流域生態紅線管理制度建設

包曉斌

(中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732)

目前，我國流域已逐步落實國家制定的“水十條”任務，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限。這就需要針對流域內重要生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域，突破現行的流域環境管理模式，全面實行流域生態紅線管理，充分發揮流域生態紅線管理制度的作用。

1 我國流域水資源和水環境狀況

近年來，隨著全國城鎮化和工業化的快速發展，我國流域水質性缺水、水量性缺水和工程性缺水的復合性水資源短缺嚴重，在流域諸多工程的水量調節中對生態用水考慮不夠，影響流域生態安全。流域廢水排放負荷加大，農業面源污染日益突出，水污染威脅呈加重趨勢。沿江排污總量持續增加，部分流域的水質呈現惡化的態勢。長三角、珠三角城市密集區水網污染嚴重，區域水體富營養化，江河源頭水環境已經處于臨界狀態。如果不采取更為嚴格的流域水環境保護和治理措施，未來將可能難以保證沿江居民的生產和生活用水[1]。

《2015年環境統計年報》顯示，2015年全國重點流域的廢水排放總量為488.7億t，占全國廢水排放總量的66.5%。其中，長江中下游、海河、淮河、三峽庫區及其上游的廢水排放量分別為131.9億t、84.7億t、69.3億t和65.1億t，其占重點流域排放總量的比例均達到10%以上，分別為27.0%、17.3%、14.2%和13.3%。重點流域化學需氧量排放量達到1 553.0萬t，占全國化學需氧量排放量的69.8%，其中長江中下游、海河、淮河、三峽庫區及其上游、松花江、黃河中上游的化學需氧量排放量分別為354.1萬t、251.7萬t、239.9萬t、190.9萬t、185.6萬t和158.7萬t，分別占重點流域排放總量的22.8%、16.2%、15.5%、12.3%、12.0%和10.2%。

從流域水資源分區來看，2015年長江流域的總用水量高達2 054.6億m3，珠江流域、西北諸河流域、淮河流域和松花江流域的總用水量均達到 500億m3以上，分別為857.2億m3、686.2億m3、607.1億m3和501.5億m3。在用水總量中，生產用水和生活用水遠高于生態用水。長江流域的農業用水量達到997.7億m3，西北諸河流域和珠江流域農業用水量也達到500億m3以上。長江流域的工業用水量達到734.6億m3，遠高于其他領域。長江流域和珠江領域的生活用水量已增至301.3億m3和155.9億m3。而全國各流域水資源分區生態用水量均低于25億m3。

《中國水資源公報2015》顯示，水利部對全國23.5萬km的河流水質評價結果表明：2015年全國Ⅰ類水河長占評價河長的8.1%，Ⅱ類水河長占44.3%，Ⅲ類水河長占21.8%，Ⅳ類水河長占9.9%，Ⅴ類水河長占4.2%，劣Ⅴ類水河長占11.7%。從水資源分區看，西南諸河流域、西北諸河流域、珠江流域水質為優，松花江流域、東南諸河流域、長江流域水質為良，黃河流域、遼河流域、淮河流域水質為差，海河流域水質為劣。

2 流域生態紅線管理的重要意義

2.1 流域生態紅線的內涵和特征

紅線的含義是不可逾越的邊界或者禁止進入的范圍。流域生態紅線是指根據流域生態系統完整性和連通性的保護需求，在流域重要生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是針對不同生態功能而劃定的生態功能保障基線，也是維護流域生態安全的防護底線[2]。

流域生態紅線劃定應符合經濟社會發展的基本需求，與流域資源數量和質量、流域環境承載力、流域生態系統服務水平相適應，確保流域資源豐足、環境友好、生態安全。通過在流域重要生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區開展生態紅線管理，既可以實現流域工業、農業、生活源協同控制，改善流域環境質量，恢復流域生態健康，同時也可以有效控制流域生態系統退化，提升流域水源涵養能力，化解流域資源開發與生態保護之間矛盾，提高流域生態產品供給能力和流域生態系統服務水平。

流域生態紅線區具有重要生態服務和生態防護功能，包括水源涵養、水質凈化、氣候調節、養分循環、生物多樣性保護以及水土保持、污染防治、洪水調蓄、防風固沙、災害預防等。流域生態紅線區將被限制開發，對于人為活動的強度、產業發展的環境準入等方面需有嚴格的標準。

