合同節水模式下節水量納入水權交易的有關問題與對策

曹淑敏

(水利部綜合事業局，北京 100053)

習近平總書記高度重視國家水安全問題，明確提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方略，將節水放在了水利工作的第一位，突出了節水工作的重要性。水利部綜合事業局經過深入研究、廣泛調研和充分論證，借鑒合同能源管理理念，充分考慮水資源開發利用及管理特點，創造性地提出了合同節水管理這一新型市場化的節水服務模式[1]，并率先在河北工程大學開展了試點。學術界針對合同節水管理也開展了相關研究，尹慶民等[2]總結了國外合同節水管理應用的3種主要模式，即節水量保證模式、節水效益分享模式和節水服務托管模式，并進行了典型案例分析，指出制度與政策環境是影響合同節水項目實施的重要因素。肖新民[3]探索了政府與市場兩手發力推進合同節水管理，提出要發揮政府水資源管理職能，同時充分發揮市場在水資源配置中的作用。張國玉等[4]以2015年數據作為基準年數據，依據《節水型社會建設“十三五”規劃》《“十三五”新增1億畝高效節水灌溉面積實施方案》等相關規劃的約束性指標，評估了“十三五”期間高效節水灌溉和工業節水方面的重點領域節水潛力，預測了2020年重點領域合同節水管理市場前景。馬妍等[5]基于對合同能源管理優惠政策和節水政策的比較研究，以及對合同節水服務業的政策需求分析，提出了構建以企業所得稅和增值稅為主要優惠稅種，覆蓋節水服務企業、用水企業和節水器具生產企業的稅收優惠體系，以扶持節水服務行業發展。韓東剛等[6]以護倉河水生態修復項目為例，研究探索了合同節水管理模式在水生態修復領域的應用，并就商業模式、技術集成模式、節水效益分享模式等進行論述，分析了合同節水管理模式在水生態修復領域應用的優勢。

2016年7月，國家發展和改革委員會、水利部及國家稅務總局聯合印發了《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》(發改環資〔2016〕1629號，以下簡稱《意見》)[7]，界定合同節水管理是指節水服務企業與用水戶以合同形式，為用水戶募集資本、集成先進技術，提供節水改造和管理等服務，以分享節水效益方式收回投資、獲取收益的節水服務機制，并明確了實施合同節水的重點領域，以及制度創新、培育節水產業等內容，提出鼓勵通過合同節水管理方式取得的節水量參與水權交易，獲取節水效益。由于合同節水模式在我國起步時間不長，配套制度和政策尚不完善，實踐過程中出現了一些新的問題亟待解決。如對于合同節水模式下節水量可否及如何納入水權交易的問題還沒有可操作的制度，目前專家學者們的研究涉及的也不多。因此，筆者在分析合同節水與水權交易相關制度的基礎上，針對不同領域、不同用水戶分析合同節水模式下的節水量參與水權交易的可行性，并重點針對部分用水戶探索納入水權交易的路徑及建議。

1 合同節水模式的發展現狀

《意見》提出合同節水應用領域包含公共機構、公共建筑、高耗水服務業、高耗水工業等領域，在高效節水灌溉、供水管網漏損控制和水環境治理等項目中，以政府和社會資本合作、政府購買服務等方式，積極推行合同節水管理[7]?！兑庖姟烦雠_后，各有關部門、地方政府、用水單位根據節水工作實際，在實施合同節水管理方面進行了有益探索和嘗試，在部分領域陸續開展了合同節水管理試點。江蘇、福建、江西3省已將推行合同節水管理工作納入《江蘇省節約用水條例》《福建省節約用水管理辦法》《江西省節約用水管理辦法》等省級節約用水條例或管理辦法中，并作出了明確規定。上海市已將合同節水列入《上海市節水型社會建設“十三五”規劃》；江蘇省出臺了《江蘇省節水型社會規劃綱要(2016—2020年)》，要求“十三五”期間“加快建設節水型社會，推行合同節水管理”“構建科學有效的合同節水管理制度體系”。遼寧、福建、貴州等省已將合同節水列入相關工作的實施方案中。天津、河北、黑龍江、上海、江蘇、福建、江西、湖北、重慶、廣東等17個省市已經進行或正在開展合同節水項目試點。如上海市水務局重點在高耗水行業如電子芯片、生物醫藥、食品飲料行業推進合同節水試點工作；南京市采取競爭性評選方式選擇首批試點項目，每個項目給予5萬元專項資金獎補，用水戶須與節水服務機構一次簽訂3年合同，合同節水總量不低于2萬m3，且用水綜合單耗年均降低不少于4%[8]；河北工程大學的公共機構節水項目、云南恨虎壩農業節水項目、天津護倉河水環境治理項目、福州市城市供水漏損治理項目等，采用合同節水管理模式也取得了明顯的成效。據不完全統計，各地在公共機構、水環境治理、供水管網漏損治理、農業節水灌溉等領域實施或正在實施的30余項合同節水項目，社會資本投資超過2億元。公共機構類試點項目主要集中在學校、醫院或辦公場所，是試點項目中數量比例最大的。城市供水管網漏損治理類試點項目大多結合精細化管理與智慧水務建設來減少管網漏損，提高用水效率。但與國家節水行動要求相比，合同節水管理工作總體而言仍然進展緩慢。其主要原因，一是對合同節水管理模式認識還不到位，宣傳引導力度不夠，試點示范單薄，示范引領作用不夠；二是由于現行水價偏低，融資難，對節水服務企業稅收優惠政策不落地，節水投入大收益小，社會資本參與節水的積極性不高；三是對用水戶節水剛性約束與激勵政策不足，對供水公司、灌區、公共機構等用水大戶，節水與單位效益不直接掛鉤，缺少節水動力，市場需求不足；四是全面客觀的節水改造效果評價指標體系不完善，利益分配易發生分歧，全額預算公共機構利用節約的水費償還節水投資的方式與現行財務管理及預算制度不配套。

