農民住房財產權抵押制度存在的問題及對策

真煜茜/文

從黨的十七大報告首次提出“創造條件讓更多農民獲得財產性收入”到黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，國家以加快農村現代化進程為工作重心，推進農民住房財產抵押試點工作開展，積極探索農民住房財產抵押制度的構建。“農民住房財產權”最早出現在2013 年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第21 條。2014 年中共中央國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》第19 條提及了農民住房財產權。2015 年國務院發布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》中也有關于農民住房財產權的表述。而后成立的抵押貸款試點地區出臺了一系列農民住房財產權抵押貸款實施方案文件。農民住房財產權抵押貸款工作的開展，對于相關制度的改革既是機遇也是挑戰。

一、農民住房抵押制度中存在的問題

（一）抵押貸款審批條件過于嚴格

大部分試點地區農民辦理住房財產權抵押貸款申請時，需要的證明文件歸納如下：土地和房屋證明、第二套合法居所證明、不再申請宅基地證明以及所在集體經濟組織開具的許可證明文件。這些證明文件的存在為貸款增加難度。首先，第二套合法居所證明要求貸款農民至少要擁有兩套以上的房屋，雖然這限制條件有包含降低農民貸款風險的理念，但是會造成大幅度縮減可貸款農戶的數量。實際上忽略了以租代買也能使喪失住房財產權的農民有居住之地，尤其在各地推出了廉租房，找到住所也并不困難。其次，需要所在集體經濟組織開具的許可證明這一條件，卻沒有相應的辦事指南，會增加集體經濟組織無端的不同意抵押情形，如果又沒有合法申訴的渠道，農民貸款將會難上加難。最后，由于之前推出普通農業生產貸款并不需要此證明文件，在農民心中原本固有的貸款條件的改變，無形中增加農民貸款的阻力。貸款周期和貸款金額相差不大時，農民更愿意選擇貸款條件更為簡單的貸款類型。

（二）抵押物處置困難

第一，農村房屋價值較低。相比城市房屋的高價值而言，農村房屋的商業價值不高。除去城市近郊的農村房屋，大部分的農村房屋存在著地理位置偏遠、交通不便的情形，這類房屋居住價值也遠比不上城市房屋。作為抵押物的農村房屋價值低，購買的客源不多，房屋供求關系的失衡影響抵押物的變現。第二，農村住房財產權流轉范圍狹窄。試點地區雖然規定放寬農民住房財產權流轉范圍至本試點地區的所有農民，但是一個地區農民數量小于城市居民的數量且購買力相對較弱，抵押物受讓人的范圍仍然很狹窄。城市居民不能有償取得農民住房財產權，是更大程度上的限制，這也是農村住房無法達到城市房屋相當的流通性的原因。

（三）貸款風險較大

第一，農民的經營活動本身具有高風險性和低收益性。作為貸款人的農民，其最主要的經濟來源于農業。農業生產的特點主要包括生產周期長、受氣候條件影響較大。氣候條件惡劣的情形下，農業產量減少的后果就是收入減少。第二，農民單一的生產方式造成較弱的抵抗風險能力。農產品市場價格具有不穩定性及難以預測性的特點。再加上農民的在進行農業生產活動時，無法對未來的市場價格走向進行預測，且政策指導的普及面不夠廣，容易盲目開展生產活動。農民的生產及銷售方式單一，當市場價格大跌的危機出現時，抵抗風險能力不強的劣勢就凸顯。第三，政策依賴性過強。在國家政策的引導和政府財政的支持下，農民住房財產權抵押貸款業務蓬勃發展，尤其是風險基金的設立為金融機構發放貸款吃了一顆定心丸。倘若，風險基金補償貸款的比率下降，利好的政策也逐步減少，帶來風險的因素沒有減少的情況下，對金融機構而言實際的風險只增不減。緊靠政策維持而沒有從根本上減少貸款風險，這種表面繁榮的景象也無法一直維持下去。

