《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》解讀

摘 要：我國全面建成小康社會的難點就在農村，而關鍵之處則在于農民。提高農民群眾收入是我國“三農”工作的重中之重，直接關系到廣大農民的安居樂業、農村地區的穩定以及經濟社會發展的大局。2016年12月6日，國務院辦公廳印發了《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》（國辦發〔2016〕87號），對推動農民群眾收入水平的持續增加提出了具體意見。本文分析了當前農民增收現狀與存在問題，并從農業支持保護體系、就業與創業扶持政策體系、城鄉一體化發展長效體系、農村困難群眾收入保障體系四個方面對《意見》進行了解讀。

關鍵詞：支持政策;農民;增收;意見

在我國經濟進入新常態之后，農業產業的發展也進入到了全新的階段，支持農民群眾增收的動力在下降，農民群眾收入的增長也在放慢，都十分需要有新的途徑、新的動能來推動發展，這就要求政府部門進一步健全支持政策體系，推動農民群眾收入的持續提高。為此，2016年12月，國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構下發了《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》，提出緊扣農業產業的提質與增效，不斷拓寬農民群眾就業與創業拓展的途徑，進一步健全惠農與富農相關政策，努力發掘經營性收入的發展潛力，增加轉移性收入的發展空間，保障農民群眾的收入持能夠得到更好地增加，從而實現至2020年，農民群眾收入提升支持政策機制更加健全，農業產業保護機制更為完善，農民群眾就業與創業支持政策更加有力，農村地區保障政策更加有效，城鄉民眾的收入差距持續縮小，達到農民群眾人均收入較之2010年翻一番這一宏偉目標。

一、當前農民增收現狀與存在問題

近年來，我國農業總體發展態勢較好，農民收入明顯提升，但是隨著國際與國內經濟的放緩，導致經濟下行的壓力持續增加，導致農民增收面臨各項不利因素，增收有所乏力，主要存在以下問題：一是農產品價格持續低迷，表現在綠豆、辣椒等特色農作物的價格不斷下降。二是農業基礎設施建設較為薄弱，影響到了農產品整體產量，進而制約了農民群眾收入的提升。三是規模化經營程度不夠高。受到農戶分化散經營、土地流轉難度較大等因素的影響，農業生產成本始終居高不下，尤其是新型農用機械與先進農用技術的推廣難度較大，無法獲得規模化效益。

二、農業支持保護體系解讀

（一）增加農業基建領域投入

應當不斷提高各級財政對于農業和農村建設的投入力度，始終堅持將三農領域列入固定資產重點領域之中，保證力度不會下降。要不斷發展高標準的農田以及農村土地整治工作，通過強化農田水利、農業技術以及農產品倉儲物流等相關設施。要推動農村地區電網實現改造與升級。要提高財政涉農資金的使用效率，改進投融資機制，更好地運用財政資金所具有的杠桿性作用。對使用財政資金投入到農業產業之中產生的經營性資產，鼓勵把股權量化進村入戶，成為村級集體或者農民群眾所持之股權，從而讓農民群眾能夠真正得到益處。

（二）加快農業補貼政策升級

在保障我國糧食安全以及農民群眾收入持續增加的基礎上，進一步健全農業領域的補貼措施。進一步健全農業補貼體系，加大對耕地地力進行保護的力度，推動農產品的合理化、規模化的經營。形成對進行耕地保護與補償的策略，完善對草原、森林以及河流、湖泊的生態補償措施。要進一步健全對產糧大縣的獎勵措施，積極對糧食功能區建設加以支持，確保農民群眾具有合法的權益。

（三）完善農業結構調整相關政策

要促進農林或者農漁的相互結合，不斷調整與改進農業種養殖業結構，推動特色農業的發展。要創建飼料、草料等產業，推動畜禽與水產的養殖，實施規模化的生產。要強化節水與節肥等技術推廣的力度，全面實施農產品生產機械化工程，推動對農產品質量安全的全過程管理，提升農產品質量管理能力。鼓勵農業廢棄物的資源化再利用，全面吸引各類社會資本實施市場化運作。促進農業產業的標準化體系建設，鼓勵新型農業主體開發新產品，打造農產品知名品牌。