流域生態紅線的主要特征體現在組織統籌、嚴格制約、協同增效、動態調節等方面。政府統籌安排流域生態紅線的劃定、執行與監管等環節，科學有序實施。流域生態紅線劃定后，必須制定嚴格的生態保護與環境治理制度及具體措施，明確相關者的責任和義務。流域生態紅線區建設應與流域整體規劃相協調，與區域經濟社會發展狀況相適應，兼顧生態效益與經濟社會效益。在保證流域資源總量不縮減和生態功能不衰退的情況下，對流域生態紅線進行適度調整，維護流域重要生態功能區生態系統服務持續穩定，逐步改善生態敏感區和脆弱區生態系統服務[3]。

2.2 流域生態紅線管理的必要性

2.2.1有效控制資源短缺和環境污染，改善流域水量和水質

目前，我國流域出現資源短缺、生態退化、環境污染現象，由結構性破壞轉為功能性紊亂，水源污染加劇水資源的稀缺性，地下水過度開發引致生態惡化，植被破壞導致嚴重的水土流失，流域可持續發展面臨嚴峻挑戰。這就需要實行流域生態紅線管理，采取流域生態保護與環境治理措施。實施資源節約優先、生態修復為主的策略，促進流域資源的高效利用。將環境污染控制、環境質量改善和環境風險防范緊密結合，從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢。加強流域飲用水水源地保護，嚴格執行主要污染物總量控制，確保重要江河湖泊生態用水。改善流域生態系統功能和環境質量，有效緩解過度開發建設對流域生態系統造成的負面影響。

2.2.2優化流域生態空間，增加生態供給

我國流域生態功能區類型復雜，缺乏針對性的生態保護標準和保障措施。當前流域生態環境保護投入缺口較大，流域生態空間尚未得到合理調整。如果流域生態供給小于生態需求，則將出現生態赤字和失衡。因此，開展流域生態紅線管理，推進流域生態環境保護制度創新，可以整合各類保護區域，對流域自然資源利用上限、生態功能保障基線和環境質量安全底線實行明確的目標控制。控制開發強度，優化生態空間，發揮流域資源潛力。避免資源盲目過度開發和低水平利用，提高流域生態保護效率，防止大規模、高強度的開發對流域生態功能區的侵占和破壞，確保流域生態安全。

2.2.3協調流域內地區和部門關系，增強流域可持續發展能力

通過科學實施流域生態紅線區管理，將促進政府全面開展流域生態環境建設，推動流域資源開發利用、生態保護和環境治理的相互融合。完善現有的流域生態環境管理體制，明確具體任務，協調各主管部門職責與義務。以維護河流健康、促進人水和諧為基本目標，統籌防洪、發電等與生態保護的關系，協調上下游、河流與湖泊等水體生態需水量的關系，協調生態紅線內外區域的利益平衡，以及個體與集體等方面的利益平衡，這些將對增強流域可持續發展能力具有重要的現實意義[4]。

3 流域生態紅線管理的制度困境

3.1 流域環境整治缺乏統一管理

在我國現行流域管理體制上，國家流域管理機構與地方相關部門進行條塊分割，往往完整流域與行政區的邊界不能重合。以行政區為基礎進行生態功能區劃，上下游、左右岸等跨界矛盾突出，造成責權交叉多。目前，由水利、環保、農業、林業、漁業、國土等部門共同承擔流域環境保護和治理的任務，但各部門的責權邊界不清，各自為政，缺乏統一規劃和管理。一些上下游地區實行流域條塊分割治理，從整體上缺乏宏觀調控和部署，難以從根本上協調流域內各利益相關者在水環境保護和治理方面的沖突，無法滿足未來我國流域水環境戰略管理的需求。

3.2 流域水污染總量減排目標單一化

流域水污染總量減排目標未能與水環境質量改善效益評估、上下游地區績效評估相銜接，而是采用“一刀切”的方式。隨著流域資源約束的加劇和投資邊際效益的遞減，粗放型經濟增長方式下規模化資源開發和投資規模持續擴大的格局難以長期維持。部分流域污水處理設施建設速度跟不上水環境污染的速度，需要解決當前目標總量控制條件下污染物持續達標排放與水質未見明顯改善之間的矛盾[5]。

