監察法實施后職務犯罪牽連案件的管轄模式探究

丘玉瑩

（中國政法大學 北京 102249）

一、問題的引入

辦理職務犯罪牽連案件時，很有可能會存在兩個以上的辦案機關對案件都有管轄權的情況。在監察體制改革前，2013 年1 月1 日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會六部門《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》對職務犯罪牽連案件規定了兩種管轄模式：一是互相移送、分別立案、主罪主偵；二是經省級以上檢察院后由檢察院并案處理。而監察體制改革后，貪污賄賂等職務案件的管轄權已由監察委員會接棒，但是監察委員會的立案、調查等措施并不能與《刑事訴訟法》規定的刑事立案、偵查等同，相關的規定并不能直接適用。而2018年新修正的《刑事訴訟法》并未對此問題作出規定，《監察法》第34條只規定了：“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”該規定與前述所確立的兩種模式有所不同，只規定了一般以監察機關為主導的處理原則，舍棄了主罪主偵的優先原則，但既沒有明確規定監察機關的并案處理權力，又未對監察機關設以將非管轄范圍內的線索移送至有權機關的義務，沒有明確區分立案，此時對于職務犯罪牽連案件的處理，將在行權依據、搜集證據措施的選擇、證據轉化等方面產生一系列問題。

二、現行職務犯罪牽連案件管轄模式存在的問題

（一）管轄權力的限制

如前所述，《監察法》第34條沒有明確規定監察機關享有并案調查權，只規定了對職務犯罪牽連案件以監察機關為主調查的原則。由于刑罰是國家權力對公民人身和財產的處置，刑事訴訟過程中有許多干涉公民權利的措施，在刑事犯罪的處罰和追究過程中應格外注重對國家權力的控制和個人權利的保護，強調通過法律對相關行為做出實體內容和程序上的明確規定，以保障人權，實現法治。故《刑事訴訟法》第3條規定，除了法律特別規定外，除公安機關、檢察院、法院外，其他單位和個人無權行使刑事追訴權力。而目前《監察法》對監察委員會的管轄范圍規定如下：監察委員會有權管轄的對象是公務員等依法履行公職的人員，有權管轄的刑事罪名為涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財的職務犯罪，具體為6大類88個職務犯罪案件罪名①。監察委員會無權管轄除前述罪名以外的其他刑事犯罪行為，也沒有“并案處理”的授權規定擴張監察委員會的管轄范圍。由于監察委員會和其他機關的管轄范圍相區分，各方搜集證據的權限僅局限在管轄范圍內，如監察委員會搜集的一項證據中均可證明職務犯罪和非職務犯罪行為的存在，需要公安機關再行偵查復核，否則將面臨證據來源合法性質疑的問題②。又如，《監察法》將詢問、訊問、談話的權力嚴格控制在監察人員范圍內，而公安機關收集言詞證據在職務犯罪上的證據合法性無法定根據。證據搜集權力來源缺位，使得辦案人員需要進行大量重復工作導致司法資源浪費，影響查明犯罪事實的效率。此外，監察委員會辦理職務犯罪案件時往往需要對非職務犯罪進行查證，以被牽連的其他刑事案件為工具，獲得職務犯罪案件的間接證據和重要線索。而權力來源的缺失，將給監察委員會了解其他牽連案件的案情，引導其他機關對關聯案件的偵查帶來阻礙，不利于形成反腐的合力。

