地方性禁毒法規的發展完善方向
——以《四川省禁毒條例》的修訂完善為例

魏 東，張福英

（四川大學 四川成都 610000）

毒品是全球性的社會公害，我國政府一直采取厲行禁毒的刑事政策，堅持預防為主，綜合治理，禁種、禁制、禁販、禁吸并舉的方針，進行著一場持續的禁毒人民斗爭，我國禁毒工作取得了一定成效。根據《2018年中國毒品形勢報告》的毒情形勢描述：“中國禁毒工作取得明顯成效，國內毒品形式呈現整體向好、持續改觀的積極變化。”[1]然而，隨著全球化浪潮的縱深發展和中國改革開放的不斷深入，受到國際毒潮泛濫和國內涉毒因素的影響，我國禁毒形勢依然十分嚴峻。根據最高人民法院發布的信息，2019年1月至5月毒品犯罪重刑人數10029人，重刑率高達26.38%，毒品犯罪重刑率高出同期全部刑事案件十幾個百分點[2]。毒品問題加速蔓延、毒品犯罪多發高發、毒品濫用危害凸顯、毒品治理窒礙難行[3]，毒品問題業已成為中國社會最復雜的、最嚴峻的、最難治理的社會問題之一。

在禁毒立法上，我國現階段基本形成了以《禁毒法》和《刑法》為中心、毒品犯罪刑事立法、行政法規、地方性禁毒法規相配套的禁毒法律體系。但我國幅員遼闊，地區差異巨大，全國性的禁毒法律法規只能就普遍性的問題作出規定，既無法涵蓋各省、自治區、直轄市的特殊情況，無法有針對性地解決廣東、云南、四川等“毒品重災區”的問題，又無法對毒品犯罪和毒品治理中出現的新情況、新問題做出及時、有效的回應。在這樣的情況下“不能忽視具體微觀性的地方立法作為中央立法之補充而在地方治理中應該發揮的積極作用”[4]，地方性禁毒法規大有可為！迄今為止，2018年12月7日修訂的《四川省禁毒條例》是最新的地方性禁毒法規，最能反映當前我國地方性禁毒法規的面貌和發展完善方向。地方性禁毒法規應該以《刑法》《禁毒法》《戒毒條例》等全國性禁毒法規為指導，既要在原則性規定上與全國性統一法規保持一致，又要在具體問題上考慮各地毒品問題現狀，因地制宜。具體而言，地方性禁毒法規需要考慮如何對全國性禁毒法規的禁毒措施進行細化規定，如何消解地方性禁毒障礙并創新規定禁毒措施，如何利用地方性禁毒法規精準填補《刑法》毒品犯罪解釋適用中出現的問題，從而有效打擊毒品犯罪。

一、細化《禁毒法》和《戒毒條例》中規定的禁毒措施確保厲行禁毒政策的功能發揮

地方性禁毒法規應當對國家層面的禁毒立法進行細化，細化的目的是使條文更具備針對性和可操作性。《立法法》第6條規定“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”，國家層面的立法不宜過細，否則容易導致立法繁冗以及地區之間實質不平等，這樣一來地方性法規勢必要承擔細化、補充、銜接的作用[5]。地方性禁毒法規在不違背上位法的情況下，應以解決地方突出問題為目標，以增強地方性禁毒法規的實施效果為導向，結合地方實際情況，對《禁毒法》和《戒毒條例》的禁毒措施予以精細化規定，確保禁毒政策的功能發揮。

（一）地方性法規應細化禁毒工作機制，多維聯動協同禁毒

《禁毒法》第4條第2款規定“禁毒工作實行政府統一領導，有關部門各負其責，社會廣泛參與的工作機制”，為禁毒工作的開展搭建了整體性框架，但對責任主體以及法律責任未做規定。整體性規定條款缺乏可操作性，需要地方性法規在整體性框架內填充“血肉”，為地方禁毒綜合治理體系提供更切實、可行的法規依據，包括明確禁毒責任主體、明確各責任主體的法律責任、明確各責任主體間的協作機制。

1.地方性禁毒法規應當明確責任主體。地方性法規應當明確《禁毒法》第4條第2款規定的“政府”“有關部門”“社會”的含義。（1）對“政府”的細化規定，地方性禁毒法規應當明確“政府”的層級、上下級“政府”在禁毒工作上的關系。以《四川省禁毒條例》為例，該條例將“政府”明確為“縣級以上地方人民政府”和“鄉鎮人民政府”，其中縣級以上人民政府總體上領導禁毒工作，鄉鎮人民政府負責禁毒工作的具體實施，從而保證國家機關始終是禁毒工作的核心力量，也保證禁毒工作始終是地方各級政府的重要工作之一。（2）對“有關部門”的細化規定，地方性禁毒法規應當明確“有關部門”的范圍。首先，《禁毒法》第五條規定了縣級以上地方政府“可以”設立禁毒委員會。“可以型規則”是授權性規則，它旨在“授予權力，包括公共的或私人的”[6]。地方性應當明確在本行政區域內是否設立禁毒委員會。其次，除了禁毒委員會以外，地方性禁毒法規還應該明確其他“有關部門”的范圍，《四川省禁毒條例》第5條雖采用了“禁毒委員會各成員單位”的表述，但“各成員單位”的范圍仍然是模糊的。四川省人大常委會2019年5月23日批準的《涼山彝族自治州禁毒條例》第4條第2款至第10款明確了“各成員單位”包括公安機關、司法行政部門、衛生健康管理部門、民政主管部門、人力資源社會保障主管部門、市場監督管理部門、財政部門、共青團等群團組織以及禁毒委員會其他成員單位，是值得借鑒的做法。（3）對“社會”的細化規定，地方性禁毒法規應該明確哪些社會力量應當加入到禁毒工作中。《禁毒法》總則部分對社會力量的規定幾乎是空白的，地方性禁毒法規應該予以細化和補充。同樣以《四川省禁毒條例》為例，該條例第8條規定了社會團體、企事業單位以及其他組織和公民的禁毒職責和義務，從而力求將禁毒變成一場真正的人民戰爭。

