新舊動能轉換中控規編制的思考
——以寧波保稅區為例

■ 陳珍珍

寧波保稅區于1992年經國務院批準設立（面積2.3平方公里），寧波出口加工區于2002年設立（3平方公里），毗鄰寧波-舟山港，享有“保稅、免稅、免證”特殊政策和國際貿易、保稅倉儲、加工制造、保稅展示等功能。下文所指的“寧波保稅區”涵蓋以上兩大功能區塊。

近年來隨著外圍經濟環境的變化，寧波保稅區面臨著國際貿易下行沖擊、加工貿易嚴重萎縮的嚴峻挑戰，在經濟發展上普遍存在下滑趨勢。當前，寧波保稅區在保稅物流、加工制造等舊動能方面顯現出疲軟的趨勢，土地資源利用率、畝均產出不高，但跨境電子商務的發展勢頭良好。

一、土地復合利用，強度彈性控制

加強規劃彈性，提高市場適應性。目前，相對剛性的規劃編制和管理模式與市場發展需求已然存在矛盾，作為政府職能的管理手段，控規中這些技術指標的規定往往顯得剛性有余、彈性不足。而未來面對的市場將更加多元化、動態化，因此，控制性詳細規劃的彈性需要進一步加強。彈性用地及彈性的指標控制可以有效預留空間，即構建可生長的彈性空間來應對不確定的市場需求。

（一）土地復合利用

寧波保稅區跨境電子商務蓬勃發展，意味著寧波保稅區面對的市場更加多元化、動態化。隨著跨境電子商務的發展，寧波保稅區對土地復合利用的需求在增大，純粹的倉儲物流用地已無法滿足需求，需要相應的用地類型來承載電子商務產業。因此，應鼓勵土地復合利用，用地類型可兩種或兩種以上用途混合（倉儲物流與商業商務混合用地W1+B1/B2）。

傳統的物流倉儲用地布局往往因為其低端物流單一功能的發展模式造成專業化供給不足，浪費了大量的有效空間資源。寧波保稅區運用“W+B”用地布局思路，疊加電子商務和現代物流功能（采用倉儲物流和商業商務混合用地形式W1+B1/B2），兼顧電商物流“倉配一體化、批零兼營”的行業特點，同時化解物流企業“用地成本高、產出效益低”的矛盾，既拓展物流企業收益途徑，又提高了電商物流產業功能空間落地的可實施性。據研究，物流倉儲用地占地塊用地的比例約為40%較合適，可根據實際情況在一定范圍內作彈性調整。但是有一點需明確：為確保生產安全性，混合的倉儲物流類型必須為一類倉儲物流用地。

（二）強度彈性控制

從可持續發展來看，寧波保稅區土地資源緊缺、空間制約突出，必須依靠推進產業升級換代、空間“騰籠換鳥”等來實現，要充分挖掘土地開發的潛力、提高土地使用效率。現狀倉儲物流用地建筑容積率普遍在0.5以下，多以單層倉儲為主；工業用地建筑容積率都在0.6 ～ 0.8之間，土地利用率較低，寧波保稅區未來應“向天空要土地”。因此，新版控規需相應提高開發強度，并在指標控制上設置區間值（控制上限和下限）。

為了提高工業用地節約集約利用水平，該規劃區內工業用地、物流倉儲用地、工業及物流混合用地的容積率均設定下限，以增加用地的使用效率；而上限主要從環境和交通承載力考慮。分析并借鑒國內其他類似用地的控制指標，同時結合寧波的相關規定，寧波保稅區工業用地、物流倉儲用地、工業及物流混合用地的容積率控制為1.6 ～ 3.0；若同時兼具商業商務功能開發，則容積率提升到1.8 ～ 3.5。新建商業商務等地塊容積率一般控制在1.8 ～ 5.0之間。

二、塑造空間魅力，打造聚人磁石

新時代下，城市發展方式已經發生重大的反轉：傳統經濟時代，城市發展路徑遵循先“引產”，再“聚人”，后“造城”的思路推進，“引產”是城市建設最為關鍵的環節；新經濟時代下，城市的發展應先“造城”，再“聚人”，后“引產”。城市圍繞人才的需求而建，產業因人才的聚集而聚集。

因此，地區生活質量、城市魅力成為科技人才聚集的磁石。在新時代、新階段，各個城市都將積極尋求新動能（城市新產業、城市新人群、城市新面貌），營造新空間（高質量發展的空間）。

