環京津山水林田湖草多目標跨區聯動保護修復模式

王振波,梁龍武,王新明,王旭靜

1 中國科學院地理科學與資源研究所, 北京 100101 2 中國科學院大學資源與環境學院, 北京 100049 3 山西師范大學地理科學學院, 臨汾 041004

“山水林田湖草”是由山、水、林、田、湖、草等多種要素構成的有機生命共同體,是具有復雜結構和多重功能的生態系統[1]。習近平總書記指出,要按照自然生態的整體性、系統性及其內在規律,統籌考慮自然生態各要素以及山上山下、地上地下、陸地海洋、流域上下游,進行系統保護、宏觀管控、綜合治理,增強生態系統循環能力,維護生態平衡。統籌山水林田湖草系統治理,是實施生態文明戰略,實現中華民族永續發展千年大計的自然基礎[2]。實施山水林田湖草生態保護與修復工程,是適應社會主義生態文明建設的必然要求,是遵循自然規律,破解生態環境難題,建設美麗中國的重要舉措[3]。

京津冀城市群是中國五大國家級城市群之一,也是環首都的戰略要地[4]。2015年《京津冀協同發展生態環境保護規劃》指出,京津冀城市群是“全國水資源最短缺,大氣污染、水污染最嚴重,資源環境與發展矛盾最為尖銳的地區”,具有高戰略地位、高人口密度、高發展速度、高污染排放、高能源消耗、高耗能產業比重和低環境承載力等“六高一低”的現狀特征[5]。張家口、承德、保定三市地處燕山-太行山區,與北京山水一體,山水林田湖草等自然生態要素兼備,生態空間拓展潛力最大,生態安全保障地位尤為突出,是京津冀生態環境支撐區和水源涵養功能區的核心區域,是京津重要的生態屏障[6],特別是北京與張家口聯合舉辦2022年冬奧會,對這三市的生態環境建設提出了更高要求。當前,突出的資源環境壓力、戰略性首都安全保障壓力和2022年冬奧會生態保障壓力全面疊加,京津保地區的山水林田湖草生態保護與修復的重大意義彰顯。

十八大以來,習近平總書記多次發表重要講話,對河北特別是環首都區域的生態治理提出明確要求。2014年2月,習近平總書記在北京考察工作時提出要把河北張承地區整體定位于京津冀水源涵養功能區,同步考慮解決京津周邊貧困問題。2014年8月,河北省政府就出臺了《關于加快山水林田湖生態修復的實施意見》,提出要通過重點工程,努力實現重點區域生態環境明顯改善,生態系統服務與保障功能顯著增強,構建起比較完善的生態系統保護、修復和管理的體制機制,以打造京津冀生態涵養保護支撐區,為承接北京非首都核心功能和產業轉移創造良好條件[7]。2015年3月,《京津冀協同發展規劃綱要》將河北確定為“京津冀生態環境支撐區”,明確了河北省生態環境建設的功能定位[8]。2016年12月,河北省成為首批國家山水林田湖草生態保護修復試點省份。按照財政部、原國土資源部、原環境保護部聯合印發的《關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》精神,河北省在張家口、承德和淶水、易縣開展了山水林田湖草生態保護修復試點工作。對環京津區域山水林田湖草進行系統保護修復,是落實中央決策部署的重要舉措,是打造京津冀生態修復、環境改善示范區的迫切需要,是解決環京津區域生態、民生等突出問題的現實要求,對推進京津冀協同發展重大戰略實施、改善京津及其周邊地區生態環境、京張聯辦冬奧會以及環首都貧困帶脫貧攻堅,以及為全國開展山水林田湖草生態保護修復提供可復制、可推廣的成熟路徑,都有著非常重要和深遠的意義。

目前,山水林田湖草生態保護修復試點的實踐已經成為學術界關注的重點,研究成果主要是介紹和總結小尺度試點區域的生態保護修復進展與實踐經驗(王波[9],張笑千等[10],吳運連[11],黃淼[12],鄒長新等[13])。也有少數學者總結了環京津地區山水林田湖草生態保護修復的實施路徑[14],但缺乏對環京津山水林田湖草生態保護修復從理論到實踐、從目標到布局、從任務到路徑的經驗總結與模式凝練,更是少有文獻能指出該區域山水林田湖草生態保護修復的工程問題,并提出相應的優化路徑。因此,本文立足于環京津地區地處京畿重地的特殊戰略區位、生態環境問題、冬奧會舉辦以及環首都貧困帶脫貧攻堅等現狀,對環京津山水林田湖草生態保護修復試點的模式與經驗進行全面總結,以期為全國開展山水林田湖草生態保護修復提供經驗借鑒。