2.地方性禁毒法規應當明確責任主體的法律責任。除了地方人民政府總體領導禁毒工作以外，禁毒宣傳教育、毒品管制、戒毒管理服務都是需要狠抓落實的工作，地方性禁毒法規不但需要細化規定“各成員單位”的范圍，還需要根據各成員單位的主要業務，明確各自禁毒工作內容。公安機關、司法行政部門、衛生健康管理部門、民政主管部門、人力資源社會保障主管部門、市場監督管理部門、財政部門、共青團等群團組織以及其他成員單位在禁毒工作上能夠發揮的作用各不相同。除此之外，村民委員會、居民委員等基層群眾自治組織作為基層的“細胞”，其作用也不可忽視，地方性禁毒法規應該在條文中明確基層群眾自治組織的禁毒工作內容，鼓勵基層積極主動開展禁毒宣傳教育等活動。

3.地方性禁毒法規應當明確各責任主體間的協作機制。禁毒委員會各成員單位應通力協作，避免“各自為政”，在《禁毒法》構建了禁毒工作機制的整體性框架下，地方性禁毒法規應當明確領導者與參與者、明確信息共享和協調配合內容，讓整個機制“活起來”“動起來”。例如，在總體調配上，《四川省禁毒條例》規定由地方政府建立健全禁毒協作機制，禁毒委員會各成員單位密切配合；在協作方式上，該條例要求各成員單位間建立禁毒信息通報和信息共享制度，且各成員單位需定期向禁毒委員會報告禁毒情況，從而推動禁毒工作的區域交流合作和部門共同協作。

（二）細化規定禁毒宣傳措施，區分毒品易感對象

長期以來，我國毒品工作普遍存在“重打擊、輕防范，重懲治、輕教育”的問題[7]，毒品預防教育中“常態化不足、教育對象不精準、內容不科學、預防效果無評估標準”等問題長期未能得到解決[8]。為了實現對涉毒高發領域的針對性預防，增強上位法的可操作性，地方性禁毒法規應細化禁毒宣傳教育措施。2007 年修訂的《禁毒法》僅總體規定了政府承擔禁毒宣傳教育的責任，1993年的《四川省禁毒條例》也僅用了一個條文規定了禁毒宣傳教育的責任主體（1993 年《四川省禁毒條例》第5 條），粗疏的原則性規定在實踐中欠缺可操作性和針對性，不能完全滿足地方需求，效果有限。2018 年新修訂的《四川省禁毒條例》關于禁毒宣傳教育的規定有明顯改變。首先，從條文設置上來看，它將1993 年《四川省禁毒條例》第5 條擴充為單獨的一章“禁毒宣傳教育”，并用了第10 條至第17 條共8 個條文全面規定了禁毒宣傳教育的主體和措施。其次，新修訂的條例更關注四川省禁毒現狀，以本地區毒品易感群體、毒品易感場所、毒品易感行業為重點對象，“靶向”設計禁毒宣傳教育措施。

1.細化毒品易感群體的禁毒宣傳教育措施。毒品嚴重危害青少年的身心健康，青少年心智尚未成熟，不能精確識別毒品樣態、不能完全認識毒品危害，容易受到引誘而染上毒品。我國吸毒人員低齡化特征十分突出，根據《2018 年中國毒品形勢報告》的數據，我國現有的240.4 萬吸毒人口中，18至35歲之間的125萬人，占吸毒人口總數的52%[1]，且青少年是新型合成毒品的主要消費者，新型合成毒品濫用群體中超過80%是35歲以下的青少年[9]。在他們當中，一部分是資源稟賦薄弱的群體通過吸毒抵御生活困境，一部分是富裕群體出于消遣、娛樂目的而使用俱樂部毒品[10]。《禁毒法》僅規定了青少年禁毒教育的責任主體，但具體措施不甚明確。修訂后的《四川省禁毒條例》規定了教育行政部門和學校的禁毒宣傳責任，要求教育行政部門和學校將禁毒知識納入教學計劃、課程內容和初高中以及中職學校德育課程考核內容。更進一步的《梁山彝族自治州禁毒條例》還規定“自治州各級教育行政主管部門對涉毒家庭未成年學生實行寄宿制教育”，預防未成年人受家庭成員的影響和誘導染上毒品。應當認為，地方性法規在細化青少年禁毒宣傳措施上取得了一定成果，但還應該進一步提升青少年禁毒宣傳教育的針對性和可操作性，例如學校禁毒工作不能僅僅是形式上的授課，還可以進一步規定“按照學生的接受程度和教育質量，采取量化的、科學的指標來細化評估。”[11]；并且還應當進一步關注“毒品易感群體中的易感群體”，重點關注青少年中的輟學群體、待業群體、外出務工人員子女群體、吸毒人員子女等亞文化群體。