（四）評估機制不成熟

首先，沒有建立完整的農民征信檔案庫。目前農村是征信機構還沒有完全踏足之地，出現征信缺失的情況。一部分原因是有些農民甚少與金融機構打交道，或者是較少參與金融活動，以至于無法查詢到征信情況。另一部分原因在于，農村金融機構的征信管理不健全，在紙質檔案向電子檔案轉變過程中，許多陳舊檔案遺失。其次，沒有建立統一的估價標準。曾經農村貸款評估是這樣的：當農戶向農信社申請貸款時，一般由農信社的信貸員向該戶所在村莊了解情況，信貸員大多憑經驗和主觀判斷來向農信社建議是否應該給該戶貸款，以及貸款多少。開展農民住房財產權抵押試點工作之后，不同的試點地區擬采用評估機構評估、銀行自行評估、委托有關專家測算或者借貸雙方協商等方式開展農村產權抵押價值評估。雖然多種評估手段相結合的評估方式可以在最短時間內彌補農村評估體系的空白，但是容易產生評估混亂的局面。而且試點地區要推行多種評估方式也需要耗費大量人力物力，實際效果可能并不理想。

二、農民在住房財產權抵押制度中產生問題的成因

（一）對抵押標的物的農民住房財產權沒有統一的界定

雖然各個試點地區推行的都是農民住房財產權抵押政策并在貸款過程中要求土地和房屋雙抵押，但是對作為抵押標的物的農民住房財產權沒有統一規定。學界對于農民住房財產權的概念存在不同觀點，第一種觀點認為，農民住房財產權不應包括宅基地使用權，住房可以抵押并不意味著宅基地可以抵押。第二種觀點認為農民住房財產權包括房屋所有權和宅基地使用權，農民住房財產權的抵押是農民房屋所有權與宅基地使用權的一并抵押。

抵押物的無法統一會帶來弊端。不同的抵押標的物會有不同的貸款手續要求，尤其是當抵押物包含了宅基地使用權時，證明的材料會更多更復雜，受讓主體因此被限定在農民之中，會有比城市房屋更困難的抵押物處置問題，最終導致銀行積極參與貸款的意愿降低。其次，農民住房財產權抵押貸款全國推行時，先前試點地區與全國推行政策不一致時，會產生矛盾。雖然貸款的時間只有幾年時間，但是抵押權導致物權變動卻是長期的，前后制度的不連貫性，會有產生矛盾的可能。抵押標的物是整個抵押程序中的靈魂，抵押標的物的性質將會影響制度設計的走向。只有統一抵押物才能在限定的條件下探索改革中的不同變量帶來的后果，為今后決策提供寶貴的經驗。所以應該盡早明確農民住房財產權的內涵，為今后全國性的推廣做好準備。

（二）宅基地使用權身份限制對抵押制度的捆綁

宅基地使用權是農村土地產權中十分重要的權利，宅基地只能由農村集體經濟組織所有，國家不能成為宅基地所有權人，因而宅基地所有權是具有強烈的身份性的權利，在宅基所有權上設定的宅基使用權也因此也具有身份屬性。學界主張宅基地使用權的身份性現階段仍然存在也必須存在，可以歸結為中國長期堅持的土地政策保障農民“居有其屋”，宅基地使用權是賦予中國農民的土地紅利，一旦農民喪失了宅基地使用權，會造成農民流離失所成為“流民”，這對社會的安定會產生不利的影響。在宅基地使用權之上設立的農民住房財產權，自然而然也會被認為具有身份的要求，這種身份限制即農民專屬就是農民住房財產權抵押過重問題的根源所在。從試點地區推行抵押貸款制度，最典型的表現是抵押物受讓人僅限于農村集體組織及成員。這種專屬性從根源上導致抵押物處置困難，抵押物處置困難無形中增加金融機構貸款的風險，從而影響貸款的積極性。所以宅基地使用權身份限制對農民住房財產權抵押制度的捆綁，造成抵押過程中的主體有限性，從而觸發一連串的消極后果。只有解禁抵押物受讓人限制可以從根本上解決抵押物受讓難的問題。

三、解決問題的對策

（一）引入地上權作為農民住房財產權的法理基礎

“地上建筑物必須依附于一定的土地權源。”由于房屋與土地是密不可分的，在享有房屋所有權時必須要一個權利作為連接房屋與宅基地的紐帶，因此應在宅基地使用權的基礎之上尋找另一土地權源。目前，學界對受讓人取得的土地權源的探討主要分為三類學說。一是法定（推定）租賃權說。二是地役權說。三是地上權說。本文認為，地上權制度給農民房屋找到一個合適的土地權源。

