村務公開與精準扶貧的關系分析*①

杜其君

（中南財經政法大學 哲學院 湖北 武漢 430073）

村務公開與精準扶貧是基層治理方式的兩種不同表現，必然在客觀上存在內在的關聯。精準扶貧與村務公開是國家治理層面的深刻反映，是一項系統的重大工程，探究兩者的內容及關系需要首先從理論層面對二者進行深刻分析，較為全面地把握兩者的內容，形成對概念的基本認知。在這一過程中，對國家政策、已有的文獻和理論進行解讀，對于實現村務公開與精準扶貧的有效銜接和良性互動具有理論與現實意義。

一、問題的提出

黨的十九大報告提出，要堅持精準扶貧、精準脫貧，到2020年實現我國現行標準下農村貧困人口脫貧。2018年中央農村工作會議提出，要打好精準脫貧攻堅戰，把激發貧困人口內生動力、增強發展能力作為根本舉措。精準扶貧精準脫貧這一過程標示著扶貧治理進入新階段。當前，學界對精準扶貧的研究主要集中在三個方面。一是新時代扶貧思想的研究。李先倫等學者認為，精準扶貧思想的視野宏大，社會主義本質理論、當前我國的貧困現狀以及中國共產黨的宗旨使命是其重要的時空依據，黨的十九大提出的扶貧措施具有路徑綜合性；[1]二是對精準扶貧路徑的研究。近年來，學界提出的新路徑主要有大數據的應用（莫光輝、張玉雪2017）、PPP模式（廉超2017）、多元協同模式（何煒、劉俊生2017）、產業參與模式（易法敏2018）等；三是對扶貧績效提升的關注，如陳升等學者提出扶貧績效提升的核心影響因素是扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準與因村派人精準。[2]學界對精準扶貧的研究與政策實踐的聯系更加緊密，但微觀層面與基層社會長期發展的聯系性不強。雖然有學者開始關注扶貧的內生動力，如薛剛提出內生動力與活力是影響精準扶貧的重要因素，應堅持扶貧先扶志，扶貧必扶智，尊重并緊密對接貧困群眾需求，努力擴大貧困群眾參與，[3]但主要還是停留在階段性扶貧上，對長效關系的探索還不明確。當前學界對于如何實現基層社會發展的固有路徑與精準扶貧相結合，以此構建精準扶貧長效機制的研究還相對缺乏。而在消除絕對貧困后，如何鞏固扶貧效果，防止政策回收等帶來的返貧現象，以及如何推動相對貧困人口的脫貧，實現共同富裕，又是中國扶貧事業必然要回應的問題。同時，基層治理不是一個階段性的話題和實踐，它需要不斷積累各類價值、原則、理念和資源，從而實現基層治理現代化，這一過程的關鍵在于對各個階段政策的價值吸收。綜合這兩者來看，筆者認為，建立村務公開與精準扶貧的耦合，是進一步建立基層治理長效關系的具體體現，它直接標示了基層民主建設主體的廣泛性、參與的直接性、形式的多樣性特征，[4]也為扶貧效果的鞏固和深入提供了實踐載體。換言之，實現扶貧與基層治理方式的耦合，是對精準扶貧和基層治理長效機制的雙重回應。

二、村務公開與精準扶貧的理論解析

（一）村務公開的三個理論維度

村務公開實施至今已積累有三十余年的經驗，在立法、實施、監督、反饋、保障等方面日臻成熟，是被實踐證明適合我國基層自治的正確政策設計。在基層自治框架下，精準扶貧也必然需要與村務公開發生理論和實質方面的聯系，探究村務公開的理論要義是解析精準扶貧路徑的前提。

1.村務公開是農村經濟發展的補充。村務公開試行于20世紀80年代，當時我國市場經濟處于起步階段，在農村地區，家庭聯產承包責任制開始得到推廣，農村經濟基本還處于政府主導的局面，但農村商品化的基礎已經建立，因此當時處于由商品經濟與計劃經濟并存向市場經濟轉軌階段。隨著城市商品經濟的逐步發展，農村也開始了市場經濟的探索和實踐，在這一過程中，農村經濟發展起步晚，基礎薄，經驗不足，是不發達的市場經濟。村務公開作為一種基層自治方式，在政府的干預下成為農村經濟發展的一種有效補充。當前，推動基層治理現代化是基層治理的方向。農村現代化的過程需要經濟作為其有力支撐，這種支撐作用不僅體現在物質層面，還表現在經濟發展方式轉變帶來的政治參與、社會治理和人們思維的轉變。村務公開不僅是與農村不充分的市場經濟相適應的制度設計，同時又是政府主導經濟的抓手，即集體經濟的民主化管理憑借。