2.細化毒品易感場所的禁毒宣傳教育措施。一些娛樂場所魚龍混雜，藏污納垢，是滋生毒品違法犯罪行為的高發地，群體成員聚集在酒吧等特殊社會情境中時，特殊的音樂節奏、瘋狂的舞蹈、鼓點等使吸食新型毒品的氛圍得到強化，容易讓人放松警惕，放縱自己，產生吸食新型毒品的激情和沖動[12]，根據《2018年中國毒情形勢報告》的描述，娛樂場所是新型合成毒品的主要消費場所[1]，娛樂場所的嚴峻毒情形勢顯示了迫切的立法需求，地方性禁毒法規應當有所回應。例如，在《禁毒法》僅總體規定了娛樂場所應當落實禁毒防范措施，而《四川省禁毒條例》將娛樂場所細化到“娛樂場所和旅館、洗浴、茶館、酒吧、會所、網吧”，將禁毒防范措施落實到設立禁毒警示標志、公布涉毒舉報方式、張貼或擺放禁毒宣傳資料、對娛樂場所從業人員進行禁毒宣傳教育培訓等。

3.細化毒品易感行業的禁毒宣傳教育措施。《禁毒法》對交通運輸業和快遞物流業做了較為粗糙的規定，但這遠遠不夠。在一些關系到國民經濟安全和民生領域的重要行業和毒品泛濫重要環節的行業也需要加強禁毒力度，地方性禁毒法規應當提供可操作性的法律依據。（1）汽車租賃行業。地區之間的毒品流動是毒品泛濫、毒品問題“交叉感染”的重要原因，實踐中不少毒品犯罪分子采取先租賃汽車，再改裝汽車運輸毒品的販毒方式，規范汽車租賃行業的租車行為，能夠為偵破毒品案件、打擊毒品犯罪提供助力。例如，《四川省禁毒條例》第26條規定汽車租賃企業應當保存承租人信息且不少于一年，發現承租人利用租賃車輛進行毒品違法犯罪活動的，應當及時向公安機關報告，《涼山彝族自治州禁毒條例》更具體要求“自治州內從事汽車租賃行業的單位和個人，應當對運營車輛安裝車輛衛星定位系統”，嚴密預防毒品的運輸和流通。（2）交通運輸業和快遞物流業。只有掐斷毒品流動路徑，才能有效遏制毒品泛濫態勢，防止地區之間“交叉感染”，地方性禁毒法規應針對交通運輸業和快遞物流業制定禁毒宣傳教育措施。例如《四川省禁毒條例》在《禁毒法》第15條規定的基礎上，規定了郵政、快遞、物流等經營單位和交通運輸經營單位應當采取播放禁毒宣傳視頻、發放禁毒宣傳資料、張貼禁毒標語、設立禁毒警示標志、公布涉毒舉報方式等開展禁毒宣傳，預防本場所內發生毒品違法犯罪行為。（3）細化規定房屋出租人、物業服務企業禁毒責任。不論吸毒還是制毒都需要在一定的場所進行，特別是新型毒品制販問題。新型合成毒品泛濫是我國打擊毒品犯罪的新難題，它“改變了種植提取毒品的傳統方式，轉為化學合成，使得作坊化簡易生產成為可能……在制造地點的選取上，從過去多依靠大的廠房發展到現在只需要一個小小的廚房，增加了制毒的隱蔽性”[13]，賦予房屋出租人、場所管理人對發生在被管理房屋內涉毒活動的監督義務能夠降低公安機關偵破新型合成毒品毒品違法犯罪的難度。《四川省禁毒條例》25條第1款就規定了“住宅、廠房等房屋的出租人、管理人、物業服務企業發現承租人或者出租房屋內有涉嫌毒品違法犯罪活動的，應當及時向公安機關報告”①，《福建省禁毒條例》第24條也規定房屋出租人有協助公安機關調查取證的義務。此外，由于四川省農村地區面積占比較大，《四川省禁毒條例》還創新規定了農村土地承包人和農村土地承包經營權流轉受讓人對在管理土地范圍內的毒品違法犯罪活動承擔向公安機關報告的義務。

（三）細化規定戒毒措施，關注吸毒者權利保障

重視戒毒環節的實質是采取減小毒品方式達到禁毒目的，重視戒毒體現了“以人為本”的戒毒工作價值取向，表現了我國禁毒政策正在經歷以毒品管控為中心向“物、人”并重轉變的過程[14]。《禁毒法》關于“戒毒措施”的規定是其最引人注目之處，它“重構并在形式上統一了戒毒措施，在一定程度上改變了自行戒毒、強制戒毒、勞教戒毒各自而為政的局面”[15]28，增設了社區戒毒這一新戒毒措施，為我國以后逐步建立完整、嚴密、科學的戒毒體系搭建了框架。但《禁毒法》在戒毒措施的規定上也有局限之處，第一，《禁毒法》從2004年起草到2007年通過僅用了三年多的時間，部分條文留下了倉促立法的痕跡，例如“戒毒措施”一章未對社區戒毒這種新的戒毒措施的操作方式作出完善規定，未對強制戒毒、社區戒毒的程序性問題作出細致規定。第二，“吸毒人員是介于正常人、病人和罪犯之間的灰色群體”[16]79，《禁毒法》改變了1990年全國人大常委會《關于戒毒的決定》以懲罰為主的基本態度，表明吸毒人員既是違法行為人也是毒品受害者，規定“國家采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員”，但《禁毒法》對吸毒人員權利救濟和保障的規定仍然極其有限，基于以上原因，地方性禁毒法規應當盡可能彌補《禁毒法》倉促立法留下的弊病，并細化規定吸毒人員的權利救濟和保障制度。