（二）移送義務的缺失

對于職務犯罪案件中所牽連的其他案件而言，由于監察委員會并不具有偵查其他普通罪名行為的權力，刑事立案和偵查仍然是必須要進行的刑事訴訟階段。由于我國未采取對強制性偵查行為的外部控制模式，我國不具備實施隨機型啟動刑事訴訟模式的先決條件，故在刑事訴訟啟動程序模式上，我國采取的是程序型啟動模式，設置獨立的立案程序以防止偵查權力被濫用，此時刑事訴訟以立案為啟動標志[1]。立案是我國刑事訴訟獨立的、必經的訴訟階段，只有經過立案，其他訴訟階段才能依次進行③。立案是法律賦予公安司法機關的一項重要職權，除法律另有規定外其他任何單位和個人都無權立案。公安司法機關行使立案決定權也必須嚴格遵守立案的法定程序，嚴格把握立案的條件和標準，不能超越管轄范圍和逾越法定職權[2]。同時，學界對監察立案之于刑事訴訟的意義和效力仍有爭議。《監察法》第39條規定，監察立案的理由是涉嫌職務違法犯罪，與刑事立案要求的涉嫌犯罪需要追究刑事責任有很大的差異，目前對監察立案應該如何改進仍存在很多問題。雖然實踐操作中監察委員會將職務犯罪案件移送審查起訴即視為將其勉強塞進刑事訴訟程序中，建立另外一種“監察立案—調查—起訴—審判”的刑事訴訟階段模式。但對于職務犯罪案件中所牽連的其他案件而言，由于監察委員會并不具有管轄其他普通罪名行為的權力，需要監察機關、公安機關、檢察機關各自的立案管轄權限，對職務犯罪牽連案件的不同罪名分別立案管轄是最佳選擇，以保證刑事訴訟階段完整性和后續調查偵查的合法性。但是法律現行法律中只規定了其他機關對監察機關的移送義務，并沒有明確規定監察機關對職務犯罪案件中的其他罪名沒有管轄權時，有義務將其在工作中發現的屬于其他機關立案管轄的線索證據移送給其他機關，而如調查人員因某些原因不希望在調查過程中受到其他機關的參與或干涉，不及時將牽連犯罪行為的線索予以移交，將可能延誤其他犯罪行為的刑事責任追究，可能給之后其他機關的查證工作帶來困難。故須補充立法完善分案機制，將監察機關對其他機關的線索移送義務以明文確定，并建立詳細的操作規范和監督機制以保證該義務的切實履行。

（三）取證措施的沖突

在偵查程序上，由于調查和偵查相區別，職務犯罪牽連案件將面臨程序實際操作的沖突。雖然眾多學者認為監察委員會不行使偵查權的說法難以成立，也對監察委員會的調查不執行刑事訴訟法的觀點持保留態度，但2018年修正的《刑事訴訟法》第108條還是將“偵查”定義為“公安機關、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制性措施”，并未如修正草案中將主語加上“等機關”，《刑事訴訟法》中對偵查的限制規范未明確規定對監察委員會調查行為具有約束力，可見權威機關仍然堅持監察委員會的調查行為不具有偵查性質、只受《監察法》規范的觀點。如此，在職務犯罪牽連案件中，同一犯罪嫌疑人可能會遭到調查和偵查兩種不同措施的對待。例如，在犯罪嫌疑人供述和辯解時，刑事訴訟法和相關解釋規定對訊問的時間、地點、人數、方法、程序、訊問時需告知的權利、特殊訊問對象的處理方法有詳盡的規定，而監察法沒有確立詳細的規則甚至連“個別詢問（訊問）”的規則也沒有確立，調查人員也沒有告知被調查人的基本訴訟權利的義務，調查人員將由此訊問得到的線索移交給公安機關，即使公安機關進行再次審訊，如此得到的口供可能存在證據合法性的質疑。此外，對于同時犯有職務犯罪和非職務犯罪的嫌疑人的控制，留置程序和逮捕拘留程序的適用存在沖突，如何確定人身控制程序的適用尚存空白，還有可能違反平等原則。而在實物證據的搜集上，對于監察機關已收集到的牽連案件的相關證據，公安機關要重復收集。對于同一個物證，監察機關進行搜查、查封不按照刑事訴訟法相關程序，很有可能產生“污染”證據的問題。雖然《監察法》第24條規定了監察機關進行搜查可委托公安機關協助，對物證的搜集均委托公安機關來進行似乎能解決前述法律風險問題④。但這相當于架空了監察調查人員的物證調查職責，挫傷監察調查人員的工作積極性，也給公安機關造成嚴重的工作負擔；而且也不能解決公安機關偵查普通犯罪時發現牽連職務犯罪證據的情況下，公安機關還未得到監察機關“授權”的取證合法性問題。