1 研究區域概況

河北環京津山水林田湖草生態保護修復試點地處燕山、太行山區,包括張家口、承德、保定3市29個縣、區,總面積8.09萬km2,占河北省總面積的43.13%。2018年總人口900萬人,人均國土面積為89.92 km2,為全省人均國土面積的360%；GDP3215億元,占全省生產總值的8.93%；一般公共預算收入273.05億元,占全省一般公共預算收入的7.77%；人均生產總值約3.59萬元,低于全省平均水平24.21個百分點,是河北省經濟社會發展落后的地區。該區域地形多樣,兼有高原、山地、丘陵與河谷盆地,山水林田湖草生態要素齊全。氣候類型為中溫帶、暖溫帶交匯地帶,年降水量340—750 mm,分布不均,年變率大,林業用地面積441.5萬hm2；壩上區域原生植被以草原為主,可利用草原面積300萬hm2；耕地主要分布在丘陵和河谷盆地地區,面積126.5萬hm2；主要分布永定河水系(桑干河、洋河等)、潮白河水系(潮河、白河等)、灤河水系(灤河、武烈河等),年均徑流量51.50億m3；濕地面積29.6萬hm2,主要為湖泊濕地與沼澤濕地。

2 環京津山水林田湖草生態系統的現實問題

試點之初,受自然條件和禁止、限制開發等因素制約,這一區域生態保護修復面臨不少困難和問題。

2.1 生態系統服務退化,山水林田湖草要素資源約束趨緊

長期以來,試點區域森林林分質量下降,郁閉度低,樹木長勢衰弱,植被覆蓋率低,森林水源涵養、防風固沙、水土保持等生態功能差；草原過度墾殖、超載放牧,致使“三化”嚴重、水土涵養等功能下降、自我修復能力減弱,草原災害呈多發、加劇態勢；濕地植被破壞,重要濕地萎縮干化為堿灘、沼澤,永久濕地變為季節性濕地趨勢明顯；水資源開發過度,洪澇災害威脅和干旱頻發并存,部分河流的生態功能基本喪失。生態系統服務不斷退化,導致了山水林田湖草要素資源約束趨緊。水資源承載壓力不斷增大,洋河、桑干河等大多數河流已經成為季節性河流,拒馬河等河流斷流天數甚至高達300 d以上,生態需水難以保障；永定河、潮白河流域的水資源涵養和保護直接影響北京用水；區域森林總量不足、分布不均,特別是張家口市森林覆蓋率僅有30.96%,人均有林地面積0.147hm2；農業生產方式粗放、土地利用重用輕養,人地矛盾突出,耕地后備資源不足；煤炭為主要能源,缺乏天然氣、水電等優質能源資源,太陽能發電為主的新能源和可再生能源以及分布式能源發展相對滯后。

2.2 生態修復難度大任務重,聯防聯控與協同共建機制有待健全

試點區域大部分位于國家和省級重點生態功能區,涉及林業自然保護區12處,森林公園44處,濕地公園31處,是京津冀生態環境支撐區和水源涵養功能區,行業準入條件高,項目落地要求嚴格。區域露天礦山眾多,開采方式粗放,地形地貌景觀破壞、山區水土流失問題突出；永定河、潮白河、灤河三大水系總體呈現輕度污染,局部污染嚴重,影響京津飲用水安全；城鎮污水集中處理率僅為50%,深度處理率甚微；農業面源污染突出,農業生產環境日趨惡化,農村環境綜合整治基礎薄弱。當前,市縣之間、部門之間聯防聯控、協同共建機制尚不健全,自然資源資產產權和用途管制制度需進一步完善；環境資源承載能力監測預警機制和生態補償機制尚未系統建立；政府投入不足,社會資本廣泛參與生態環境建設的體制機制有待進一步建立；生態環境建設績效考核、損害補償和追責機制尚不健全。