1.地方性禁毒法規應細化各種戒毒措施的銜接機制。《禁毒法》和《戒毒條例》重構了我國的戒毒法律體系，形成了以教育、救治為基本方針、以自愿戒毒、社區戒毒、強制隔離戒毒為主要戒毒措施、以社區康復和藥物維持治療為補充的戒毒體系。但《禁毒法》只規定了“國家采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮”（第30條），回避了戒毒措施之間的銜接規定，特別是帶有不同程度強制性質的社區戒毒措施和強制隔離戒毒措施之間的銜接，導致戒毒措施之間“各自為政”，地方性禁毒法規應當彌補這一缺陷。例如，2018年新修訂的《四川省禁毒條例》就設專門條款對戒毒措施之間的整合和轉化做出了規定，主要表現在：第一，社區戒毒向強制隔離戒毒的轉化（第36 條），“社區戒毒、社區康復人員在社區戒毒、社區康復期間，逃避或者拒絕接受檢測三次以上，擅自離開社區戒毒、社區康復執行地所在縣（市、區）三次以上或者累計超過三十日的，屬于嚴重違反社區戒毒、社區康復協議，由縣級以上公安機關作出強制隔離戒毒決定”；第二，強制隔離戒毒向社區戒毒的轉化（第39 條第2 款），“對依法可以變更強制隔離戒毒為社區戒毒的，由強制隔離戒毒場所提出建議，報強制隔離戒毒決定機關批準”。這樣一來，由《禁毒法》和《戒毒條例》對三種戒毒措施分別作出規定，再由地方性禁毒法規對戒毒措施之間的轉化和銜接作出細化規定，將使我國戒毒法律體系更為系統、更為完善，使戒毒管理服務工作更順暢、更有效。

2.細化規定戒毒人員權利救濟和保障制度。《禁毒法》確定了對吸毒人員的教育、挽救方針，實現了“從懲罰到救治”的思路轉變，但在禁毒法律體系中，懲治毒品違法犯罪、維護社會安全、保障吸毒者權利之間始終存在一定張力[16]81-82，特別是國務院隨后頒布的《戒毒條例》顯著強化和嚴密了對吸毒人員的控制，加強對吸毒人員的防備和監督，實際上更加側重維護社會安全[15]4，輕視吸毒人員權利保障。為了緩解和改善目前我國戒毒法律體系中“重防控、輕保障”的局面，地方性法規應當在《禁毒法》和《戒毒條例》基礎上細化規定吸毒人員的權利保障制度。（1）引導戒毒工作人員轉變工作理念。2018 年的《四川省禁毒條例》不再沿用《禁毒法》的章標題“戒毒措施”，改而表述為“戒毒管理服務”，從而引導戒毒工作人員逐漸實現由“管控吸毒人員”向“管理和服務吸毒人員”的理念轉和職能轉變。（2）細化規定戒毒人員一般性權利條款。例如，《四川省禁毒條例》規定了“對吸毒人員分類評估、分級管理、綜合干預、納入網格化管理服務體系”（第30條），保障戒毒人員得到教育和挽救的權利。（3）細化規定戒毒人員特別性權利條款。第一，獲得就業幫扶的權利（第42條），“加強對戒毒人員的職業技能培訓、就業指導、就業援助，鼓勵和扶持戒毒人員自謀職業、自主創業，幫助其回歸社會”；第二，對吸毒成癮人員的特別保障（第31條第2款），國家“合理布局、科學設置戒毒藥物維持治療機構和延伸服務點，方便符合條件的吸毒成癮人員就近治療”；第三，對病殘吸毒人員的特別保護（第37條第2款、第38條），包括設置病殘強制隔離戒毒人員的專門場所、提升戒毒場所醫療服務能力等。

二、創新規定新的地方性禁毒措施積累厲行禁毒的新經驗

美國著名法學家伯納德·施瓦茨指出“許多重要的憲法原則都是先在各州得到發展，然后才被吸收到聯邦法律中去。關于制定一部成文憲法和權利法案的思想都是如此。”[17]地方立法的試錯成本小，“船小好調頭”，能大大降低國家層面創制性立法的試錯成本，為全國性立法提供一個緩沖檢驗的過程[4]。在我國立法實踐中，地方立法除了承載對國家層面立法的細化、銜接、補充功能以外，還應當具備特色性、創新性和前瞻性。地方性禁毒法規在不與上位法沖突的情況下，應當根據地方毒品問題現狀，對禁毒實踐中的有益探索進行吸收和確認，創新規定新的禁毒措施，將地方性厲行禁毒的新經驗予以制度化。以四川省為例，四川省禁毒法規先行增設了禁止毒駕的規定、禁止向食品中添加禁毒原料的規定、禁止互聯網涉毒行為的規定。