地上權說的內涵為：“當宅基地上房屋所有權讓與他人時，宅基地使用權本身不必隨之讓與，僅需為取得房屋所有權之人設定法定或約定地上權即為己足。”學者我妻榮將地上權定義為：“以修建房屋、隧道、溝渠、架橋以及植林等為目的而使用他人土地的物權。”大多數國家的民法對地上權的期間規定較長，也可以由當事人自行約定。在地上權存續期間，地上權人有對土地的占有、使用和收益的權利，還有對地上權本身的處分權，如以地上權設定擔保，地上權可以繼承，地上權人享有的使用土地的權利，不因建筑物或樹竹的滅失而消失。地上權可以依照法律或協議設定。各國民法都規定，設定地上權可以是有償的，也可以是無償的。在地上權終止時，地上權人有權收回其建筑和竹木，或向土地所有人取得補償，但在地上權人有恢復土地原狀的義務。

地上權說更有利于解決我國農民住房財產權抵押制度中受讓人身份限制問題，為農民住房抵押物的取得與保留宅基地使用權之間的沖突提供對策。地上權制度更適合在宅基地使用權與房屋所有權不屬于同一主體的情況時設立。日本早期的判例認可在地上權的交易過程中，多將地上權推定作為附屬于土地之物進行交易，因此在日本多數情況下地上權被視為附屬于建筑物。在德國，原則上土地上的建筑物與土地不可分，但是有建筑物獨立存在的例外，這種獨立是借助地上權制度為建筑物的獨立存在提供了依據。當建筑物獨立于土地時便與地上權結為一體，此時建筑物所有權與地上權一同轉讓，土地所有權并不參與其中。德國、日本的地上權都是在土地使用權與房屋所有權分離的情況下行使的，而我國采用宅基地使用權與房屋所有權分離的土地產權制度也能夠使用地上權制度。農村集體經濟組織并不能自由地買賣宅基地所有權，在宅基地所有權上設立地上權則是與宅基地使用權處于同一位階之上的權利，兩權利之間有一定的重合性，勢必產生沖突，也不符合設計保留宅基地所有權的抵押制度的初衷。農民擁有地宅基使用權卻如同所有權取得后便可終身擁有，只不過權利有所限制，由于我國獨具特殊的土地制度決定了在宅基地上設立地上權的可行性。

（二）明確作為抵押物的農民住房財產權的含義

上文中提及農民住房財產權的兩種解釋，然而在使用這兩種觀點來解釋農民住房財產權都存在不圓滿的情況下，本文基于地上權的法理制度，為農民住房財產權的定義提供新思路。針對這權利，提出第三種觀點，即農民住房財產權是由農民房屋所有權與宅基地使用權上設定的地上權構成的權利。不動產上的財產權不以不動產所有權為限，還包括分類為不動產限制物權和不動產債權的權利，在臺灣地區，不動產限制物權以地上權、永佃權、地役權、典權、抵押權為主，也包括耕作權；不動產債權則以不動產租賃權為主。農民住房財產權作為龐大財產權家族中的一員，可以此為鑒，不再認定農民住房財產權是單純的房屋所有權，而包含了地上權的不動產限制物權。

德國地上權被定性為用益性限定物權，具有雙重屬性，不僅包括了土地所有權上設立的限定物權還包括該土地上的房屋所有權。我國農民住房財產權亦如此，以宅基地使用權上設立的地上權以及房屋所有權為內容設定的財產權，因此，這一新型權利也具有雙重屬性：一是在宅基地上建筑的房屋的所有權；二是在宅基地使用權上設立的地上權。此時農民住房財產權可認為是宅基地使用權這一用益物權上設立的另一物權負擔。宅基地所有權上設立了兩層權利結構，在宅基地使用權上再設立農民住房財產權，農民住房財產權是次地上權。行使地上權而建立起來的建筑物或者是已經建立起來的建筑物，是地上權的重要組成部分，地上權人對此建筑物享有所有權。由此可知，農民住房財產權也必然包括房屋所有權，是一種雙重屬性的權利。