3 環京津山水林田湖草生態系統保護修復的實施路徑

面向京津冀生態環境突出問題,河北環京津山水林田湖草生態保護修復試點已形成有理論支撐、可操作的生態系統保護修復實施路徑,本文據此整理出河北環京津山水林田湖草綜合治理框架(圖1)。試點區堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念,堅持“山水林田湖是一個生命共同體”的生態理念,借助體制機制改革創新,以修山、治污、增綠、固沙、擴濕、整地為手段,實施跨區域、跨部門山水林田湖生態系統修復,加快推進京津冀生態環境支撐區和水源涵養功能區建設,打造綠色奧運廊道和京津生態屏障。

3.1 自然分區-突出問題-綠色奧運三維導向的修復思路

針對試點區域自然地理特點和生態環境問題,依據統籌規劃、區域共建,順應自然、系統修復,問題導向、突出重點,創新機制、政策驅動的基本原則,將試點區分為壩上、壩下和與北京接壤區等不同的自然地理類型區,明確各個分區的核心問題,結合綠色奧運要求,進行生態保護修復的總體思路設計。其中,壩上地區,以防風固沙和濕地、草地修復為主,采取退化林分改造、退耕還濕、草場修復等手段,控制高耗水農作物面積和用水量,打造防風固沙區。壩下地區,以永定河、潮白河、灤河干支流生態保護修復為主線,采取水土流失治理、水源涵養林建設、河道綜合治理、水環境治理、農村環境整治等手段,增強水源涵養能力,提高水質,修復河流生態,打造水源涵養區。與北京接壤區域,加強京冀合作,實現流域對接、區域對接、項目對接,采取礦山地質環境治理、清潔小流域治理、農業面源污染治理、水環境治理、造林綠化等措施,打造環首都綠色生態屏障。按照綠色奧運要求,以鐵路、高速公路和國省干道為軸,采取礦山地質環境治理、通道綠化美化等措施,打造綠色奧運廊道。

3.2 指標引導-空間定位-任務聚焦-工程落地四步推進的實施路徑

試點的實施方案針對山水林田湖草生態系統的具體問題,設計了包括12個指標的指標體系和2020年的預期目標閾值。具體指標包括修復損毀山體面積、治理地質災害數量、地表水環境質量、城鎮集中式飲用水水源地、水質達標率(河北省)、新增水土流失治理面積、河流綜合治理長度、山洪溝治理長度、森林覆蓋率、草地綜合植被蓋度、“三化”草原治理率、農業面源污染治理面積和保護與修復濕地面積。統籌考慮各區域承擔的生態服務功能和系統性、關聯性修復要求,確定山水林田湖生態修復總體布局為“一線”、“一弧”、“兩水系”和拓展治理區域,對總體布局內的生態環境問題、主要任務進行重點聚焦。

其中,“一線”是以鐵路、高速公路和國省干道為軸,打造綠色奧運廊道,包括張家口6個縣區,面積7044km2。主要任務是恢復受損礦山生態環境,強化地質災害防治,保護交通基礎設施安全；實施通道綠化,建設生態景觀；加快水土流失治理,增強水土保持功能,通過露天礦山污染深度整治等27個工程項目實現修復落地。“一弧”指與北京接壤的弧狀地帶,包括張承保地區12個縣區,3.38萬km2,是北京的重要生態屏障。主要任務是恢復受損礦山生態環境,推進植樹造林,增強水土保持能力；推進生態清潔小流域治理,推廣農業清潔生產,強化農業面源污染防控,加強水環境綜合治理,設置49個工程項目推進實施。“兩水系”是指官廳水庫及其上游水系、密云水庫上游水系,包括張承地區15個縣區,3.30萬km2,直接為北京提供水源,水質安全至關重要。主要任務是加強洋河、永定河等干支流和潮河、白河綜合治理,打造綠色生態河流廊道；提高林草覆蓋率,加快水土流失治理,增強水源涵養功能；加強水污染治理,強化農業面源污染防控,提高水環境質量,修復河流生態,設置48個工程項目推進實施。拓展治理區域為“一線”、“一弧”、“兩水系”區域之外的縣區,主要為壩上地區和灤河潘家口水庫上游水系,包括張承地區8個縣區,3.86萬km2。主要任務是退耕還草(林),提高林草覆蓋率,強化風沙源治理,增強水源涵養功能；加快退化林分改造,加強防風固沙林帶建設。灤河水系上游以水源涵養修復為主,通過清潔小流域建設、點面污染源控制、水源地保護、河岸帶生態修復等措施,恢復灤河供水、生態、防洪等功能,設置30個工程項目推進實施。