（一）增設禁止毒駕的規定

毒駕行為的法律規制問題是基于社會現狀而衍生出來法律問題，《禁毒法》頒布時毒駕問題尚不突出，因而未有規定。近年來毒駕問題漸漸凸顯并得到社會廣泛關注，據統計，“1000萬以上的在冊和隱性吸毒人口中，至少有200萬以上的吸毒人員持有機動車駕駛證，對交通安全構成了極大的威脅”[18]，2011年《刑法修正案（八）》增設“危險駕駛罪”以來，社會公眾和一部分學者認為相比酒駕，毒駕對公共安全造成的威脅有過之而無不及，呼吁在危險駕駛罪中增設毒駕條款或者在刑法分則中單設“毒駕罪”，但由于毒駕入刑的技術障礙大、介入程序復雜、執法成本高、司法效率不樂觀[19]，刑事立法中暫時回避了這個問題。毒駕行為的社會危害是不可忽視的，在我國刑罰與行政處罰二元制裁體系下，對刑法未作規定的越軌行為行政法規應當有所作為。在《禁毒法》修訂之前，地方性禁毒法規可以“先試先行”，創新增設禁止毒駕的規定。實際上近幾年新通過或者修訂的省、自治區、直轄市的地方禁毒條例已經逐漸開始回應毒駕問題，不僅彌補了刑事立法的空白，還對毒駕的特殊群體、交通領域的范圍、交通運輸單位的法律責任做了擴大規定。

1.擴大規定毒駕群體。近幾年，校車營運單位和校車司機違反規定駕駛校車，導致重大安全責任事故頻頻發生，在全國性統一禁毒法規暫時缺位的情況下，地方性禁毒法規表現出了對校車司機毒駕行為的特別關注，也表現出了對社會需求和輿情民意積極回應的態度。例如，2012年修訂的《江蘇省禁毒條例》規定“禁止吸食、注射毒品后駕駛機動車，禁止有吸毒行為記錄人員駕駛校車”；2015年通過的《廣東省禁毒條例》和2017年修訂的《安徽省禁毒條例》均規定應當注銷有吸毒行為的校車駕駛人的校車駕駛資格。

2.擴大規定公共交通領域的范圍。《刑法》第133條之一將危險駕駛罪限定在機動車范圍內，而地方性禁毒法規在毒駕中規定的“公共交通領域”范圍要寬得多。例如《江蘇省禁毒條例》規定了公共汽車和出租車駕駛人有吸毒行為的，應當對其加強監管或者調離工作崗位，而《廣東省禁毒條例》規定大中型客貨車和出租車駕駛人吸毒成癮未戒除的，應當取消其營運資格，《安徽省禁毒條例》規定大中小客貨車和出租車駕駛人吸毒成癮未戒除的，依法注銷駕駛證。就四川省而言，1993年《四川省禁毒條例》未做規定，2018年新修訂的《四川省禁毒條例》在回應社會需求的情況下，借鑒了廣東省、江蘇省、安徽省等地的做法，規定“被查獲有吸食、注射毒品后駕駛機動車、船舶、軌道交通工具、航空器行為，……其已經取得的相關駕駛證照應當依法注銷”，從而進一步擴大了公共交通工具的范圍。通過以上四個省份《禁毒條例》的對比可見，從僅限制公共汽車、出租車擴大到大中型客貨車，再擴大中小型客貨車，從加強監管、調離工作崗位到取消營運資格、注銷駕駛證都表現了地方性禁毒法規在禁止毒駕的問題上監管越來越全面、措施越來越嚴厲、法律后果越來越嚴重，表明了地方性禁毒法規在禁絕毒駕行為上的嚴厲態度。

3.創新規定交通營運單位的監督責任。吸食、注射毒品行為具有隱蔽性，吸毒后駕駛交通工具的行為給公共交通造成的風險不可估量，等到交通事故發生之后再進行規制為時已晚且完全依賴司法機關、行政機關進行查處也不可能實現，《禁毒法》對交通運營單位的責任規定是空白的，地方性禁毒法規需要督促交通運營單位加強對駕駛人員的日常管理，強化日常巡查制度。第一，督促交通運營單位將吸毒篩查納入駕駛員日常體檢項目，并對未將吸毒篩查納入體檢項目的單位給與行政處罰，如《安徽省禁毒條例》第29條、第55條的規定。第二，督促交通運營單位將駕駛員吸毒行為及時報告公安機關，對包庇吸毒駕駛員，不向公安機關報告的單位進行行政處罰，如《四川省禁毒條例》第23條第2款和第47條，其中第23條第2款規定交通運營單位發現駕駛人員有吸毒行為的，應當及時停止其駕駛行為，調離駕駛崗位，并向公安機關報告；第47條規定交通運營單位未向公安機關及時報告的由公安機關對單位進行警告、罰款等處罰。

（二）增設禁止向食品中添加毒品原料的規定

長期以來，在湯料中添加罌粟殼是餐飲行業“公開的秘密”，罌粟殼不僅可以提鮮，還能使顧客上癮，提高顧客回頭率，從而增加收益[20]。據媒體報道，80%的罌粟殼都流向了火鍋店[21]，毒品流向餐桌的問題正成為必須重視的食品安全新課題。由于《禁毒法》未有規定，近年來通過或修訂的地方性禁毒法規大都把在食品中添加毒品原料的行為納入規制范圍。例如，新修訂的《四川省禁毒條例》第29條規定：“禁止在食品中添加罌粟殼、罌粟籽、罌粟苗等毒品原植物及其非法制品”，類似的規定還有《安徽省禁毒條例》第31條、《福建省禁毒條例》第27條、《廣西壯族自治區禁毒條例》第25條、《貴州省禁毒條例》第31條、《山東省禁毒條例》第22條等。

