基于國外經驗的中國農村土地征收補償制度完善研究

呂溪 白豪斌 張萌

摘 要：城鎮化致使近年政府征地規模擴大，土地征收補償相關問題逐漸暴露。本文通過分析國外土地征收補償制度的補償標準、范圍、方式等方面的先進經驗，針對我國土地征收補償機制提出完善建議。

關鍵詞：土地征收；國外經驗；制度完善

一、 中國農村土地征收補償制度概述

土地是城市建設的資源基礎。20世紀80年代以來，中國的高速城市化建設使土地征收需求逐漸增加，將農村集體土地征收成為城市化土地需求的主要來源。1982年《憲法》規定國家基于公共利益的需要可以依法征用土地，但未對是否應予被征收人補償明確規定，也未將土地的征用及征收區分。2004年《憲法》修正案規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實行征收或征用并給予補償。”以憲法條款奠定了土地征收補償在根本法上的地位。加上《物權法》《土地管理法》，我國關于農村土地征收補償的法律都較為原則化，《土地管理法》在細化規定上存在補償范圍與標準、程序設計等方面尚需提升、更新，失地農民的安置保障措施也需完善。

二、 國外土地征收補制度成功經驗述評

（一） 美國的土地征收補償制度

土地征收在美國被稱為“最高土地權的行使”。聯邦憲法規定，只有在限于公共目的并具備合理補償的條件下，政府才能行使土地征用權。合理賠償是指根據美國財產法規定，賠償所有者財產的公平市場價格，不僅要補償被征土地現有價值，還要考慮補償被征土地可預期、可預見的未來價值。即除了對地產、附加物進行補償以外，還包括與該地產所有人名譽等相關的無形資產。同時，充分考慮其他土地所有者的利益，還要補償因土地征用而導致相鄰土地所有者、經營者的損失。

（二） 加拿大的土地征收補償制度

加拿大政府征地機構通過對被征者提供“法律出價”的服務來獲取土地。該土地補償方式按照正常因素下的不動產交易價格，即不受特別的金融政策與交易有關人員的價格讓步影響的當時的市場價格進行補償。

具體補償內容包括：被征用土地補償，有害或不良影響的補償、干擾損失補償、重新安置的困難補償。在征地過程和相關賠償過程中，征用者與所有者出現的矛盾可由補償委員會或法院解決。

（三） 德國的土地征收補償制度

德國通常從最佳利用土地、調節土地供給、進行城市再開發等角度積極實施土地征收，并將其作為實現土地利用規劃的重要手段。

德國的土地征收補償標準包括以土地或其他標的物在征用機關裁定征收申請當日的移轉價值或市場價值為標準，進行損失補償以及營業損失補償。為充分保障被征地所有權人的合法權益，增加財政收入和防止土地投機行為的發生，當被征地所有權人對補償額有爭議時，應按照法律向轄區所在地的法庭提起訴訟。另外，補償方式除了現金補償以外，還有代償地補償、代償權利的補償等。

三、 中國農村土地征收補償制度完善

（一） 農民權益優先，規范征收程序

土地最大的價值是地上的人，土地征收首先需遵循補償程序前置“先補償，后征收”，補償安置方案被農民接納認可，才可以做出征收決定，預防后續沖突。

其次，應嚴格執行《土地管理辦法實施條例》及國土資源部相關規章的規定，征地補償安置方案在土地征收方案被批準后才能公示，且公示后被征地農民有要求聽證的權利，有關部門有義務組織聽證。

最后，征地信息公開機制應予建立。政府應通過多渠道、特別是新媒體化普及征地法律、政策，具體征地工作中，及時、全面的告知農民征地原因、單位、范圍、時間及補償方式等事項，開放異議主張渠道，保障征地工作的公開與民主。

（二） 拓寬補償范圍，計算市場標準

土地征收的補償標準一定要與市場掛鉤，以市場價格為導向，結合科學有效評估，確定土地補償費用。另，隨著我國《物權法》與集體土地權利制度的完善，拓寬補償范圍及保護土地所有權外他項權人的權益，已然成為必要。對土地之上各種用益物權切實補償，考量農民被征地背后的損失，多元化現有法律規定的補償范圍，調節征地獲得效益與被征收人損失的平衡，體現國家對私權的尊重。

（三） 創新安置模式，建立保障制度

征地安置政策應堅持以人為本，實現失地農民的“可持續生計”，使農民在被征地后生活環境、收入水平等于或者超越征地前狀態，這是征地安置政策的基本目標。

由于被征地農民的處境、需求不同，可將安置分為農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等，并賦予農民一定的選擇權利。例如按年齡與勞動能力區分被征收主體，青壯年勞動力適用一次性貨幣補償，基層政府建立就業技能培訓基地保障上崗；老年人等半勞力或無勞力人員，可以土地補償換社保、養老院費用等。

征地保障措施可以采取留地安置，即在被征地村（組）范圍內，留出一定面積的安置用地，辦理有關手續后，作為村集體固定資產，用于發展第三產業，安置失地農民。并隨著我國社會保障體系的完善將失地農民及時對接到城鎮社保體系中，建立失地農民養老、醫療保險、教育培訓和再就業創新機制等社會保障制度。在征地前使農民了解保障措施將更利于征地工作的順利開展。

四、 結語

國外進行土地征收補償立法與操作時，有成熟的衡量土地價值標準，確定了被補償的主體范圍、建立了安置措施與爭議解決方式。我國農村土地征收補償制度發展的進程中，應立足國情，同時借鑒國外經驗，是為良策。

參考文獻：

[1]陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學，2012（01）：33-44.

[2]翁雯.論美國土地征收補償制度中的公正補償[J].信陽農林學院學報，2018，28（02）：14-17，21.

作者簡介：

呂溪，白豪斌，張萌，湖北省武漢市，武漢工程大學法商學院。