（四）律師介入的障礙

在律師介入的問題上，《監察法》沒有規定調查階段中被調查人是否可以得到律師幫助，并且通過將調查與偵查的區分使調查行為不受《刑事訴訟法》的直接規制，使得律師無法像偵查階段那樣提供幫助，包括行使“申請偵查人員回避和申請復議、提供法律幫助、代理申訴和控告、申請變更強制措施、向偵查機關了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關情況并提出意見、會見、通信、向犯罪嫌疑人了解案件情況、提供法律咨詢”等一系列職權。雖然有學者認為可以基于法律保留原則認為被調查人有尋求律師幫助的權利[3]，但在實踐中并未得到監察機關的配合。在被調查人被采取了留置措施后，其尋求律師幫助的行為即在監察機關的控制之下。沒有當事人的委托，律師也沒有行使職權的依據。在這樣的背景下，當調查階段和偵查階段并存時，犯罪嫌疑人在除職務犯罪以外其他犯罪行為的刑事追訴過程中的合法權利也難以得到保障。如監察機關不認可犯罪嫌疑人尋求律師幫助的權利，不允許律師的介入，那么犯罪嫌疑人對于其他犯罪行為尋求法律幫助和法律咨詢，將有可能因此受到相同的限制，公安機關也可能以監察機關采取留置措施為借口阻礙律師與犯罪嫌疑人的會見和通信，不利于犯罪嫌疑人的人權保障，有違程序正義。

三、未來改革的方向——增設并案偵查模式

（一）增設并案偵查模式的必要性

并案偵查模式是指偵查機關基于法律規定擴張偵查管轄范圍，將屬于其管轄范圍的刑事案件與不在管轄范圍內的牽連刑事案件一并予以立案查證⑤。職務犯罪牽連案件通常可分為貪污賄賂案件與其他刑事案件的“互涉案”、瀆職犯罪的“原案”、其他職務犯罪的“后案”三類，這些案件在人員、發生原因、證據方面多會存在互相牽連的情況。而由遠及近、逐層遞進地調查，是職務犯罪案件的基本偵查規律。在立案偵查階段中，案件事實尚需查證，案件情況尚不夠清楚時容易出現管轄錯位，如果以此否定偵查取證活動的必要性與有效性，不符合案件隨著偵查活動的展開而逐步被把握的認知規律[4]。改換偵查管轄單位重新偵查取證將重復耗費本來就十分緊張的司法資源，并導致案件偵破效率的低下。同時并案偵查模式有利于復雜性犯罪偵查的突破。例如，監察機關管轄的職務犯罪通常是高智能犯罪，犯罪主體的社會關系復雜，反偵查能力比較強，如實行并案偵查，從其他犯罪嫌疑人入手獲得職務犯罪案件的間接證據和重要線索，也可深挖職務犯罪可能牽連隱藏著的警察的職務犯罪；同時對于牽連犯罪，如果不能在立案偵查貪污賄賂案件時及時得到并案查處，容易打草驚蛇出現串供、偽證、轉移贓款和毀滅證據等，可能導致取證時機喪失而增加取證難度[5]。又如公安機關查辦的黑社會性質組織犯罪、重大走私犯罪等嚴重案件經常與涉案國家工作人員的貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪存在千絲萬縷的聯系，實踐中賄賂案件犯罪嫌疑人為涉黑案件犯罪嫌疑人提供保護傘并接受不正當利益的現象比較普遍，進行并案處理一并處置保護傘有利于突破阻力更好地逮捕控制犯罪嫌疑人。故之前職務犯罪牽連案件的辦案中一直存在并案偵查的歷史經驗，以避免不同查證主體對同一案件重復調查或相互推諉，在懲罰違法犯罪和保障人權并重的前提下提高查辦案件成效。增設并案偵查模式，有利于解決取證主體合法性、各辦案機關取證措施沖突的問題。