《意見》明確提出鼓勵通過合同節水管理方式取得的節水量參與水權交易，以獲取節水效益。但與合同節水管理及水權交易相關的用水定額、用水計量、效益評估、取用水權確權等制度尚不完善，受現行制度限制，通過合同節水管理方式取得的節水量納入水權交易目前還缺少路徑和制度設計。

2 不同領域、不同用戶節水量參與水權交易的可行性分析

水權包括水資源的所有權和使用權，其中水資源屬國家所有，水權交易的客體是水資源使用權[9]。水權交易是落實最嚴格水資源管理制度的重要市場手段，是促進水資源節約和保護的重要激勵機制。水權權利歸屬清晰權責明確、水權流轉規范高效、用水計量精準、水權監管全面有力是水權交易順利開展的關鍵要素，其中最主要的條件是交易的水量要具有明確的水資源使用權。筆者從合同節水管理模式不同應用領域和用水對象來分析合同節水管理模式的節水量參與水權交易的可行性。

我國用水主要包括生活、工業、農業和生態用水。一級用水戶包括直接為城市(農村)生活供水的供水企業(水務公司或自來水公司)、為農業灌溉供水的供水企業(灌區供水單位)，以及直接從江河湖庫取水的冶金、工業洗滌等高耗水工業企業；二級用水戶為從公共管網取水的公共機構、公共建筑、居民、服務業，以及從灌區取水的灌區農戶等。

在實施合同節水的公共機構、公共建筑、高耗水服務業等領域，用水戶基本上是管網(渠道)取水的二級用水戶。按照現行水資源管理制度，對二級用水戶是通過用水指標和水價來控制。《計劃用水管理辦法》(水資源〔2014〕360號)[10]規定，計劃用水指標是水行政主管部門根據本行政區域年度用水總量控制指標、用水定額和用水單位的用水記錄，按照統籌協調、綜合平衡、留有余地的原則，每年核定并下達用水單位的用水計劃。年計劃用水總量、水源類型和用水用途核定下達后，用水單位不得擅自變更。公共機構、公共建筑、高耗水服務領域節水的重點在于管網的漏損及使用節水器具。從水權交易外部條件看，由于二級用水戶沒有取水許可權，只有行政審批的用水計劃，不具備水權交易的基本條件。從二級用水戶內部條件來看，作為公共機構、公共建筑等使用財政資金預算管理的二級用水戶，水費納入單位公用經費預算，年度申請年度使用，剩余資金上繳上級財政，節水與單位的經濟效益不掛鉤。故而這類二級用水戶節余水量只是減少了水費支出，不具備水權交易的基本條件。作為高耗水服務業這類二級用水戶，水費資金是企業自有資金不納入財政預算管理。從水權交易的外部條件來看，雖沒有取水許可權，但如果在一定時期不核減用水計劃指標的前提下，探索建立用水使用權制度，也具備將節約的水量納入水權交易的基本條件。從企業內部條件來看，節水水量納入水權交易，可直接減少企業成本，實現節水效益，這類用水戶對將節約的水量用于水權交易具有很強的積極主動性。

