玉溪市撫仙湖管理保護的問題及建議

尤慶國，郭利君

(1．水利部發展研究中心，北京 100038； 2．中國水利經濟研究會，北京 100053)

隨著經濟社會的發展，人類活動的日益頻繁，玉溪市撫仙湖入湖污染負荷不斷加劇，入湖污染量遠遠超過了水環境承載力，水質呈下降趨勢。近20年來的水質監測分析表明，撫仙湖水質透明度不斷下降，化學需氧量緩慢上升，總氮、總磷呈現持續增加的趨勢，總氮的平均值已非常接近Ⅰ類水水質標準的上限。為此，有必要總結撫仙湖管理保護存在的主要問題，并提出進一步加強撫仙湖管理保護的對策建議。

1 撫仙湖基本情況

撫仙湖位于云南省玉溪市境內，居滇中湖群五大湖泊(撫仙湖、星云湖、杞麓湖、陽宗海、滇池)中心，與滇池、杞麓湖、陽宗海、星云湖的水平距離分別為17、18、27、2.5 km。位于昆明市東南60 km處，跨玉溪市澄江、江川和華寧三縣，屬珠江流域西江水系，是珠江源頭第一大湖。流域面積674.69 km2，涉及8個鎮，238個自然村，流域內總人口17.8萬人。水域面積位216.6 km2，平均水深95.2 m，最大水深158.9 m，蓄水量達206.2億m3，占云南省九大高原湖泊總蓄水量的68.2%，占全國淡水湖泊蓄水總量的9.16%，優于Ⅱ類水質以上湖泊淡水資源的50%以上，平均透明度5～6 m，最大可達12.5 m，是我國屈指可數的貧營養優質淡水湖泊，總體水質保持Ⅰ類。

當前，撫仙湖生態環境比較脆弱。研究表明，撫仙湖理論換水周期長達250年[1]，意味著撫仙湖一旦污染將難以逆轉。流域內人口稠密，平均人口密度為云南省的兩倍，一級保護區內還居住著近3萬人，且游客人數增長較快，快速增加的入湖污染負荷，導致湖泊水體總氮的平均值已經接近Ⅰ類水水質上限，水質下降趨勢明顯，近岸部分水體已呈Ⅱ類水水質。農業、農村面源污染突出，徑流區內近18萬人口在14萬畝耕地上耕作，以蔬菜種植為主，復種指數近400%。農業、農村面源產生的總氮、總磷占流域污染源的88%和81%，成為撫仙湖最大的污染源。

2 主要做法與成效

2.1 依法治湖，加強法律法規與制度建設

2.1.1加強立法，推進依法管湖治湖

為了加強撫仙湖的管理和保護，防治污染，改善環境，促進經濟和社會可持續發展，2007年9月云南省生態環境廳頒布實施了《云南省撫仙湖保護條例》[2]，并于2016年進行了修訂，明確了對撫仙湖按照國家《地表水環境質量標準》規定的I類水水質標準進行保護，突出全面保護目標，明確各級人民政府及有關行政主管部門的保護職責，加強對環境與資源的保護，強化防治點源和面源污染，確立撫仙湖保護治理的基本法律依據。

2.1.2重視規劃編制，護湖治污基礎不斷夯實

《撫仙湖流域水環境保護與水污染防治規劃》[3]、《撫仙湖流域水環境保護治理“十三五”規劃》[4]經省政府批準實施，玉溪市人民政府編制了《撫仙湖—星云湖流域產業結構調整規劃》。中國工程院將撫仙湖列入“我國重點湖泊富營養化控制及其流域經濟協調發展戰略研究”項目，并完成了撫仙湖生態安全調查及評估、撫仙湖流域主要污染物總量分配研究、撫仙湖水環境承載力研究等一批科研項目。

2.1.3劃定保護范圍，分類分區域加強涉湖活動管理

2013年10月玉溪市人民政府修訂了《撫仙湖流域禁止開發控制區規劃》，劃定撫仙湖開發建設生態紅線，將禁止開發區范圍從84.6 km2擴展到226.96 km2，禁止開發區、控制開發區、生態修復區面積占陸域面積的90%，對開發項目實行嚴厲的“四條紅線”管控措施，即最高蓄水位沿地表向外水平延伸110 m范圍內不得建永久性設施，嚴格控制從撫仙湖取水，新上項目必須做到污水零排放、垃圾無害化、設施景觀化，單個項目地產用地不得超過規劃用地面積的25%，全面保護撫仙湖。