（四）健全農產品價格形成體系

始終堅持市場化的改革趨勢，注重保護農民群眾利益，健全重點農產品價格形成體系。嚴格落實稻谷與小麥等農產品最低價收購的政策。全力推進東北省份的玉米收儲機制改革。強化農產品價格監測機制，提升農產品市場進出口調控過程中的實效性。

（五）改進農村金融服務方式

積極構筑多層次、全覆蓋與可持續的農村金融服務機制，進一步發展面向農村地區的普惠金融。全面鼓勵商業銀行強化對農村金融工作的支持，提高服務三農工作的能力。要進一步規范農村合作金融體系，全力鼓勵能夠符合條件的農村專業合作社實施信用領域的合作。要大力開展互聯網金融與產業資本來推進農村地區金融服務。強化農村地區信用機制建設，完善農戶、農村合作社以及小微企業等評價機制。

（六）創新農業領域保險產品以及服務

要將農業保險列入到推動農業開發與農民增收的重要方式，健全完善農業保險保障機制。要進一步完善農業領域保險服務機制建設，形成合理競爭的市場發展格局。要著力開發涉及到國計民生的重要農產品、畜產品保險，積極發展農業用房、農用設備以及漁業等業務。要抓好重要農作物、生豬以及蔬菜價格保險的試點工作，主動發展適合于我國農村特點的互助性保險機構。要形成農業保險大災風險分散辦法，提高對重大災害風險所具有的抵御力。

三、就業與創業扶持政策體系解讀

（一）強化新型農民的培養工作

要形成新型農民培訓、認定以及政策扶持等教育制度，把職業農民培育成為現代農業建設的主力軍。要健全職業農民培訓機制，實施涉農類專業學歷教育，開展新型農民打造工程，強化培訓基地建設，實施新型農業帶頭人推介行動。運用農業技術推廣機構、涉農公司、農業合作組織、涉農高校及其基地，圍繞著特色化產業十分需要運用重要技術實施培訓，并積極鼓勵具備條件的地區把新型農民列入到職工社保體系之中。

（二）完善城鄉勞動者實現平等就業的機制

要積極促進平等競爭，不斷推進農民工與城市職工能夠做到平等地就業，并且做到同工即可同酬。要從嚴處置拖欠農民工群體工資的問題，健全遍布城市與鄉間的就業服務站點，不斷推進城鄉群眾就業服務的平等化。將服務新一代農民工群體作為突破口，開展農民工素質提高行動，不斷增強技能培訓的實效性。強化農民工輸出地與輸入地之間的勞務合作，做到有組織、有規模地實施勞務輸送。大力鼓勵有條件的農村建立起農民合作社，實施勞務協作。在落實征地補償方案的過程中，應當落實好被征地者再就業的有效策略。

（三）鼓勵農民群眾自主創業

積極推進農產品加工、休閑農業以及鄉村旅游等行業建設，大力推進農村地區的產業協作。出臺措施支持農民群體返鄉進行創業，推進農民工實訓基地以及鄉村旅游示范基地的創建工作。提高休閑農業以及鄉村旅游的自身質量，改進公共服務相關設施。深入發掘農村傳統工藝，打造農村手工藝品以及土特產品知名品牌。

（四）爭取更多資本投入三農

鼓勵商業資本投入創建高標準農田以及生態公益林等具有較大面積的，允許在符合相關法律的基礎上運用一定比例土地實施觀光度假游等各類經營性活動。強化對工商業企業租用農村承包地的監管工作并且防止各類風險，創建資格審查與項目審核等機制。