（二）增設并案偵查模式的前提

本次監察體制改革并未規定并案偵查模式，其中緣由或是監察權權力復合集中加上監察委員會與紀委合署辦公的權威加成，不宜輕率放開管轄權的限制以避免權力膨脹擴張的危險性；加之監察法初初施行，監察調查與刑事偵查相區分，且監察調查措施的規范細化程度和與刑事訴訟法的銜接機制尚未完善，放開監察機關的管轄權可能會造成刑事訴訟理念和實踐上的巨大混亂。基于法治原則的要求和穩定刑事訴訟秩序的需求，現階段實行分案管轄的機制是合理的。但不符合偵查規律會造成追查刑事犯罪實踐上的困難，未來改革的方向仍然需要賦予各機關在必要的時候于非管轄權限內的取證合法性。而擴張各機關的權力尤其是監察委員會的權力，則必須要實現取證措施和規范的統一性，確保相同情況相同對待，這是保障人權維護法治的基本要求，防止各機關利用規則的不統一侵害犯罪嫌疑人的權利。所以，改革現行職務犯罪牽連案件的辦案模式需要滿足基本前提：將監察委員會的刑事偵查權力納入刑事訴訟規范體系內。

組織上，可以實施監察工作雙軌制，將糅合了黨紀調查權、政務處分調查權、職務犯罪調查權的監察調查權進行相對分離，在監察委員會內部進行部門區分，案件調查部門分為兩類，一類是政紀調查部門，統一行使黨紀調查權和政務調查權，一類是刑事調查部門，專職行使刑事調查權，刑事調查部門相當于原來檢察機關內部的反貪污賄賂機構，擁有職務犯罪案件的偵查權。同時對刑事調查部門的調查人員設置專門的序列和考核機制，保證其具備刑事偵查的專業資格。將調查區分成政紀調查和刑事調查兩個相對獨立的部分，可以在有效懲治腐敗與遵守正當程序之間保持新的平衡[6]。如此改革后，即可將刑事調查部門納入刑事訴訟取證主體中，使其具備偵查權力，解決取證主體的資格統一性問題。程序上，要求監察刑事調查部門實現與刑事訴訟法的接軌，監察刑事調查部門行使刑事偵查權，將監察刑事調查部門的取證行為納入刑事訴訟規范體系，要求其取證行為符合刑事訴訟法及相關法律法規的程序要求。立案時，采取刑事訴訟法立案的標準，對于“涉嫌違法，仍有重要問題需要進一步調查”的情形，由政紀調查部門先行立案，如在調查過程中有證據證明被調查人已涉嫌職務犯罪，需要追究刑事責任的，政紀調查部門應及時將立案手續及證據材料移送給刑事調查部門接續調查，實現行政調查向刑事偵查的過渡和轉化。偵查時，監察刑事調查部門行使與公安機關同等的刑事偵查權，遵守相關規范細則要求，允許犯罪嫌疑人尋求律師幫助保障相關訴訟權利，解決取證手段的程序統一性問題。在上述前提的實現下，才可通過法律規定確立并案偵查模式。