3.3 流域環境整治市場尚未發育

流域環境污染治理成本未能有效內部化，作為治理主體的企業外部驅動力嚴重不足。企業所繳納的排污費遠低于治污成本，排污費收取政策尚不能真正達到刺激企業治理環境污染的目的。

盡管在一定范圍內流域上中下游地區之間采用市場補償模式，但其功效仍很有限。過度依賴行政手段開展流域生態補償，將容易受到政府財政和管理方式的制約，阻礙上中下游地區形成利益和責任共同體。

3.4 流域生態環境預警體系薄弱

目前，重點流域生態環境應急預警體系不完備，缺乏先進實用的風險評估預警平臺。流域生態環境監測手段和預警、應急處置能力較低，不能滿足流域生態環境管理的要求，企業超標排污未能得到有效遏制。沿江工業園區密集，危險化學用品吞吐量較大，中上游承接產業轉移加快，重化工企業增加，潛在水污染風險源眾多，應對重大突發污染事件的能力仍較低[6]。

4 流域生態紅線管理制度建設

4.1 健全流域生態紅線的規制

為保證流域生態紅線的科學劃定和有效維護，需要健全流域生態紅線的法律法規。國家應根據新《中華人民共和國環境保護法》，制定《生態保護紅線條例》等法規，確定流域生態紅線的法定地位。嚴格保護流域內水源、森林、草原、濕地等各類生態用地，明確流域生態空間的功能定位。

各流域均需制定《水污染防治條例》，完善基于流域生態紅線的產業環境準入制度，嚴禁落后產能向中上游地區轉移，遏制盲目重復建設。協調上中下游、左右岸省區關系，加強省界緩沖區水質糾紛處理。一些企業等市場主體應嚴格遵守法律法規的具體要求，在落實流域生態紅線過程中，加強自身監測和檢查。

實行嚴格的環境準入，倒逼產業轉型升級。執行水污染物排放標準，對于不符合產業政策要求、未取得主要污染物總量指標、達不到污染物排放標準的建設項目，一律不予審批環評文件。對于未實現總量控制目標、水質達不到功能區目標要求、發生重大污染事故的地區實施區域限批。規范工業園區建設，依法關停達不到污染物排放標準又拒不進入定點園區生產的重污染企業。加強產業轉移的規劃引導，統籌產業轉移園的區域布局，切實防范污染轉移。

全面劃定沿江生態紅線，將飲用水源保護區、重要濕地保護區等納入流域生態紅線區。落實生態紅線區管理制度，強化水源地保護，嚴禁向具有飲用水功能的主干流設置直接排水口，各產業區的排水在進入區域公共河流之前，必須達到規定的地表水標準，切實保障飲水安全。將流域生態紅線變成實線而不是虛線，使生態紅線能夠真正落地。

4.2 建立流域生態紅線分級分區管控機制

為更具針對性地化解流域內不同區域資源與環境問題，需要對流域生態紅線區實行分級分區管理。根據流域內區域生態功能性質和生態保護的重要性，將生態紅線區劃分為一級管控區和二級管控區。一級管控區指需要優先或者重點保護的生態功能區，主要包括生活飲用水源區、自然保護區和河口區等。應采取最嚴格的資源和環境管控措施，禁止所有開發建設活動。二級管控區指生產和生活用水功能區，主要包括工業用水區、農業用水區、漁業用水區和景觀娛樂用水區等。實施差別化管控措施，限制規模化開發建設，排除有損于流域生態系統的開發建設項目。

將流域資源開發利用限制在資源閾值內，生產生活產生的污染物排放量不超過環境自凈能力。提升流域生態供給，滿足經濟社會增長需求。降低流域生態需求，減少生態資源浪費。制定流域污染物產生量、排放量與入河量控制規劃，根據核定的水域納污能力和入河污染物限排控制要求，實行流域重點控制單元污染減排和差異化環境控制。明確流域與區域權限劃分和管理范圍，制定流域和區域相結合的水污染防治綜合控制規劃，促進對流域環境的有效控制。實行產業優化布局，采用無污染或少污染工藝，嚴禁新建、擴建污染嚴重的產業，取締在飲用水源地附近的生產活動。調整土地利用方式，合理利用水資源。針對流域發展項目，必須制定節能減排規劃。