3.3 生態系統保護與修復實施效果

自2016年12月河北環京津山水林田湖草生態保護修復工程試點開始實施以來,張家口、承德、保定市分別成立生態保護修復試點工作領導小組,財政部門牽頭,各相關部門配合推進生態保護修復工程試點工作。同時建立了省直部門聯席會議制度,成員單位包括財政等多個相關部門,統籌協調、指導、推進全省生態保護修復試點工作。截止2018年6月,張家口、承德、保定市共有154個項目納入生態保護修復試點實施方案,完成和在建的生態保護修復試點項目達70個,共修復毀損山體97.5hm2,新增水土流失綜合治理面積91.6km2,河流生態綜合治理88.81km,新增綠化面積1.87萬hm2,農業面源污染治理面積1840hm2,濕地修復與保護面積4260hm2。同時,京冀兩省市簽署了密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議,對密云水庫上游實行生態補償,原則上每年3億元,根據考核結果據實支付。5年來,京冀生態水源保護林建設合作項目累計造林3.3萬hm2,京津風沙源治理二期工程完成建設任務8.1萬hm2,進一步筑牢了京津冀協同發展的綠色生態屏障。另外,京津冀及周邊地區連續開展了2017至2018、2018至2019兩個年度的秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。京津冀三地還完成了新一輪重污染天氣應急預案修訂,統一了預警期間主要污染物的減排比例。2018年,北京市PM2.5年平均濃度為51μg/m3,比2013年累計下降42.7%,在更廣闊的京津冀大地上,2018年,京津冀及周邊地區“2+26”城市PM2.5年均濃度為60μg/m3,同比下降11.8%,京津冀生態環境協同治理取得了階段性成果。

4 環京津山水林田湖草多目標跨區聯動的保護修復模式

河北環京津山水林田湖草生態保護修復試點是國家第一批山水林田湖草生態保護修復試點。該試點位于京津冀協同發展戰略區,試點區域全方位、全地域、全過程開展生態環境保護和治理重點流域水污染,著力構建京津生態安全屏障,對打造首都水源涵養功能區和生態環境支撐區,推進京津冀協同發展重大戰略實施、改善京津及其周邊地區生態環境意義重大。實施2年多來,河北省協同京津全面開展山水林田湖草生態系統保護修復工作,形成了“多目標跨區聯動”保護修復模式(圖2)。該模式體現在本底層、管理層、政策層和目標層等四個層次。

4.1 本底層：多要素綜合

地表系統是人類活動的自然本底,山水林田湖草構成了自然本底的基本要素。根據試點區域壩上、壩下、與北京接壤區域和綠色奧運通道等不同類型區域生態環境系統的突出問題,厘定山水林田湖草生態要素保護修復的核心內容。其中,山體要素保護修復的核心內容為礦山環境、水土流失和毀損山體；水體要素為水體污染、水資源超載、管控薄弱和防洪隱患；森林要素為林木質量、修復能力、生物量、林木問題和空間分布等；農田要素包括農田質量、外源污染、面源污染、土壤養分等；湖體要素包括湖體水面面積、濕地面積、水體污染和生態系統服務等；草地要素包括三化情況、修復能力、草原災害和涵養能力等。山水林田湖草生態系統各個要素相互疊加、相互影響、互為支撐,共同組成河北環京津生態屏障。

4.2 管理層：多部門協作

河北省成立了省山水林田湖生態保護修復試點工作領導小組,省政府領導任組長,領導小組辦公室設在省財政廳,成員單位包括財政、發改、環保、國土、住建、水利、林業、農業、科技等部門,按照職責分工,各司其職、各負其責。明確市縣政府為生態保護修復試點工作實施的責任主體,制定具體政策措施和實施步驟,切實推進試點工作高效、有序開展。根據重點修復項目涉及的山水林田湖要素,由市縣政府負責明確一個牽頭部門,相關部門配合,構建責任明確、協力推進、務求實效的工作格局。同時,省領導小組與京津冀協同發展領導小組合作,建立協同高效的跨區域聯動機制,包括創新協作聯動、流域綜合修復聯動、協同減排聯動和執法司法協調聯動機制。通過加強協調聯動,形成合力,在統籌協調、指導、推進河北生態保護修復試點工作的實施的同時,筑牢京津冀生態屏障。

