清代河防腐敗問題及其治理研究

金詩燦

（武漢工程大學馬克思主義學院，湖北武漢430025）

腐敗一直是困擾清代河防的重要問題。對于此問題，學界亦有學者進行過研究[1]賈國靜.河堤上的腐敗：乾嘉年間河務“全員貪污”[J].中國人大，2016，(21)：54-55.[2]金詩燦.清初河工腐敗問題研究[J].華北水利水電學院學報(社科版)，2011，27，(4)：18-21.[3]劉志松.清代河工貪冒考論[J].社會科學輯刊，2017，(3)：107-113.。總體來看，筆者認為，清代河防腐敗問題的演變大致可分為三個階段：一是清前期，河工腐敗問題已經(jīng)出現(xiàn)，但由于工程不多，經(jīng)費有限，該問題并不嚴重，腐敗官員也較少受到嚴懲。二是從康熙后期至乾隆前期，腐敗問題對河工的消極影響逐漸顯現(xiàn)并日趨嚴重，雍正及乾隆初期進行整治，在一定程度上遏制了腐敗多發(fā)的趨勢。三是從乾隆中后期直至清末，腐敗問題日趨嚴重，且再未能夠得到有效治理，給河工帶來的負面影響日益增加。

一、河防中的腐敗表現(xiàn)及其影響

（一）腐敗的表現(xiàn)

1.工程方面。

河務工程就其流程而言，涉及物料采辦、工程興造、工程驗收等幾個方面。物料采辦和工程興造方面是腐敗的高發(fā)區(qū)。

在物料采辦方面，主要問題是侵吞物料采辦經(jīng)費。清代河工物料采辦分官辦和商辦兩種方式。官辦就是官員領取款項，向地方采購秸麻柳束等物料。部分官員將物料采辦經(jīng)費落入私囊，然后隨意采辦一些草束柳梢，以次充好，敷衍了事[4]薛鳳祚.兩河清匯.芻論·歲辦物料(卷8)[M].上海古籍出版社，1987.(P479)。商辦是由商人到河工上直接領銀購料。商人真?zhèn)螀耄偕倘瞬o資本，領過工程款項之后私人開銷花費，物料采辦則一拖再拖，影響備料及工程進展[5]傅澤洪.行水金鑒(卷 51)[M].商務印書館，1936.(P745）。同時，在辦料過程中，官員勒索百姓、趁機斂財者為數(shù)甚多，以至于有“民死于水，尚不如死于料之慘也”之議[1]皇朝經(jīng)世文編.工政九·河防八(卷103).呂星垣.復張觀察論工料書[M].岳麓書社，2004.(P532）。

工程方面是腐敗發(fā)生的重點區(qū)域。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是制造虛假工程，即在本無工程之處制造工程，然后向上級匯報，申報款項，中飽私囊。這在有清一代極為常見。乾隆曾說，工程浮冒造假，河工尤甚[2]清高宗實錄(影印本)(卷 236)[M].中華書局，1985.(P40)。道光曾說，“其間有不應鑲而妄施工段者，尚不知其凡幾”，目的就是為了“開銷錢糧”。等到工段失事，“又指為無工處所，冀圖影射規(guī)避。”[3](光緒)大清會典事例.工部·河工·河工經(jīng)費·歲修搶修三(卷906)[M].上海古籍出版社，2002.(P32)二是偷工減料，工程質(zhì)量低下。官員領銀之后，并沒有將之用于工程，而是任意花銷[4]皇朝經(jīng)世文編(卷103).工政九·河防八.張鵬翮.敬陳治河條例疏[M].岳麓書社，2004.(P506)。承筑堤工，“止知扣克土方價值肥己，草率完工”[5]田文鏡.撫豫宣化錄(點校本).(卷3上).文移·為飭查事[M].中州古籍出版社，1995.(P259)。乾隆年間，河道總督白鐘山貪污河帑達十萬兩之多[6]清高宗實錄(影印本)(卷 270)[M].中華書局，1985.(P526)。嘉慶年間，河官有“積貲至百萬者”[7]歐陽兆熊，金安清.水窗春囈[M].中華書局，1984.(P42)。馮桂芬曾說，兩河歲修用銀用到實處者不過十分之一二，絕大部分則被河官瓜分，“甚有非搶險不使一錢者”[8]馮桂芬.校邠廬抗議[M].中州古籍出版社，1998.(P77)。