第一產業中應以環境污染較小、土地和水資源利用率較高作為產業選擇的基本標準，從源頭上對流域農業面源污染加以控制。第二產業的發展對資源和環境的消耗較大，其比例不宜過高，應依托流域自然資源優勢，選擇技術含量高、附加值高、自然資源消耗低和環境污染小的項目。第三產業污染較小、資源消耗少，其產業選擇可適當放寬范圍，可根據流域經濟發展水平和自然要素稟賦進行選擇。

4.3 強化流域生態功能目標考核

全面開展流域生態功能區和省界緩沖區水質達標評價，從嚴核定流域納污容量，嚴格控制入河排污總量，并實行目標績效考核。嚴格實行入河排污口設置審批，出臺沿江開發產業項目負面清單。減少內源存量污染，控制流域所有新增的污染負荷量，恢復流域生態功能。同時，實施河湖截污、農業面源污染治理、河道清淤整治、水土流失防治、產業節水、外流域調水等工程。將生態功能保護與污染物入河控制及減排措施進行以流域為單元的各省分解落實，實施流域跨界水質考核與監督。

充分發揮政府的主導作用，明確流域與各區域水利主管部門的管理權力和責任，對流域生態環境保護實行離任審計制度和終身責任追究制度。推行“河長制”“湖長制”和“斷面長制”，依據流域各段納污評估結果，具體落實流域污染物減排的責任。針對流域生態紅線制度執行進展，進行定期考核和監管，包括信息公開、行政監察、公眾參與、績效評估等方面。對采取流域生態保護措施并取得明顯成效的地方政府和企業可以減免稅費、給予補貼和獎勵、提供優惠貸款，對破壞流域生態環境的行為進行處罰。

4.4 全面實行流域上中下游生態補償

政府、企業和公眾等利益相關者共同參與流域生態保護和環境治理，形成流域生態共同體。流域上中下游各級政府、各部門之間應加強協調配合，共同分攤生態環境建設的直接成本，控制相關行政區出入水口排污量，確保水質達標。完善流域生態補償制度，提髙排污收費標準。由上中下游地區水利、環保和財政等部門協商成立生態補償運行機構，承擔生態補償主客體確認、補償標準核定、生態補償資金使用和管理等任務。明確補償活動中各主體的權利和義務，并建立相關的協商平臺和仲裁制度。

運用政府調控與市場化運作的方式，使流域資源開發者、利用者和破壞者支付相應的生態補償費。實行資源使用者對影響流域水環境的成本補償，使排污成本不低于治污成本。加大市場引入的力度，發展企業和個人之間的生態服務交易市場，開展政府采購環境保護服務、政府與社會資本合作、第三方治理等流域管理制度創新實踐，探索跨流域生態補償模式。

通過財政轉移支付、技術轉讓、直接投資等方式幫助流域生態紅線區原有居民進行生態移民、轉變生產生活方式。對于流域生態補償標準的確定，應從直接成本和間接成本兩個方面考慮。直接成本包括用于造林種草、防治水土流失的建設項目以及污水和垃圾處理廠的建設和運營等。間接成本則主要指因保護流域生態環境而放棄相關項目建設所產生的機會損失。

4.5 完善流域生態環境監測網絡

在流域內建立以重要生態功能區、省(國)界、入河排污口、飲用水源地、地下水監測為主體的生態環境監測體系。統一設置監測斷面，整合分散在不同部門的污染防治職能，對流域所有污染物、污染源和環境介質實施統一監管。確保實現重要江河湖泊生態功能區、主要江河干流及一級支流省界斷面生態環境監測全覆蓋，提高流域省界和重要生態功能區監測覆蓋率。

加強流域生態功能區和省界緩沖區水質的自動監測，實現重要河流控制斷面水質動態監控。同時，注重入河排污口監測，實現重點入河排污口監測信息共享。構建完整的流域水質與污染物入河排污量統一監測體系，實現流域機構對重點區域水質、水生態環境和主要入河排污口的常規監測與自動監測相結合、定點監測與機動巡測相結合、定時監測與實時監測相結合的總體監控目標。強化監控、預警及應急處置方面的能力建設，加快提升流域管理手段現代化和信息化水平，逐步形成流域與區域、行業之間互補聯動的監控網絡。