在實施合同節水的高耗水工業企業、高效節水灌溉、供水管網漏損控制等領域，用水戶基本是直接取水的一級用水戶?，F行水資源管理制度對一級用水戶是通過取水許可與計劃用水來控制用水總量。從水權交易外部條件看，《水權交易管理暫行辦法》[9]規定，獲得取水權的單位或者個人(包括除城鎮公共供水企業外的工業、農業、服務業取水權人)，通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內向符合條件的其他單位或者個人有償轉讓相應取水權的水權交易，具備納入水權交易的條件。從一級用水戶內部條件看，對獲得取水許可的高耗水工業企業這類一級用水戶，節水的重點在于企業內部技術更新與水的循環利用，企業節水水量納入水權交易，可直接減少企業成本，企業可以獲得明顯的節水效益，這類用水戶對將節約的水用于水權交易具有很強的積極主動性。對于為農業灌溉供水的供水企業，由于農業水價偏低，水權交易更易在由低附加值領域向高附加值領域轉化，如農業節水用于工業生產等，因此灌區供水單位有將節約水量納入水權交易的動力。對于城市供水企業類一級用水戶，他們負責供水水源、供水管網(渠道)的建設與運營，管網漏損是供水企業節水重點，而管網渠道改造大部分由國家或地方財政投資，供水企業主要通過制水賣水獲取經濟效益，對引入社會資本參與節水興趣不大。而且目前城鎮供水水價相對較高，在總量規?？刂葡拢Ｍ麛U大供水對象來獲取更大的經濟效益，對將節約的水用于水權交易積極性不高。

綜合上述分析，合同節水管理模式下能夠將節余水量納入水權交易的包括直接取水的高耗水工業企業、供水企業(自來水公司、灌區供水單位)等一級用水戶，取用公共管網、渠道的高耗水服務業二級用水戶，其他方式節水的節水量暫不具備水權交易的條件。

3 合同節水管理模式下節水量參與水權交易的難點與制度需求

目前我國取用水戶配置水資源和相關微觀配置環節主要依賴行政手段，而市場在水權交易環節作用發揮不足，合同節水管理模式下節水量參與水權交易尚存在以下難點與制度障礙：

a. 水權確權難。水權確認的基礎是總量控制與定額管理制度。由于總量、計劃用水量是行政分配的，用水定額體系不完備，定額合理性與評估制度有待進一步完善，給用水戶確權帶來相當大的難度，特別是公共管網取水的二級用水戶用水權確權缺乏制度基礎與科學的測算依據。

b. 制度銜接難。水權交易辦法中僅規定了區域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易3種類型，公共管網內的用水戶無法參與水權交易，且目前還沒有出臺用水權制度?！队媱澯盟芾磙k法》中對用水單位實行年總量控制、月調整的管理方式，節約了下一年度核減用水計劃，用水單位超計劃用水的，對超用部分按季度實行加價收費。因此，無論是一級用水戶還是二級用水戶，均需要在一定時期內不核減用水計劃指標才能將節約的水用于水權交易。

c. 水權交易難。盡管我國很缺水，但各單位用水空間還是很大的，還沒有達到在存量中尋找新的增長點。除了政府間、區域間水權交易外，用水戶之間水權交易不活躍。作為一級用水戶供水企業節出來的水，如果沒有新增用水戶就沒有地方可以交易。

4 合同節水管理模式下節水量參與水權交易的路徑和建議

探索將合同節水管理節約的用水量確認為水權，并進入水權交易平臺進行交易，是推動合同節水管理一項有利的激勵措施。對已經進行水資源確權登記的一級用水戶實施合同節水管理節約水量可直接進入相應地區的水權交易市場進行交易，未納入水權確權范疇的二級用水戶應盡快研究建立相關制度，鼓勵對節約下來的用水指標在水權市場內進行交易，最大限度提高水資源利用效率和綜合效益。

a. 研究完善相關制度辦法。①建立用水權確權管理辦法。以“三條紅線”為控制目標，以用水計劃、用水定額和節水標準為依據，對取用公共管網、渠道的高耗水服務業、工業園區和灌區農戶等二級用水戶應盡快研究并進行歸屬清晰、權責明確的用水權分配及登記制度。②建議在《計劃用水管理辦法》中將計劃用水期限與取水許可期限統一為5年，在5年內節余水量均可實施水權交易。③適時修訂《水權交易管理辦法》，擴大水權交易類型，將取用公共管網具有水權交易的用水戶納入水權交易范圍，并就交易方式作出明確規定。

b. 開展用水權確權試點。在制度研究的基礎上，可選擇高耗水服務業、工業園區等用水戶開展用水權確權試點。辦理用水權分配，頒發用水戶用水權證。該水權證與取水許可證一樣，5年有效。

c. 開展合同節水量參與水權交易試點。選擇高耗水工業領域、高耗水服務業、高效農業節水灌溉等領域開展合同節水量參與水權交易試點，積累經驗后再推廣。考慮合同節水3種典型模式，即節水效益分享型、節水效果保證型和用水費用托管型均是由節水服務企業先投資、后分享效益的投資機制，合同節水模式節水量參與交易的主體是節水服務企業，采取節水服務企業先節水后交易模式。首先由專業節水公司針對目標用水戶實施合同節水管理，投資進行節水改造，并對合同節水管理產生的節水量進行收儲，達到約定節水保證率后，再由專業節水公司通過水權交易平臺將節水量賣出獲得交易收益。在交易環節，專業節水公司可選擇直接參與交易或者委托代銷兩種方式進行。