2.夫役管理方面。

河工夫役包含堡夫與河兵，二者皆會受到管河河官的剝削。堡夫勞作繁重，還要受到河官的盤剝壓榨。河官制造各種名目，借以克扣工錢，一年下來，堡夫工食銀“刮削已盡”[9]薛鳳祚.兩河清匯(卷8).芻論·存恤夫役[M].上海古籍出版社，1987.(P472)。除克扣河夫工食銀之外，河官還克扣河兵餉銀，兵餉有延遲數(shù)月甚至半年不發(fā)者。還有官員給河兵放高利貸借以斂財，等到發(fā)餉時，河兵實領餉銀不到應發(fā)餉銀的二三成，甚至有的河兵“整月餉銀全扣”，未得分毫[10]傅澤洪.行水金鑒(卷 173)[M].商務印書館，1936.(P2525)。

3.人事方面。

一些腐敗官員擔任河道總督，買官賣官，給河工帶來消極影響。如康熙朝趙世顯賣官“惟論經(jīng)管錢糧之多寡，以定價值之高低”，以致熟悉河務的官員“蹤跡俱絕”[11]世宗憲皇帝朱批諭旨(卷174之1).朱批李衛(wèi)奏折，雍正二年(1724年)七月二十五日云南布政使兼管驛鹽道事李衛(wèi)奏[M].上海古籍出版社，1987.(P17)。一些人將河工視作進身之階，投效河工，“希圖鉆營題補”[12]官員管理史料(五).隆科多.題為奏問事[M].線裝書局，2004.(P2734)。一些人將河工視為“金穴”，希圖斂財肥己[7](P34)。河工官員數(shù)量迅速膨脹，至道光朝，文武河官及河兵數(shù)量“皆數(shù)倍其舊”[13]盛康.皇朝經(jīng)世文續(xù)編(卷105).工政二·河防一.魏源.籌河篇上[M].文海出版社，1980.(P4917)。官僚機構的膨脹，官員數(shù)量的增加給國家財政和河防經(jīng)費帶來了很大的壓力。

（二）腐敗的影響

上述種種問題，給河工帶來了嚴重的影響。

1.河工修守制度有名無實。

由于受到官員盤剝壓榨，收入微薄，再加上勞作繁重，河夫逃亡、棄堤不守的情況時有發(fā)生。守堤河夫數(shù)量不足，遇有工程時，只得臨時雇募鄉(xiāng)間普通民眾頂替[14]薛鳳祚.兩河清匯(卷8).芻論·河夫逃亡[M].上海古籍出版社，1987.(P473)。同樣，河兵制度亦是“有兵之名，無兵之實”[10]。修守人員的缺乏，造成了兩個后果：一是河工修守制度有名無實，堤防隱患不能及時排查和清除；二是堡夫、河兵壓力增大，勞作更加辛苦，或者做工敷衍、或者欺壓鄉(xiāng)民，給河防工程及河防與地方社會關系的處理帶來了很大隱患。

2.河官素質(zhì)參差不齊，熟悉河務者寥寥無幾。

乾隆中后期清王朝國家機構膨脹，冗員增多，河工即是其中一個重災區(qū)。大量不熟悉河務的人員被派往河工效力，河務機構膨脹，河官數(shù)量增長，但真正熟悉河防事務者卻越來越少。嘉慶年間，兩江總督兼管河務百齡稱河官“無一可信。以欺罔為能事，以侵冒為故常”[1]皇朝經(jīng)世文編(卷99).工政五·河防四.百齡.論河工與諸大臣書[M].岳麓書社，2004.(P369)。部分河官甚至連基本的河務常識都不具備。包世臣曾說許多河官連“河底之深淺，堤面之高下”都不知道[2]包世臣.中衢一勺(卷中).答友人問河事優(yōu)劣[M].中華書局，1985.(P134)。用這樣的官員來主理河務，結果可想而知。

3.河工經(jīng)費日長，財政壓力日增。

隨著河防事務的增多和官員數(shù)量增加，河防經(jīng)費不斷增長。康熙時期，治河經(jīng)費每年只有幾十萬兩白銀。乾隆年間，增加至每年兩百多萬。至道光時期，增至每年六七百萬[3]饒明奇.論清代河工經(jīng)費的管理[J].甘肅社會科學，2008，(3).。河防經(jīng)費的增長，給國家財政帶來了巨大的壓力，以至于魏源發(fā)出了“竭天下以事河”“河工者，國帑之大漏卮也”的感嘆[4]魏源.古微堂外集[M].岳麓書社，2004.(P347)。當然，這些河工經(jīng)費真正用到實處的寥寥無幾，大部分是流入了官員私囊。乾隆年間，即查處河庫道員私吞河帑動輒“盈千累萬”[5]賈國靜.河堤上的腐敗：乾嘉年間河務“全員貪污”[J].中國人大，2016，(21).(P54-55)。嘉道時期，河官飲食起居堪與廣東鹽商、兩淮鹽商相比較[6]王英華.清代河臣的貪冒[N].光明日報，2005.。

