疑，《1996 電信法案》的頒行，從法律上賦予了美國有線電視與電信業進行跨業經營的權利?？鐦I經營可以使有線電視與電信業在經營過程中易于產生規模經濟與范圍經濟效應，促使傳播通信的科技進步，促進產業競爭，給用戶帶來多樣化的、便利的、高質量的節目內容和服務。

但同時我們也要注意到，《1996 電信法案》出臺前，美國長期禁止有線電視與電信跨業經營，其目的是為了防止成長已久的電信業獨占市場，沖擊初生的有線電視業。那么，開放有線電視與電信業跨業經營，是否又會出現新瓶裝舊酒的現象？這些不得不引起我們的警惕。

首先，開放有線電視業進入電信市場，有線電視業者如果沒有實力在線路鋪設等基礎設施建設方面與已經發展成熟并在這方面發展強大的電信業競爭，那么它是否會依靠其自身擁有的豐富的內容資源，不提供或者哄抬出售價格而驅除它的競爭對手電信業在這方面提供的服務？

其次，開放電信業進入有線電視市場，是否會誘使電信業者向有線電視業者提出不公平的線桿附掛條件，并以此作為條件，擠壓有線電視業的發展，從而取得獨占有線電視業進行內容傳輸的市場？

再次，在有線電視與電信相互并購或合資經營的過程中，如果有實力的有線電視業者與電信業者通過強強聯合，最終在基礎設施與內容服務方面獨占市場，這對于那些實力弱小的或者沒有實現跨業經營的從業者而言，是否又會產生另一種形式和意義上的獨占？

上述幾種情形，不管以何種形式出現，都將形成市場獨占現象。因為市場獨占，缺乏競爭，最終將影響內容的多元化和影視、資訊節目的質量以及消費者接觸信息的便利，從而損害消費者的權益。這些都將限制有線電視與電信業跨業經營法制變革的制定者們推進跨業經營的初衷難以達成。至于在推進有線電視與電信業跨業經營過程中，如何平衡和解決有線電視和電信事業跨業經營過程中出現上述問題，將深深考驗傳播政策頂層設計者和相關法律制定者的高超智慧。

注釋：

①Dennis Campbell.International Telecommunications Law,Austria,Salzburg: Yorkhill Law Publish,2007:171.

②[美]Kenneth C.Creech.電子媒體的法律與管制[M].王大為,于晗,李玲飛譯.北京:人民郵電出版社,2008:103.