北侖區謀劃構建北侖山濱海公園，該公園位于寧波保稅區東西區之間，未來將打造成為一個生態系統完善、功能豐富、人與自然和諧的濱海森林公園。該公園將構建生態休閑區、商業區、生態居住區等功能區塊，其復合功能可以為寧波保稅區提供更多更好的服務支撐。

寧波保稅區現狀公共配套服務設施缺乏，同時與北侖城區城市功能融合度低，缺乏吸引并留住人才的環境支撐。寧波保稅區東西區應憑借與北侖山濱海公園良好的區位關系，以北侖山區域“北岸綠洲”的打造為契機，與該區域聯動發展。

寧波保稅區東區核心區現狀已集聚了商業商務功能，未來應順應互聯網+時代，打造現代服務業中心，同時積極融入北侖，成為北侖中心城的一個增加極；轉型升級、提升形象、提高公共服務水平，營造新面貌，重塑空間魅力，打造聚人磁石。

三、產業轉型提升，空間升級改造

（一）“舊動能”之華麗轉身

“舊動能”對應傳統產業和傳統經濟模式，既包括“兩高一剩”產業，也包括對經濟增長支撐作用下降的對外貿易。對于“舊動能”，實行產業轉型升級和提升發展效率和質量，即可轉換為“新動能”。寧波保稅區現狀已形成國際貿易、倉儲物流、加工制造三大基礎產業，但產業類型附加值較低，產出及用地效率有待提升，因此產業亟需改造升級。

新經濟背景下，應促進寧波保稅區的保稅優勢與新興業態的融合；在“創新驅動”與“互聯網+”戰略引領下，提升傳統優勢產業，培育新經濟新業態，發展新制造、新外貿、新物流等新產業。

（二）產業空間之升級改造

新的產業模式對舊有的用地空間有新的要求，因此產業空間需有序進行升級改造。未來寧波保稅區工業升級改造存在以下幾種模式：“騰籠換鳥”，即保留現狀廠房建筑，退去現狀工業企業，引入符合門檻條件的新企業；“退二優二”，重點涉及到對現狀的擴建擴容；“退二進三”，允許一定量的彈性空間進行商業轉型，但商業業態必須滿足限定要求（如倉儲式賣場、專業市場等）。

同時，地塊在升級改造時應有相應的改造途徑。寧波保稅區在原有以工業為導向的發展模式下，地區內部土地權屬復雜，地塊劃分呈現出典型的產業園區特征。隨著園區發展方向的調整，發展功能的整體升級置換，現狀的土地劃分方式將不能適應新的用地功能，必須對地區內的土地資源進行重新的整合與劃分，便于未來土地的開發與功能的配置。因此，新版控規將以現狀權屬為重要依據，提出以下適宜地區功能發展與地塊升級改造的建議途徑。

劃分收儲單元，整合土地資源。建議采用收儲單元的改造辦法，依據現狀各單位權屬地籍線將各更新單元劃分為若干收儲單元，以此整合更新單元內的土地資源，便于公共服務設施的合理分配以及土地的整體開發。各收儲單元的面積應盡量均衡。

確定內部支路系統。以收儲單元界線為依據，確定更新單元內主要支路，由此形成城市支路網系統。

布置公共服務設施。基于規劃區公共服務設施及公共綠地的布局規劃，各更新單元均應承擔一定的公共服務功能（如公共綠地等公共配套設施等），以滿足地區發展需求。同時，盡量選取用地規模較大、保留較為完整的現狀地籍進行公共服務設施的配置。

劃分地塊界線。在收儲單元內部，根據現狀權屬、規劃區用地功能、城市建設管理等要求，進一步劃分地塊界線。

經過二十多年的開發建設，寧波保稅區在土地資源供應、發展空間承載、產業類型層級等方面都與快速的經濟發展產生矛盾。新時代背景下，寧波保稅區當前的發展陷入瓶頸期，因此，新版控規在提出明確培育發展新動能的同時，應提升舊動能。解析在新經濟時代下，如何為新動能營造相應的彈性發展空間，如何改造升級舊動能并構建適合新動能培育、舊動能升級的控制指標體系，筆者從土地利用復合、開發強度區間設置、公共設施完善、新空間營造、地塊改造升級等方面提出相應的規劃策略，在引導寧波保稅區持續發展的同時，以期為其他同類型的產業園區發展提供參考。