2.2 齊抓共管，完善區域協調與部門聯動機制

2.2.1建立統一管理機構

玉溪市委、市政府出臺了《關于全面加強撫仙湖—星云湖生態建設與旅游改革發展綜合試驗區生態文明建設的決定》[5]，統籌協調和研究審定試驗區生態建設、環境保護和旅游產業發展的重大事項，實行沿湖三縣政府、試驗區管理委員會辦公室、試驗區管理委員會三級審查制度，嚴把試驗區內建設項目的規劃關、選址關、環評關、落地關，建立“統一規劃、統一管理、統一保護、統一開發”的管理模式。

2.2.2落實入湖河道管理責任制

出臺由玉溪市委、市人大、市政府、市政協四套班子領導擔任河長的入湖河道河長責任制并制定考核辦法，將截污、貫通、綠化、加寬、保潔作為入湖河道治理的要求，建立常態化的河道管護機制，達到綠色視廊、生態濕地、達標水體、休閑通道、城鄉景觀的最終目標。

2.2.3建立聯席會議制度

建立玉溪市沿湖三縣書記、縣長聯席會議制度，定期分析撫仙湖保護治理形勢，解決跨區域違反《云南省撫仙湖保護條例》的違法違規行為。

2.2.4成立督導組

成立“三湖”水污染綜合防治督導組，定期、不定期開展督促指導。

2.2.5建立考核問責機制

制定目標責任書考核辦法，大幅度降低沿湖3縣GDP考核權重，相應增加生態環境保護考核比重。同時，制定行政問責辦法，加大問責力度。

2.3 動態監管，強化監測監察機制

2.3.1加強水質監測

玉溪市及沿湖三縣加強水質監測能力建設，定期對撫仙湖水體及主要入湖河流進行監測，掌握撫仙湖水質狀況。

2.3.2開展聯合執法

玉溪市及沿湖三縣成立了撫仙湖綜合執法支隊和大隊，玉溪市公安局組建了水務治安分局，玉溪市中級人民法院和檢察院分別成立了環境保護法庭、環境檢察處，澄江、江川、華寧縣法院和檢察院也分別設立了環境保護法庭、環境保護科，充實了撫仙湖綜合行政執法人員，嚴肅查處各類違法違規行為。

2.3.3實行綜合執法

成立玉溪市撫仙湖綜合行政執法工作領導小組，對撫仙湖保護區內的排污、在建項目、環境衛生、取水許可、漁政管理、資源保護費征收工作進行統籌，定期(每季度)或不定期召開撫仙湖執法工作協調會，解決當前存在的問題，提高執法效率和水平，形成市、縣、鎮(街道)、村組、農戶的橫向到邊、縱向到底的執法、監管、管護機制，為依法治湖、規范管湖提供了強有力的保障。

2.4 創新管理，建立投融資機制

2.4.1搭建撫仙湖保護融資平臺

2012年7月,玉溪市人民政府批準成立了玉溪市撫仙湖保護開發投資有限責任公司(玉政復〔2012〕97號)，搭建了撫仙湖保護投融資平臺，構建“政府主導、市場運作、企業實施、社會參與”的投融資機制，采取BT、BOT等方式吸收社會資金，參與撫仙湖保護，為撫仙湖保護治理提供資金保障。

2.4.2設立試驗區項目保證金制度

2013年7月市政府下發了《關于設立試驗區項目保證金和撫仙湖保護治理專項資金的決定》(玉政發〔2013〕157號)，對進入試驗區的項目收取項目保證金，杜絕項目在試驗區內圈地、圈而不建和環境保護措施不落實的行為，保護治理專項資金收取后專項用于撫仙湖保護治理。

2.4.3依法收取撫仙湖資源保護費

堅持“取之于湖，用之于湖”的原則，探索建立撫仙湖流域生態補償機制。玉溪市人民政府出臺《玉溪市撫仙湖資源保護費征收管理辦法》(修訂)[6]，對直接利用撫仙湖資源的賓館、酒店、景區等企業收取資源保護費，實現環境效益、經濟效益和社會效益的共贏。