（五）形成產業鏈利益共享體系

要全面總結相關經驗，指導農產品龍頭企業設立或者入股農村合作組織，大力推進農產品產業化經營主體。積極發展新型訂單式農業，指導農產品龍頭企業為廣大農戶提供相應的貸款擔保以及技術服務，并且資助農戶參與到保險之中。探索創建農村合作社管理機制，鼓勵大中型農產品加工企業和農戶通過供應鏈融資的形式形成更加密切的利益聯合體。以土地或者林地為基礎實施多類型合作，只要是享受到了財政投入或者政策支持的承包人士都要成為企業的股東，運用保底收益加上股份分紅的方式，讓農村群眾能夠分享農產品加工與銷售等效益。

四、城鄉一體化發展長效體系解讀

（一）落實農村集體產權機制改革

健全農村地區集體產權之權能，推進農村承包用地、林地、草原以及宅基地、農用房等實現確權登記。做到農村土地的所有權、承包權與經營權施行分置與并行處理。進一步落實農村地區土地征收與宅基地體制改革試點工作。健全農村土地征收機制，切實縮小可征地的范圍，明確土地征收的程序，健全對被征地農民群眾的規范化與多元化保障體系。在符合規劃與用途的基礎上，做到農村集體經營性用地和國有建設用地不僅能夠同權，而且還能同價，形成兼顧國家、集體以及個人的效益分配體系。科學實施對農村地區的經營性資產開展股份制改革，通過股份或者份額的方式量化至經濟組織內部成員。實施農村地區集體資產股份領域的改革試點工作。全力維護我國進城落戶農民群眾的土地承包權與集體效益分配權，鼓勵其依法有償地轉讓各類權益。

（二）增強農村地區資產的活力

推動農村集體組織和商業資本開展合作，集聚集體土地等相關的資源性資產以及閑置性農用房等，開發民宿經濟等全新的商業化發展方式，進一步摸索整合農村地區資產與資源的形式。增強村級集體的整體經濟實力，運用資源開發、物業管理以及異地置業等各類實現方式，實現自我發展與自我管理。

（三）全面體現出新型城鎮化具有的輻射與帶動力

加快我國戶籍機制改革，全方位落實居住證管理體系，切實放寬農村地區轉移人口的各項落戶條件。要以縣（市、區）為基礎，以鄉鎮為支撐，全面實施農村地區產業融合工程，指導農村地區的第二產業、第三產業朝縣城、重點鄉鎮和開發區等加以集中。研究農村社區與開發園區同建方式，推動農村地區的產業發展。健全城鄉地區的土地利用方式，積極落實城鎮用地提高和農村建設用地降低相互聯系的措施，并且在資源環境合適的地區實施低丘緩坡地進行開發，提高工礦類廢棄地的復墾步伐。

五、農村困難群眾收入保障體系解讀

（一）實施精準扶貧與脫貧

不斷增加農村扶貧工作的投入強度，運用產業扶持、轉移就業以及社保兜底等相關對策，通過分類指導與精準研究，保障如期達到脫貧與攻堅的目的。要把民生項目與惠民政策能夠在最大限度上往貧困地區加以傾斜，千方百計動員各類社會資源均參與到農村扶貧開發過程中。實施貧困后進村的一村一品機制，增加以工代賑的比例，全力指導農村地區中小型公益性基礎設施建設，提高農村貧困人口的勞務報酬標準。要推進經濟后進地區的農民合作社、龍頭企業以及貧困戶利益聯結體系。

（二）健全我國農村社保管理機制

要通過進一步惠及城鄉最廣大多數居民總體養老保險機制，完善多繳可多得、長繳可多得的激烈政策，研究繳費補貼新政策，指導農村貧困地區人口主動參保與續保，不斷提升保障能力。真正將符合各項條件的農村地區貧困人群均列入到農村低保的范圍之中。要持續健全特困人救助供養機制，形成面向經濟較為困難、高齡、失能等老年人群實施相應的補貼。

作者簡介：

閆玉聯（1962.12-），男，漢族，安徽蒙城人，碩士，副教授，研究方向：馬克思主義中國化。