4.工程質(zhì)量堪憂，堤防有名無實。

河工員弁素質(zhì)下降，加之侵吞河帑，物料采辦有名無實，工程質(zhì)量可想而知。河工腐敗已成公開之秘密[7]馮桂芬.校邠廬抗議[M].中州古籍出版社，1998.(P77)。官員承筑堤工，敷衍了事。一到汛期，“到處危險異常”[8]田文鏡.撫豫宣化錄(點校本)(卷3上).文移·為飭查事[M].中州古籍出版社，1995.(P259)。工程質(zhì)量下降給防洪帶來了很大的困難。乾隆二十年（1755）以后，黃河決口次數(shù)逐漸增多，情況日益嚴重，民眾飽受苦難。

二、對腐敗問題的治理

腐敗問題的存在，給清代河防帶來了巨大的危害，進而也在一定程度上影響到了清朝的財政安全和社會穩(wěn)定。為遏制腐敗問題的多發(fā)，清朝主要采取了以下幾個方面的舉措：

（一）加強制度建設，嚴格過程監(jiān)管

制度建設是遏制腐敗問題的主要手段。為了治理腐敗，清代首先完善了相關制度規(guī)定。

針對夫役征發(fā)中的擾民行為，康熙十五年（1676），朝廷責令河工興作、收柳管夫必須交由部選官員負責，不許濫委匪人[9]大清會典(康熙朝)(卷139).工部九·河渠三[M].文海出版社，1992.(P6923-6924)。康熙五十九年，針對官兵購料中的擾民行為作出規(guī)定，購買物料須由河官同地方官親自辦理，由地方官出具“并無累民等弊印結送部”“如被累之百姓具呈出首”，則允許該地方官詳報總河、督撫據(jù)實題參[10]大清會典(康熙朝)(卷 692).工部·河工·物料[M].文海出版社，1992.(P5781)。

針對工銀發(fā)放中的弊端，順治十二年（1655），令河臣嚴查河工官吏扣折夫食情況。康熙二十九年（1690），議準州縣為河工雇夫若有“借端私派及包攬勒索”等弊端，責令河道總督據(jù)實題參，“從重治罪”。雍正三年（1725），題準河務工程雇募夫役時，“倘印河各官有多派短給等弊”，即行指名題參[1]大清會典(雍正朝)(卷 206).工部·河渠六[M].文海出版社，1994.(P13764、13765)。

物料采辦是河防中腐敗發(fā)生的重點區(qū)域。對此問題，清朝皇帝多有關注。康熙三十九年（1700），針對排樁購木，議定“令該道廳赴工驗看，是否與原估尺寸相符”，埽樁是否合乎規(guī)范，若不合定式，則“該道廳揭報，徇隱者一并題參，汛弁革究”。雍正年間，制定了嚴格的物料采辦制度。雍正五年（1727），規(guī)定各河同知轉發(fā)各官承辦物料，要“取具分辦人員照數(shù)領足價值印甘各結”。如若沒有，“即將該同知侵扣短少之處參究。分辦之官，不能如數(shù)交完物料者，一并題參，分別治罪。”物料運到河工，“廳汛各官互相秤收”。若是印官分辦，也由廳官秤收。“取具并無短少印甘各結存案”。如有徇私舞弊情形，即將該廳汛官題參，“加倍治罪”。物料報完之日，再委派官員盤查，“具結申送”。如有短少，由承辦官、秤收官分賠。如果盤查之人瞻徇情面，“照徇庇例議處”[2]大清會典事例(嘉慶朝)(卷692).工部·河工·物料[M].文海出版社，1992.(P5780、5782-5784)。針對采辦物料中的弊端，《大清律例》規(guī)定：“河工承修各員采辦料物，如有奸民串保領銀侵分入己，以致虧帑誤工，該總河將承辦官參究，仍將虧帑奸民發(fā)該州、縣，嚴查追比。倘有徇縱等情，亦即查參，交部議處。其虧帑串保奸民，審實照常人盜倉庫錢糧律，計贓治罪。應追銀兩逾限不完，著原領官名下追賠。”[3]大清律例(點校本)(卷 39)河防[M].天津古籍出版社，1993.(P663-664)乾隆二十八年（1763），又規(guī)定“河工辦理歲修搶修料物，以廳員為專管，守備為兼管。”如果廳員、守備互相串通，徇私舞弊，“查出分別議處”。如有“侵虧偷減、扶同捏隱”等情形，“一并嚴參審究，按律擬罪。”乾隆二十九年，規(guī)定河工辦料“責成道員稽查”，強化道員責任意識[2](P5807、5808)。