2.4.4設施維護實行物業化管理

成立玉溪市撫仙湖置業有限公司，對撫仙湖保護治理的完工項目實施物業化管理，確保基礎設施正常運轉，做到建成一批、管好一批、發揮效益一批。

2.4.5日常管理實行市場管理

對沿湖環境衛生與主要入湖河道清掃保潔引入市場競爭機制，通過招投標的方式選擇保潔公司，實行市場化管理。

2.5 注重合作，構建技術保障體系

2.5.1高起點加強技術支撐

專門聘請3位院士、7位多學科高層次專家組成撫仙湖保護專家工作組，負責從宏觀方面對撫仙湖保護治理的思路、理念提供指導，從微觀方面對撫仙湖保護治理工程技術給予支撐。

2.5.2多方面加強技術交流合作

加強撫仙湖保護治理對外交流合作，將各方面的研究成果及相關技術研發和示范工程技術運用到撫仙湖保護治理的具體項目中，切實提高撫仙湖保護治理的質量和水平。

2.5.3成立專門機構加強技術服務

成立玉溪市撫仙湖生態環境保護工程管理中心，配備多學科專業技術干部15名，具體負責生態環境保護工程的監督、實施和管理。

2.6 加強宣傳，強化公眾湖泊保護意識

圍繞生態城市建設目標，全面開展“七彩云南玉溪保護行動”，推進生態村、生態鄉鎮、生態縣、生態市的創建工作，廣泛開展全方位、多層次、豐富多彩、人人參與的系列環境宣傳教育活動。創建撫仙湖環湖文明走廊，開展綠色創建活動，堅持定期公告湖泊水質狀況及治理情況，實施有獎舉報制度，建立健全湖泊綜合治理公眾監督、舉報、受理、公示制度與平臺，使人民群眾更多地自覺參與“母親湖”的保護治理，營造政府主導、部門共管、全民參與的良好氛圍。

3 面臨的問題與困難

3.1 管理體制機制有待進一步理順

按照屬地管理和歸口管理的原則，撫仙湖保護管理工作分屬沿湖三縣及相關部門，實際工作中，撫仙湖管理局常常以統籌、包干的形式履職，且撫仙湖管理局的職能職責與三縣以及農業、林業、水利、環境保護、交通等部門還存在部分交叉、界線不清、范圍不明、權責不對等的問題，統籌協調三縣及眾多部門十分困難。

3.2 開發利用管理有待進一步規范

撫仙湖資源開發利用管理有待進一步強化規范。隨著經濟社會的快速發展，對湖泊資源的利用程度較高。目前湖泊水域養殖過度、違法建設、偷排污水等人為侵害湖泊的行為依然是湖泊管理與保護面臨的主要問題，不僅導致湖泊水域持續減少，也嚴重破壞湖泊原有的生態環境，導致湖泊環境容量減少，生態功能退化。

湖泊水域監測能力有待加強。目前沒有全面系統監測湖泊水域變化、水質變化、水量變化、水生態變化的手段和制度，監控能力建設明顯滯后，基本資料和監測數據的不系統和缺失，使得建立定量規范、具有可比性的湖泊健康評估體系存在困難，難以實施客觀、有效的監管。

3.3 綜合治理投入力度有待進一步加大

近年來撫仙湖積極推進湖泊生態修復、流域治理等綜合治理工作，但長期以來，公共財政投資以及政策扶持方面仍然不足，在生態修復、污染治理等方面尚未形成有效的資金投入機制。“十三五”期間，撫仙湖保護治理計劃實施五大類45個保護項目，估算投資145億元[1]；一級保護區2.8萬人搬遷，安置資金97億元。投資渠道單一，融資壓力巨大，亟須進一步創新投融資機制和模式。

3.4 社會公眾參與積極性有待進一步提高

撫仙湖管理保護仍以政府部門為主，尚未充分調動社會公眾保護湖泊環境的主動性和積極性，沒有建立起公眾參與湖泊保護的機制和民意反饋渠道，存在公眾參與總體水平偏低，參與程度不高，參與效果不理想，參與渠道、途徑不多且不通暢等一系列問題。

4 加強撫仙湖管理保護的對策建議

4.1 著眼協同發展，理順撫仙湖管理保護體制機制

立足撫仙湖流域經濟社會與保護治理協同發展的實際，破除保護與發展的體制機制障礙，積極探索完善撫仙湖流域河長制、湖長制。落實屬地管理原則，堅持河(湖)長親自抓、負總責，建立完善撫仙湖河(湖)長責任體系、齊抓共管體系、部門負責體系，構建一個高位統籌、權責對等、精簡高效的管理體制和運行機制，促使撫仙湖流域經濟社會與撫仙湖保護治理協同發展。