（三）并案偵查模式的具體規范

解決并案偵查模式的規范問題，首先需要明確建立并案偵查模式的主要效用有二：一是賦予擴張管轄權的取證主體合法性；二是統一整合偵查資源，賦予并案機關對其他偵查機關工作人員的指揮權。并案偵查，不能只是作出并案的機關偵查。由于各類犯罪各有特性，各機關無法對各類案件的偵查技術、偵查規律熟練掌握，各機關在人員配置、社會面控制等方面也是各有所長。并案后，對監察機關而言，對涉案人員摸排、抓捕、訊問等工作激增，調查取證等工作難度遠高于常規職務犯罪案件；對公安機關而言，要求其他國家機關予以配合查辦公職人員也存在難度。而刑事案件查辦是有時效性的，面對較為復雜的并案案件，要在短時間或規定時限內突破案件，僅靠單個機關自身力量往往力不從心。在管轄權力擴張后，需要正視單個機關自身資源不足、偵查能力有限的實際，通過賦予并案機關指揮其他機關的權力，整合各個機關的資源，通過偵查一體化機制協調案件線索、增強辦案力量、實現信息共享，盡量消除偵查系統內部可能形成的辦案阻力[7]。

其次，需要明確并案偵查模式中享有并案權力的主體。掌握并案權力即掌握偵查的指揮權，而并案偵查模式的目的是更好更快地查明案件事實打擊犯罪，所以分配并案偵查權力需要考慮以下因素：一是犯罪行為的社會危害程度；二是針對犯罪行為的偵查措施的專業程度；三是是否存在利益沖突。職務犯罪損害了公民對權力機關的信任，其中蘊含的權力不當運用的問題可能對社會秩序的正常運行造成重大影響，損害公平正義，影響范圍和惡性程度通常較普通刑事犯罪嚴重；且大多數職務犯罪是高智能犯罪，犯罪手段隱蔽，犯罪嫌疑人的反偵查能力較強，社會地位較高，偵查手段需要更加謹慎，偵查主體也需要更加強勢。故須建立監察機關并案偵查優先管轄權機制。但對于一些社會危害性大的重大犯罪，如故意殺人罪、爆炸罪、涉黑犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等，往往取證工作長、調查對象多，考慮到犯罪偵查的技術要求和效率，需要由公安機關掌握偵查的指揮權，更好地應對復雜的偵查局面[8]。綜上，當滿足并案偵查條件時，各偵查機關均可享有并案偵查處理權，一般由監察委員會實行并案偵查，特殊情況除外。特殊情況可通過法律解釋或規定進行詳細列舉，以平衡授權規定的原則性和靈活性，減少并案偵查權行使的困惑和爭議。

最后，就是明確并案偵查和分案偵查的界限。分案偵查是監警分離、監檢分離、檢警分離的必然要求。現代國家的憲法均奉行職能分立和機構分設的原則，并基于該原則形成國家職能分工體系和國家機構體系，實現權力制衡[9]。建設職能管轄基本制度，是提高工作效率的需求，也是限制權力的要求。如對職務犯罪牽涉案件一律并案偵查，機關之間分工不明確形成一體化結構，權力過度集中，易形成某一權力獨大的失衡格局，存在濫用權力侵害犯罪嫌疑人合法權利的風險。同時，如果案件之間的關聯性不足、并案偵查不能顯著提升偵查效益，則偵查機關偵查其他牽連案件的動力不足，指揮有失全面，損傷原法定偵查機關的積極性，甚至可能導致某些牽連犯罪沒有深挖，存在可能放縱犯罪的問題。所以應當明確規定各機關實施并案管轄必須具備的要件，劃清并案偵查和分案偵查的界限。具體而言：并案管轄的實體要件應以職務犯罪案件與牽連案件之間關系的緊密性為基本原則，要求各罪在發生原因、條件、目的、手段等方面存在緊密關聯，犯罪證據之間存在相互依存與共通性，通過調整管轄機制實現迅速、全面地收集犯罪證據。而并案管轄的程序要件是必須經過上一級人民檢察院批準，相關主體可通過異議程序提出異議。因為職務犯罪的牽連案件本屬于其他偵查機關立案偵查，基于職務犯罪偵查的臨時需要，將立案偵查的原范圍擴張到其他偵查機關管轄的案件具有權力膨脹的危險性，需要一定的程序監督規范權力的擴張。所以若偵查機關實施并案偵查擴張管轄權，應當在本級機關作出決定及與有關機關商議后，提請上一級人民檢察院⑥批準，防止各個機關隨意擴大自身管轄范圍。同時，按照程序正義規則的要求，應當設置原法定偵查管轄機關及被害人、犯罪嫌疑人提請復議和復核的渠道，即允許相關訴訟參與人等向批準機關的偵查監督部門申請復議、復核[10]。