從行政法規與刑法的關系角度來看，地方性禁毒法規增設禁止向食品中添加毒品原料規定與禁止毒駕行為規定的原因并不相同。后者是因為毒駕行為具有社會危害性，而國家層面的立法（包括《刑法》和《禁毒法》）又沒有規定，因此將禁止毒駕寫入地方性禁毒法規以填補立法缺陷。前者是因為《刑法》規定了在食品中添加毒品原料并銷售的行為構成生產、銷售有毒、有害食品罪，而現行《食品安全法》《禁毒法》對在食品中添加毒品原料的行為沒有規定②。從法定犯的雙重違法性原理的角度回溯行政立法的話，刑法中規制的行為應在相關行政法上有所體現，否則就會產生違法性依據不足的問題。因此，在國家層面的行政立法暫時缺失時地方性禁毒法規應當填補這一缺失。但一些地方性禁毒法規的規定與刑法是沖突的，如《安徽省禁毒條例》第56條“由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門、公安機關依照食品安全法律、法規的規定處理”。生產、銷售有毒、有害食品罪是行為犯，立法上沒有定罪情節之規定，因此除非“情節顯著輕微、危害不大”否則都構成犯罪，沒有行政處罰的空間。地方性禁毒法規應當避免與刑法沖突，在創設規定時應當規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，可規定由縣級以上人民政府相關部門按照相關法律法規處理。

（三）增設禁止互聯網涉毒行為的規定

地方性禁毒立法應當具有前瞻性。近年來我國互聯網禁毒工作形勢愈發嚴峻，互聯網不僅僅作為毒品購銷渠道，而且幾乎形成了制毒、販毒、吸毒交流的全產業鏈條[22]，可以說“互聯網涉毒問題是現實毒品問題在網上的異化”[23]。一方面，制毒人員在網上交流制毒技術、販毒人員在網上發布毒品購銷信息、吸毒人員在網上交流吸毒感受，互聯網成為涉毒問題的“重災區”；另一方面，政府職能部門對互聯網禁毒工作的重視程度不夠，互聯網企業或追求經濟效益對平臺涉毒信息放任不管，或自身能力有限無法對網絡平臺涉毒問題有效監管，對互聯網涉毒活動間接起到推波助瀾的作用，互聯網涉毒問題觸目驚心。在《禁毒法》對互聯網涉毒活動的規定基本空白的情況下，地方性法規應當前瞻性地對互聯網涉毒問題作出規定，并兼顧互聯網涉毒問題各個環節，嘗試建立全方位、系統化、立體化的互聯網禁毒體系。

1.地方性禁毒法規應當建立互聯網禁毒綜合治理機制。2015年4月國家禁毒委員會等九個部門聯合發布了《關于加強互聯網禁毒工作的意見》，明確了各個部門在互聯網禁毒工作中的職責任務，相應地地方性禁毒法規應當明確地方國家機關的具體職責，例如規定“互聯網+”物流寄運毒品式販毒中公安機關、交通運輸部門、郵政部門、電信部門等各自應承擔的責任，各司其職密切配合，在地方治理中逐漸形成整治互聯網涉毒行為的打擊合力。

2.“互聯網行業在禁毒工作中負有主體責任、需要有效的管控措施，負有報告義務。”[22]地方性禁毒法規應當明確規定地方互聯網企業的監管職責，例如及時清理涉毒有害信息、發現涉毒違法犯罪信息應當報存記錄并報案，明確互聯網企業不履行互聯網禁毒職責應當承擔的法律責任等。其三，不能全盤否定互聯網的作用。打擊互聯網涉毒活動的反面是利用互聯網優勢推動禁毒宣傳教育工作，“通過網絡，教育資源信息可以被無限轉發，可以被無限受眾學習閱讀”[24]，“互聯網+”毒品預防教育措施能夠發揮傳統毒品預防教育措施無法相比的作用。因而除了增設禁止互聯網禁毒行為規定外，地方性禁毒法規還應增加“互聯網+”毒品預防教育規定。

三、精準填補《刑法》中毒品犯罪解釋適用的地方性知識依法有效懲治毒品犯罪

與傳統治理模式不同的是，公共治理不可能純粹地構建于硬法之上，公域之治的轉型過程表現為單一僵化的硬法體系向軟硬皆施的混合法體系演化的過程[25]390。在毒品問題國家治理和公共治理中，除了需要硬法——《刑法》等嚴厲打擊毒品犯罪，也需要軟法來填補硬法的結構性缺陷所形成的法律空白。有學者認為“如果一種法律制度得不到司法認可，不能成為法院的判案依據，那就不屬于硬法”[25]373，地方性禁毒法規不能直接作為毒品犯罪定罪量刑的法律依據，因而不屬于硬法。羅豪才教授認為，軟法之治是指“那些不依靠國家強制力保證實施的法規范（內涵），它們由國家法規范和全部社會法規范構成（外延）”，地方性禁毒法規正是屬于國家法規范中的軟法。

在法治化實踐中，由軟法或者硬法壟斷的治理領域極少，常見的是同一治理領域內軟法和硬法的制度競爭。羅豪才教授根據軟法發揮法律規制功能的領域大小，將軟法之治的疆域劃分為核心功能區（純粹的軟法之治的領域）、主體功能區（軟法與硬法并列的混合之治的領域）、邊緣功能區（硬法為主導、軟法為補充的領域）[25]400。依法打擊和毒品犯罪的領域屬于軟法的邊緣功能區——刑法等硬法處于主導地位，地方性禁毒法規作為刑法的補充，在細節問題上發揮著查漏補缺的功能。在毒品犯罪的懲治和預防上，地方性禁毒法規的作用在于精準填補《刑法》等硬法規范的法律缺陷和法律空白。地方性禁毒法規雖然不能成為判案依據，但它并不否認司法適用的意義——在程序法上它有時會以一種證據的身份進入司法程序；在實體法上地方性禁毒法規可附屬于刑法等硬法而用，并通過法教義學上的連接點，如一般條款、法律解釋、法律漏洞補充被引入法律論證[26]。