4.3 政策層：多渠道保障

首先,加強組織領導,明確責任分工,形成部門聯動機制,建立跨區域生態保護修復協同機制。其次,創新體制機制,提高修復成效。建立京冀橫向生態補償；探索建立自然資產產權機制,探索有關設施、資產運行管護模式,加強資源資產管理,探索系統修復模式。第三,統籌安排各類資金,實施多元籌資。統籌安排相關專項資金,試點市、縣財政預算安排資金,創新投融資機制,積極與國開行、農發行等政策性金融機構和基金公司合作,不斷完善貸款融資、基金融資等融資方式,發揮政策引導和橋梁紐帶作用。運用PPP模式實施重點區域、重點項目生態保護修復。第四,加強項目管理,嚴格考核評價。按照權責一致、分級管理的原則,明確項目申報程序、審批權限、實施主體、監管責任,實行試點縣區編制項目實施方案,試點市統一組織評審論證、立項審批,試點縣區組織項目的具體實施,省級負責項目的督導考核與監督。探索建立定期調度、年度評價、中期評估和終期考核全周期考核評價機制。

4.4 目標層：多目標優化

試點實施方案從修復目標、布局任務目標和工程項目目標等方面劃定了山水林田湖草生態系統保護修復的時間表和路線圖。修復目標方面,到2020年,試點區域生態環境突出問題初步得到解決,生態功能支撐和生態涵養作用得到進一步發揮,京津生態屏障得到鞏固和加強。礦山環境和毀損山體得到修復,主要水土流失區有效治理；主要斷面水環境質量達標,飲用水水源地得到較好保護,生態水系逐步完善,重點區域生態用水基本得到保障；張家口、承德2市森林覆蓋率分別從2015年的30.96%、53.95%,達到42.91%、55.12%,20%以上的“三化”草原得到治理；濕地修復面積與濕地水源涵養林大幅增加,退化濕地得到修復。布局任務目標方面,確定山水林田湖生態修復總體布局為“一線”、“一弧”、“兩水系”和拓展治理區域,對總體布局內的生態環境問題、主要任務進行重點聚焦,著力打造綠色奧運廊道、環首都生態安全屏障、永定河潮白河水源涵養功能區和壩上防風固沙區。工程項目目標方面,打破行政區劃、部門管理、行業管理和生態要素界限,從生態修復的整體性、系統性、協同性、關聯性出發,通過統籌規劃、頂層設計、市縣申報、專家論證、反復聚焦、省級拿總,注重流域系統修復,注重主要交通沿線,注重集中連片區域,試點實施方案共安排生態修復工程項目154個、總投資218.65億元。多目標綜合引導,構建起較為完善的生態系統修復、保護和管理的體制機制,形成符合主體功能定位的國土空間格局,努力實現“山青、水秀、林茂、田整、湖凈”,為全國山水林田湖生態保護修復工作提供借鑒。

總體來看,生態環境破壞是區域經濟發展長期積累的結果,保護與修復亦非一日之功。難題的解決需要上至國家法律,下至公民個體的共同努力,當然也無法脫離政府打破地區限制、協同治理的積極踐行。本文環京津地區山水林田湖草“多目標跨區聯動”保護修復模式部分從本底層、管理層、政策層和目標層四個層次上重點解讀了該區域多要素綜合、多部門協作、多渠道保障和多目標優化四大模式的詳細工程項目與實施策略。山水林田湖草的生態保護修復是一個復雜系統性工程,需要跨區域多部門實施山水林田湖草六大要素多目標生態保護修復項目,為此,全國其他山水林田湖草保護修復試點也可以實施本文總結的河北省環京津地區山水林田湖草多目標跨區聯動保護修復模式。雖然河北環京津山水林田湖草生態保護修復試點已經取得了重要進展,但在區域協同合作模式、協同立法模式、生態補償機制、統一生態環境治理方面的制度性標準等方面,尚有提升空間。