四、結論

《監察法》確定了職務犯罪牽連案件的管轄模式是分案管轄、監察為主。在目前監察法自身規定不夠完善、與刑事訴訟法的銜接在理論和實踐上仍存在許多問題的背景下，這種管轄模式有一定的合理性，能夠防止權力的過分集中，保障程序平等。但是，這種管轄模式與犯罪偵查的實踐需求不夠契合，容易出現證據合法性瑕疵，拖滯偵查進程影響打擊犯罪的效率，加大工作人員負擔，浪費司法資源。且監察刑事調查和偵查的不統一對機關之間的協調工作造成了許多障礙，在保護犯罪嫌疑人人權方面也存在較多隱患，有違效率和正義的要求。故必須統一規范監察機關行使的職務犯罪調查措施和其他機關行使的刑事偵查措施，授予各機關在必要情況下并案偵查的權力。對職務犯罪牽連案件的處理，要吸取之前辦理職務犯罪牽連案件的經驗和教訓。通過原則性規定和例外情況的列舉，明確監察機關優先并案原則和常見例外情況，避免之前“主罪主偵”原則造成的管轄混亂。在不同犯罪之間緊密關聯的情況下，由各有權機關按照法定程序申請并案偵查、整合偵查資源，提高打擊復雜職務犯罪牽連案件的效率，維護社會秩序和正義。

[注釋]：

①2018年4月中央紀律檢查委員會、國家監察委員會印發的《國家監察委員會管轄規定（試行）》對監察委員會的管轄罪名進行了詳細列舉。

②在2013年刑事訴訟法司法解釋施行前，就曾存在類似問題。檢察機關并案偵查的權力依據只是最高人民檢察院頒布《關于加強瀆職侵權檢察工作的決定》第9條的規定——“對重特大瀆職犯罪案件所涉及的必須及時查清的案件，經上級檢察機關同意，可以并案查處”。此時，一些職務犯罪牽連案件移送審查起訴后被法院裁定不予受理，普通犯罪罪名的證據需要由公安機關復偵審核；也有案件的辯護律師甚至提出不具有管轄權的偵查機關所取得的所有證據均歸于無效的程序性辯護觀點。

③盡管在緊急情況下，法律允許公安機關、人民檢察院在審查決定立案的同時采取某些強制措施或偵查方法，但這些緊急情況有嚴格的批準限制和事后補辦立案手續的要求，以期在刑事訴訟的第一道關上即保障公民的合法權益不受侵犯。

④該條規定或可理解為經過前述程序后，公安機關取證如能同時符合《監察法》和刑事訴訟法相關規定，即可同時具有調查行為和偵查行為的效力。

⑤需要注意的是本文的并案偵查模式不完全等同于傳統意義上僅由原機關進行偵查的模式，更是授予并案機關對其他機關的指揮權，更類似于聯合辦案模式。用“并案”一詞更容易體現原偵查機關和其他機關均具有對職務犯罪牽連案件相關證據進行取證的權力，解決取證主體合法性的問題。

⑥之前的并案偵查模式的批準機關有省級檢察院和上級檢察院，筆者認為監察法實施后由于檢察機關仍然享有對刑事訴訟的法律監督權，而作出并案處理的是監察機關，兩者并非一體，基于偵查便利性的考慮無需過于嚴格控制并案偵查的審批，故此處作出批準的上一級檢察院。