（一）地方性禁毒法規應當完善新型合成毒品規定

新型合成毒品也稱第三代毒品，主要是指利用實驗室制造出來的毒品，如“彩虹煙”“小樹枝”“開心果”“咔哇潮飲”“郵票”“笑氣”……據國家毒品實驗室檢測，2018年全年共發現新精神活性物質31種，毒品市場上新類型毒品不斷翻新花樣，具備極強的偽裝性、迷惑性和時尚性[1]，新型合成毒品儼然已成為毒品市場的“主力”，《刑法》對毒品范圍的規定應當呈現擴張的趨勢。然而將新精神活性物質等納入《刑法》毒品范圍必須必須進一步厘清刑法上“毒品”的含義[27]，并得到刑法立法和刑事司法的確認。我國《刑法》第357條規定“本法所稱的毒品，是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品”，通過“概括式+列舉式”的定義明確了典型毒品的類型和毒品的特征，具有一定合理性。然而列舉式規定不能窮盡毒品所有種類因而缺乏客觀性，概括式規定“使人形成癮癖”又未能將毒品與具有藥物依賴性的藥品區分開因而缺乏識別性，在理論上毒品的定義還存在很大分歧，甚至是重大誤解[18]1-15。

“在硬法創制之前，特定領域的軟法不僅能夠彌補硬法空白，而且還能做作為試驗性立法來為硬法的創制積累經驗，具有制度試錯的意義”[25]384。地方性禁毒法規作為毒品問題公共治理的軟法可以“先試先行”，進行制度試錯，根據本地區毒品犯罪的實際，對活躍在本地區內的新型合成毒品“可疑物”進行調查研究，完善新型毒品類型。與刑法側重制裁與懲罰不同的是，地方性禁毒法規側重宣示與評價，地方性禁毒法規對新型合成毒品的規定雖不能成為《刑法》認定“毒品”的依據，但它能夠引起公眾對新型合成毒品的關注和重視，發揮軟法“柔性治理”之優勢，補充實現刑法的教育功能和預防功能。從這個角度來看，地方性禁毒法規與刑法剛柔并濟，并行不悖。

（二）地方性禁毒法規應銜接《刑法》“微量販毒”的法律責任

軟法對《刑法》的精準填補還體現在刑法頒布生效之后，地方性禁毒法規通過后續性立法來補充刑法，通過量化與細化增強刑法的可操作性，填補刑法的結構性缺陷。

《刑法》第347條規定走私、販賣、運輸、制造毒品的，無論數量多少都應當追究刑事責任，從刑事立法來看，本罪完全不考慮罪量要素，從立法上推定不具有“情節顯著輕微、危害不大”的情形，這明顯脫離了我國“既定性又定量”的立法“地方性知識”。再者，將“微量販毒”入罪推向極致的話，會出現毒品數量無限趨近于零而入罪的情況，這勢必受到刑事可罰性和社會危害性的質疑。再次，從行刑銜接的角度來看，我國《禁毒法》第59條第1項規定走私、販賣、運輸、制造毒品構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成刑事犯罪的，依法給予治安管理處罰。如果按照《刑法》“無論數量多少”一律入罪，則《禁毒法》關于行刑銜接的規定事實上被虛置。筆者認為“無論數量多少”是刑法的宣示性規范，其立法意旨在于強化刑法作為行為規范的指引機能，公開表明走私、販賣、運輸、制造毒品是不被刑法所允許的，力證刑法禁絕毒品和嚴厲打擊毒品犯罪的決心[28]。但是，對毒品犯罪解釋適用時不能完全按照字面意思去理解和執行法律，而應該按照文字背后的立法意旨去行事，對司法實踐中的“微量販毒”仍然需要綜合評價社會危害性、應受刑罰處罰性，符合“但書”規定的依然可以出罪。