針對工程興建問題，清朝規(guī)定，河道總督負總責，從承修人員至道員、總督，均負有連帶責任。河道總督每年要對工程進行勘察，所有新做及舊有工程，定時稽查，發(fā)現(xiàn)問題，要及時處理。針對河工虛估丈尺、修筑堤工單薄等行為，清律規(guī)定：“河工估計工程，總河及該督撫分司委員確查，工段丈尺樁埽料物，如果與所估物料數(shù)目相符，核實具題，發(fā)帑興修。如估計過多，物料數(shù)目不符，查出即行指參。承查之員扶同徇隱，交部議處。至完工之日再行確查，如工程單薄，物料克減，錢糧不歸實用，以致修筑不堅固，將承修之員立即參究，分別入已、不入己定罪，侵冒銀兩勒限追賠。”[4]大清律例(點校本)(卷 38).工律·營造[M].天津古籍出版社，1993.(P658-659)康熙十一年（1672），山西陜西總督羅多就因曾在擔任河道總督時“堤工冒破錢糧”，被降二級調(diào)用[5]清圣祖實錄(影印本)(卷38).康熙十一年三月壬申[M].中華書局，1985.(P513)。康熙朝還常派中央六部尚書、侍郎或其他官員去河工關鍵地段察勘工程情況。靳輔任職河道總督時就曾因河工質(zhì)量問題被戶部尚書伊桑阿參奏。康熙二十一年，伊桑阿奉旨察勘堤工，查出不堅固、不合規(guī)式堤工共1萬5千余丈，漏水堤工4千余丈，及減水壩二座不堅固之處，要求將河道總督靳輔“即行從重治罪”，得旨靳輔“著革職，戴罪督修。修筑各官，俱著革職，戴罪監(jiān)修”[6]清圣祖實錄(影印本)(卷106).康熙二十一年十一月庚申[M].中華書局，1985.(P74-75)。

再就是建立了河工保固制度。關于河工保固制度，已有專文論述[7]金詩燦.清代河官與河政研究[M].武漢大學出版社，2016.。縱觀有清一代，河工保固制度從低級河官向高級河官，從河官向沿河地方官，覆蓋面越來越廣，涉及面越來越大。河工保固制度的目的是為了促進官員互相監(jiān)督，提高工程質(zhì)量。對于堤岸沖決相關官員的處罰，順治年間就有規(guī)定，且將任內(nèi)修防事宜與官員升遷降調(diào)掛鉤。康熙十五年（1676）明確規(guī)定堤岸沖決，“不得以異常水災具題”。同時，加大處分力度。黃河堤岸半年內(nèi)沖決者，“經(jīng)修、防守等官俱革職，分司、道官降四級調(diào)用，總河降三級留任”。黃河堤岸過半年沖決者，“經(jīng)修、防守等官降三級調(diào)用，分司、道官降二級調(diào)用，總河降一級留任”。已過年限沖決者，“管河各官俱革職，戴罪修筑；分司、道官住俸督修，工完開復；總河罰俸一年”。若保固年限內(nèi)沖決，經(jīng)修官已經(jīng)離任，仍將經(jīng)修官與防守官一同處分。同時還規(guī)定，“其年限內(nèi)本汛堤岸沖決、別指他處申報者，經(jīng)修、防守等官俱革職；分司、道官降五級調(diào)用，總河不確查具題，降三級調(diào)用。其余仍照舊例遵行。”[1]大清會典(康熙朝)(卷139).工部九·河渠三[M].文海出版社，1992.(P6921-6924)