（三）權利堆疊理論下解禁農民住房財產權的身份性質

既然農村住房仍然需要有身份上的區別，且當前宅基地使用權的身份性仍需予以保留。但是抵押標的物受讓人的身份限制又必須解禁，上文中闡述的身份限制對農民住房財產權與宅基地一同抵押制度存在不可忽視的影響，如何平衡兩者之間的沖突？“如果制度設計本身使得宅基地之上的農村住房流轉后，原農民并不喪失宅基地，禁止流轉這一理由即可破解。”在宅基地使用權上設立地上權的設立是更為合理的權利堆疊方式。權利的層疊能夠起到物盡其用的效果，提高資源的利用率。以地上權為樞紐的權利群堆疊模式，因為在實現效率和財富自由方面有不可取代的價值，將是宅基地上私權處分方案中不可或缺的一部分。學者蘇永欽認為應以“修法名定以次序為軸心的堆疊原則”。現在社會存在權利爆炸性增長的情況，且物上堆疊的權利不只有物權還有其他大量的權利，明確權利的次序的同時，還應建立理論框架以應付未來出現的新權利。將地上權這一“全新”的財產權引入我國農民住房財產權抵押制度，是對原有制度的沖擊。在宅基地使用權之上設立地上權，打破了以往“兩權”結構體系，無法簡單的加入只包括宅基地使用權和房屋所有權的抵押制度中，需要重構農民住房財產權抵押制度，以解禁身份限制。根據權利堆疊理論，在農民住房財產權抵押制度中，土地權利的框架可以采用“宅基地所有權——宅基地使用權——農民住房財產權”的基本框架形式。在這一框架下，農民住房財產權與宅基地使用權不再是不可分割的情況，從而解禁宅基地使用權對整個抵押制度的限制，身份限制也被破除。此時的農民住房財產權無身份限制，抵押物處置困難的問題也可迎刃而解，由此引發的一連串的連鎖反應也會不復存在。

（四）抵押制度配套措施的完善

1.農村居民征信檔案的建立

如今，農村居民隨著電子設備的普及以及網絡的完善，逐漸與城市居民接軌，步入信息化社會，這是建立農村征信體系的契機。推進農村居民征信檔案的建立，形成完整的征信體系對農民住房財產權抵押制度而言意義重大。首先，在農村地區加大宣傳力度，增加金融知識普及率，提高農民的金融參與意識性；其次，要加快農村居民信用信息的錄入，整理舊檔案和增加新檔案，運用網絡的優勢，建立統一的征信網絡，為金融機構發放貸款提供高效的完整征信查詢途徑；最后，提高農民的信用意識，通過開辦學習教育班、下鄉宣傳等普法活動，使更多農村居民知道失信的危害，并樹立誠信光榮的形象。

2.農民住房財產權評估體系的建立

第一，建立第三方評估方式。能保證評估的專業性和準確性，還可以避免出現金融機構主導評估帶來的任意標價的危害。評估工作如果政府過多的介入，不僅會導致工作效率低下，還會造成金融機構和農民的利益受損。另外，評估機構的設立還需要得到政府的支持，如實行稅收優惠政策等，這對于尚處于起步階段的農民住房財產權評估中介機構來說至關重要。第二，制定一套專門針對農村房屋的科學、合理的評估標準。農村房屋自建居多，宅基地多為無償取得，實際情況與城鎮房屋大相徑庭，不能適用城鎮房屋估價標準，需要創設一套獨立的標準。而且需要建立農民住房財產權抵押估價基礎數據庫，提高農民住房財產權抵押估價的科學性、準確性和效率。第三，建立對評估機構的動態考察機制。要規范和加強對評估機構的選用和管理，有必要了解和擁有估價機構質量保證體系的完整資料信息，指定資質高、信譽好、服務水平好的估價機構，并與評估行業實現資源共享，為防范風險創造條件。

3.加強對農民住房財產權抵押貸款風險監管

加強抵押貸款的風險監管，包括內部監管的加強和外部監管的加強。一是強化金融機構的內部監管。內部監管是抵押貸款的第一道保障。對金融機構而言，農民住房財產權抵押貸款的風險存在階段可以分為抵押貸款前的審批階段、貸款發放階段和貸款到期階段。貸款審批階段要求，金融機構人員必須熟悉國家相關的政策法規，不盲目放貸。貸款發放階段，金融機構應不定期跟蹤考察貸款使用情況，防止貸款人超范圍甚至非法使用貸款，降低壞賬的風險。貸款到期階段，金融機構應制定相應的抵押物處置規章和懲罰條例，避免工作人員使用不公正公開的方式處置抵押物。其次，加強外部監管。一是通過抵押貸款登記機構的登記進行監管。以登記作為抵押貸款的公示手段，保障抵押貸款的交易安全。二是增加對金融機構的農房貸款的監督。設立專門針對農房甚至是農村相關貸款的獨立外部監督機構，專業化監管抵押過程中可能存在的不規范甚至是違法的行為，維持貸款的良性運行，保護各方的利益不受損。三是對金融機構發放農房貸款的行為進行評估。根據上一年發放貸款的數量、貸款回收率、違法數量等因素進行評估，通過劃分不同等級統籌下一年各個金融機構能夠享有的貸款額度、貸款優惠等。