“微量販毒”出罪化并不意味著對“微量販毒”的放縱，相反由于賦予了出罪化空間才更要完善行刑銜接制度。地方性禁毒法規應當通過后續性立法對走私、販賣、運輸、制造毒品數量極小不構成犯罪的情形予以細化規定，否則“微量販毒”出罪化后無法可依，導致刑法“不敢放手”而發生反噬——再次回到“無論數量多少，一律追究刑事責任”的時代。地方性禁毒法規對“微量販毒”解釋適用的填補和細化應當至少做到以下三個方面：第一，細化規定數量與治安管理處罰之間的關系。《禁毒法》第59條僅總體規定了不構成犯罪的依法予以治安管理處罰，地方性禁毒法規應當細化毒品數量與治安管理處罰（行政拘留、罰款）的具體對應關系，另外還應該考慮確定治安管理處罰的酌定情節，如以販養吸的吸毒者本身也是受害者，可酌定減輕處罰。第二，應避免重復上位法條款和“穿靴戴帽條款”。重復上位法規定幾乎已經成為了所有地方性立法的“通病”，例如《四川省禁毒條例》第五章“法律責任”下的條文或多或少都能在《禁毒法》法律責任一章中找到影子。再如“穿靴戴帽條款”，《四川省禁毒條例》第43條、《山東省禁毒條例》第54條均有“本條例所規定行為，法律、行政法規已有處罰規定的，從其規定”之類的規定，此類規定屬于提示性規定——各省的禁毒條例要么屬于地方性法規、要么屬于地方政府規章，規范層級遠低于法律、行政法規，按照上位法優先原則，即使沒有“從其規定”的規定也應當按照法律、行政法規處罰。提示性規定只有在法律適用者特別容易犯錯之處才有存在必要，上位法優先原則不必強調和提示，“從其規定”作為提示性規定不過是為了使地方性禁毒法規“法律責任”一章從形式上看起來更加齊備，不僅沒有什么實際作用，反而稀釋了重點，未來修法不如刪去。第三，地方性禁毒法規應當明示保留刑法適用的空間。地方性禁毒法規真正有必要進行提示性規定的是保留刑法適用的空間。《刑法》規定了“無論數量多少”都應當追究刑事責任，表明了刑法對走私、販賣、運輸、制造毒品罪從嚴、從緊打擊的態度，入罪是常態、出罪是例外，雖通過“但書”松開了口子，找到了“微量販毒”的出罪化路徑，但地方性禁毒法規不能將“微量販毒”不追究刑事責任認為是理所應當的，而應當將其視為刑法人道和寬宥精神的體現，在地方性禁毒法規中應當設立提示性規定，保留即便是販毒數量微小時，也可能追求刑事責任的規定。這樣通過后續性立法不但填補了刑法缺陷，而且通過緩和規定調節了刑法與地方性禁毒法規之間的某種緊張關系，實現行刑制度緊密銜接，實現“從嚴打擊毒品犯罪”與“寬嚴相濟刑事政策”的融洽與互補，最終實現輕重有別地打擊毒品犯罪和毒品違法行為。

四、結語

“在2007年《禁毒法》頒布之后，我國的禁毒法律法規已經相當齊全，但‘齊全’并不意味著‘相互配套’。[29]”盡管禁毒法律體系已經相對完善，地方性禁毒法規在細化規定《禁毒法》等全國性統一法規層面、在根據地區現狀創新規定新的禁毒措施層面、在精準填補《刑法》毒品犯罪解釋使用的地方性知識層面仍然大有可為。

（一）在細化規定既有禁毒行政措施層面

地方性禁毒法規首先應當細化禁毒責任主體，明確政府責任、禁毒委員會各部門責任、社會團體責任，促進多維聯動協同禁毒。其次，應當根據毒品易感對象“靶向”設計禁毒宣傳教育措施，對易受毒品侵蝕的青少年群體、毒品違法犯罪高發多發的娛樂場所、重要行業“量身定制”禁毒宣傳教育措施。第三，應當細化戒毒管理服務規定，促進多種戒毒措施之間的整合與銜接，細化吸毒人員權利保障制度，確保這類介于罪犯、病人、正常之間的特殊群體權益免受侵害。

（二）在創新規定禁毒行政措施層面

地方性法規首先應當對《刑法》和《禁毒法》等未規定而又具有較大社會危害性的涉毒行為進行規制，目前較為突出的是毒駕行為和在食品中添加毒品原料的行為。其次，互聯網涉毒問題是當前涉毒問題的“重災區”，地方性禁毒法規應當建立互聯網禁毒綜合治理機制，明確互聯網企業的監管責任，逐漸形成包圍整治互聯網涉毒行為的打擊合力。另一方面也要發揮“互聯網+”禁毒宣傳教育的優勢，提高禁毒宣傳工作成效。

（三）在精準填補《刑法》解釋適用的地方性知識層面

地方性禁毒法規作為“軟法”，能夠利用“地方性知識”填補《刑法》等硬法的法律空白和結構性缺陷。其一，在《刑法》對新精神活性物質進行規定之前，地方性禁毒法規可以“先試先行”，進行制度試錯，根據本地區毒品犯罪的實際，完善新型毒品類型，雖不能直接作為毒品犯罪的定罪依據，但能夠補充發揮刑法的教育功能和預防功能。其二，在《刑法》規定了無論數量多少都應當追究刑事責任之后，可根據“但書”規定“微量販毒”出罪，地方性法規應當通過后續性立法，對走私、販賣、運輸、制造毒品數量極小不構成犯罪的情形細化規定，打通行刑銜接的通道。

可以說，地方性禁毒條例應當在以下三個方面進行細化完善努力：一是在細化規定既有禁毒行政措施層面，二是在創新規定禁毒行政措施規制層面，三是在精準填補《刑法》解釋適用的地方性知識層面。本文希望通過歸納分析《四川省禁毒條例》在這三方面工作中所取得的成功經驗，拋磚引玉，啟迪理論界和實務界共同努力探索出更多更有效的禁毒措施，正確指引地方性禁毒法規的發展完善方向。

[注釋]：

①類似的規定還有《安徽省禁毒條例》第26條、《福建省禁毒條例》第24條、《廣東省禁毒條例》第32條、《海南經濟特區禁毒條例》第22條、《貴州省禁毒條例》第28條、《湖南省實施〈中華人民共和國禁毒法〉辦法》第23條、《上海市禁毒條例》第26條等。

②2014年國家禁毒委、公安部、國家食品藥品監督管理總局、國家工商行政管理總局聯合發布了《關于嚴厲打擊在食品中添加罌粟殼行為的通知》，是國家立法層面明確禁止在食品中添加毒品原料的規范性文件，但是這一規范性文件屬于部門規章，法律層級較低。