與河工保固相聯(lián)系的是賠修制度。河工賠修制度是責任追償制度。清代在工程領域普遍實行賠修制度[2]李志國，朱順.清代“保固制度”對我國建筑質(zhì)量保障制度的啟示[J].法學雜志，2010，(1).(P177-182)，河工是工程大項，自然也不例外。賠修指的是官員負責的工程在規(guī)定期限內(nèi)出現(xiàn)問題，由承修官出資（全資或部分）在規(guī)定期限內(nèi)完成維修。維修后依然要有保固期，保固期內(nèi)出現(xiàn)問題，繼續(xù)出資維修。至康熙年間，河工賠修制度逐漸完善[3](乾隆)大清會典則例(卷133).工部·都水清吏司·河工三[M].上海古籍出版社，1987.(P186)。后又擬定了賠付比例[4]大清律例(點校本)(卷 39).河防[M].天津古籍出版社，1993.(P663-664)。賠修制度規(guī)定，若本人無法償還，則追及子孫。

（二）加大懲貪力度，震懾貪腐官員

清朝歷代皇帝比較重視河工腐敗問題的治理，要求對貪腐行為嚴加懲處，希望以此來警戒貪腐或意圖貪腐之官。雍正朝對河工貪腐治理力度最大。雍正說：“河工關系運道民生，河官之責任，較之他員，實為重大。即較之專掌刑名之責，亦更為切要。……倘怠玩職守，工程隳壞，上則辱及先人，下則貽害子孫。不但一身顯罹國法已也。總之，職司河道，勝任則造福無量，曠官則造孽無窮。……若涂飾耳目，茍且塞責，雖一時僥幸無虞，終必敗露，身家性命隨之矣。”[5]弘晝允祿.世宗憲皇帝上諭內(nèi)閣(影印本)(卷64).雍正五年十二月二十七日[G].上海古籍出版社，1987.(P762)這段話可謂是恩威并濟，軟硬兼施，顯示出雍正清厘河工弊政的決心。對于河工中侵帑肥私，導致工程質(zhì)量低劣、河水漫溢的河官，加大懲處力度。雍正五年（1727）下旨，若有河官故意毀壞堤工“藉端侵蝕錢糧”，河道總督訪查得實，即“于工程處正法示眾”[6](光緒)大清會典事例(卷917).工部·河工·考成保固[M].上海古籍出版社，2002.(P132)。

乾隆早期對貪腐官員的懲處力度較大，中后期力度逐漸緩和，并對河工帶來了消極的影響。嘉慶、道光年間鑒于乾隆后期的教訓，加大腐敗河官處罰力度，且級別愈高懲罰愈重。嘉慶二十四年（1818），馬營壩決口，嘉慶下旨將原河道總督葉觀潮枷號示眾，后又發(fā)往伊犁效力[7]清國史(第 8 冊)影印本(卷 108).葉觀潮傳[M].中華書局，1993.(P639)。周馥曾說：“嘉道以后，河臣幾難幸免，其甚者僅貸死而已。”[8]周馥.秋浦周尚書(玉山)全集(影印本).文集·《國朝河臣記》序[M].文海出版社，1987.(P917)

總體來看，對河官的懲處從雍正朝開始嚴厲，乾隆初期延續(xù)了雍正朝的政策。至乾隆朝中期開始放寬政策，直至清末。

（三）裁汰冗官冗員，減輕財政負擔

針對河工機構的膨脹及河員的增加，靳輔治河之初，就有裁并河工冗員之議[9]清圣祖實錄(影印本)(卷68).康熙十六年七月甲午[M].中華書局，1985.(P869)。雍正、乾隆河員日增，問題逐漸凸顯，要求精簡機構、裁撤冗員的呼聲開始出現(xiàn)。乾隆五年（1740），吏部左侍郎蔣溥奏請將河官“量為定額”[1]清高宗實錄(影印本)(卷121).乾隆五年閏六月乙卯[M].中華書局，1985.(P775-776)。乾隆七年、乾隆十八年，兩次核減河工效力人數(shù)[2]清高宗實錄(影印本)(卷450).乾隆十八年十一月癸丑[M].中華書局，1985.(P860-861)，人數(shù)減少了一半。但因體制本身即存在很多問題，分發(fā)待授之員仍然過多，給河道總督帶來了很大壓力。

三、結論

腐敗是困擾清代河防事務開展的一大問題。針對腐敗問題，清朝采取了一系列措施，從加強制度建設、加大懲貪力度、裁減冗官冗員等方面采取了一些措施，在一些時期也取得了一定的成效。但是，這些措施未能從根本上遏制腐敗愈演愈烈的趨勢。由于腐敗問題長期得不到有效遏制，河防成效始終未有明顯改善，至清后期堤防損壞、汛期決口頻發(fā)的狀況愈加頻繁。