4.2 堅持規劃引領，加快重點規劃項目建設

總結撫仙湖保護治理工作成效，科學分析撫仙湖水質現狀及趨勢，深入研究面臨的新情況、新問題，堅持規劃引領，著手編制科學全面的“十四五”撫仙湖保護治理規劃，完善相關規劃，把資源環境保護與生態體系建設放在第一位，統籌好保護與開發的關系，嚴守生態保護紅線，嚴格規劃控制。建立湖泊保護規劃實施評價制度，對涉湖規劃進行審核或者審查，強化參與規劃實施的各部門的責任和任務，使規劃具有前瞻性、科學性、可操作性，湖泊的管理、開發和保護工作有法可依，有據可查。同時加快重點規劃項目建設。積極推進環湖生態建設、環湖截污治污、環湖面源污染控制、入湖河道及村落環境綜合治理、環湖環境監管能力建設等重點工程，加強湖泊管理保護，改善流域生態環境。

4.3 加強“四個體系”建設，保障保護管理工作順利開展

a. 加強撫仙湖污染控制體系建設。進一步完善和強化湖泊排污許可管理，建立湖泊污染物總量控制、非點源污染控制計劃，加強湖泊水源地水污染防治，完善湖泊水源地供水安全保障體系，定期開展湖泊環境調查和評估制度等。加快面源污染治理，狠抓主要入湖河道整治，全力截污治污，有效削減入湖污染物。

b. 加強撫仙湖生態保護體系建設。全力實施湖濱生態修復，構建湖泊生態屏障；推進徑流區25°以上坡耕地退耕還林工作；繼續做好濕地生態系統恢復、土著魚增殖放流等工作。

c. 加強撫仙湖融資體系建設。建立多元化投融資機制，做大做強撫仙湖融資平臺；抓住國家、省市加強生態文明建設的契機，積極爭取支持，盡快將三縣納入省級重點生態功能區轉移支付范圍。玉溪市應加快全國生態文明先行示范區建設，逐步完善流域生態補償機制，做好資源保護費、試驗室項目保證金和撫仙湖保護治理專項資金兩金征收工作，全力爭取國家和云南省對撫仙湖保護治理工作的支持。

d. 加強撫仙湖環境監管體系建設。繼續推行沿湖環境衛生市場化運作，加強執法監管，加大環境違法懲罰，建立環境衛生管理長效機制。建立和完善生態文明綜合評價體系與干部考核制度，強化三縣生態考核指標，形成生態考核機制。

4.4 做好基礎性研究，加強技術支撐

針對當前撫仙湖基礎研究不夠和規劃缺乏系統性的問題，建立高原深水湖泊研究中心，進一步加強撫仙湖管理保護基礎研究工作，抓好高原深水貧營養湖泊及其污染特征研究、撫仙湖健康評估、流域綜合管理體系與能力建設研究，開展撫仙湖流域綠色經濟與生態文明建設戰略研究、深水貧營養湖泊及其污染特征研究、撫仙湖水質良好湖泊基線調查等工作，進一步加強撫仙湖管理保護的技術支撐力度。

4.5 完善湖泊管理保護公眾參與機制

a. 繼續加大教育和宣傳的力度，提高公眾湖泊保護意識。抓住世界水日、世界環境日等契機，加強公眾的湖泊保護意識，使綠色意識深入人心。開展撫仙湖保護宣傳和教育，使公眾認識到污染或破壞湖泊可能導致的嚴重后果，增強危機感，樹立保護和改善湖泊環境的良好社會風尚，形成人人對污染和破壞湖泊的行為進行譴責的社會氛圍，引導全社會都來關心和參與湖泊保護工作，使湖泊保護意識深入人心。

b. 建立健全公眾監督機制。建立撫仙湖保護信息發布平臺，健全信息發布機制，依法公示撫仙湖保護信息，保障公眾知情權，暢通公眾投訴、反映問題的渠道，接受社會監督。

c. 建立和完善撫仙湖保護的舉報和獎勵制度。公眾參與湖泊保護，發揮全體公眾在湖泊保護中的重要作用，建立湖泊保護的舉報和獎勵機制，將會更加有效地保護湖泊。

d. 加大對妨礙公眾參與撫仙湖保護的懲罰力度。對于妨礙公眾參與湖泊保護的行為，應予以嚴厲的打擊和懲罰。在相應的政策法規中應明確規定具體的妨害行為及行政處罰的手段。運用強制力手段，充分保障公眾參與在湖泊保護中發揮的重要作用，促使公眾參與機制在湖泊保護中更好的運行。