2.村務公開是村民政治參與的基本載體。政治參與是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為，是公民對于共同利益的主張行為。村務公開是村民政治參與和政治社會化過程的具體體現。以村委會為代表的集體權利村民共同利益的共治行為具備政治參與的一般特征。由于村務公開在村委會與村民之間的邏輯關系是雙向的，而村民對公開內容具有選擇性和強制性接受的特點。一方面，村務公開內容是以村民為主體的集體意志的體現，它所表達的內容是村民的共同主張并將其反饋給集體。另一方面，村務公開通過對政府政策、方針的主動宣傳，使村民接受政策背后的政治文化的教育和影響，并在這一過程中獲得政治知識和政治能力，這一過程是村民主客觀相互作用的過程。同時，村委會作為基層群眾性自治組織，是公民政治參與的重要媒介，在村委會的引導下，村民通過有組織的政治參與行為，在村務公開過程中學習和獲得其所需要的政治文化。

3.村務公開是農村社會化的運行機制。中國社會組織的實際情況及其面臨的社會環境，迫使其在方方面面對國家有所依賴，同時這些組織依然可能享有各種實際的自主性[5]。村委會也同樣在一定程度上表現出獨立性與依賴性并存的特征。首先，村務公開是為了實現村委會自治的組織目標而設置的，并以《村規民約》《村民自治章程》等予以確定。限于村民自治在現實中存在的管理能力、社會文化等因素影響，村委會需要以村務公開來保證信息交流和主體參與。其次，村務公開作為一種具體的自治方式，是村委會縱向分工的組織體系。村務公開通過與村民大會等的互動，共同組成了村委會的職能抓手。從形式上看，村務公開是村民社會互動中的具體體現。在以村為單位的社會群體中，村民以村務公開參與村內事務，從而實現與群體和群體內成員的互動。在這一互動中，存在著人際互動和群體互動兩個維度的分野。在村務公開涉及到村委會選舉、重大事項決策等群體內容時，村民的不同主張會形成多種群體內部之間的關系構建，從而構成群體互動。從社會功能上看，村務公開是社會控制的邊際縮小，村務公開通過對政府政策的實施，實現政府與村民的間接互動，這種互動并不帶有強制性，因此是一種非正式控制。村委會在治理理念、方式、物質基礎上都依賴于地方政府，村委會不能完全脫離于地方政府的管理，是政府科層制的向下延伸。村委會的“準政府”特征就使得村務公開在一定程度上成為地方政府治理的代理方式。

（二）精準扶貧的兩個理論視角

從精準扶貧的主客體層面來看，精準扶貧過程包含著管理和治理兩個層面的理論原理。

1.管理的視角。管理是由一方主導、多方參與的公共活動，管理目標的最大化決定了管理不能針對個體進行，必須以公共活動為載體。通過管理的含義及特征理解精準扶貧，是對精準扶貧理念及落實過程的整體回顧。精準扶貧工作績效提升的引導力和主導力都依賴于政府力量。[6]首先，精準扶貧是由政府進行主導，同時以全社會的共同參與為邊際。自2013年習近平總書記提出精準扶貧理念以來，各級政府制定了配套制度，因地制宜采取措施保證精準扶貧思想和落地有效實施。從主體上看，精準扶貧是政府行政活動的體現，政策的制定、實施、監督，都是以行政活動為基本載體。精準扶貧政策的落實很大程度上依賴于服務供給主體的責任承擔情況，具體包括了政府、社會及家庭的責任整合，其中政府的責任創新是關鍵所在。[7]扶貧資金的協調使用、管理同樣是以政府為憑借，以專項扶貧資金為例，其來源除吸引社會投資外，政府部門的轉移支付也占有很大的比重，社會對精準扶貧的參與除民間投資外，還包括對扶貧過程的監督等，構成精準扶貧的社會參與框架。精準扶貧以實現公共利益最大化為目標導向。宏觀上看，全面小康一個也不能掉隊，精準扶貧是為保證到2020年實現“兩個一百年”目標而提出的針對性路徑，它聚焦于當前社會中的經濟弱勢群體，重點幫扶，以補齊全面小康社會的短板。微觀上看，精準扶貧的基本單位是村，具體落實為家庭和個人。“滴灌”式的扶貧注入使得家庭和個人追平基本貧困線，進而能夠帶來基層社會物質水準的再優化，包括目標與方式兩個方面，推動公共利益的不斷優化和提升。

2.治理的視角。治理是一種偏重于工具性的政治行為，其目標是善治，即公共利益最大化的管理活動與過程。[8]治理視角下的精準扶貧在實施主體、實施架構、實施對象方面表現出新的特點。就治理主體而言，根據黨的十九大的要求，市縣級政府落實區域內的扶貧工作，鄉鎮管轄本行政區的具體操作，村委會是具體的實施主體，這是精準扶貧的行政框架；在操作層面中，村民本身也是其主體，精準識別是在橫向對比村民家庭收入的基礎上進行的，精準扶持更加強調集體扶貧，精準扶貧的反饋系統強調村民的主體作用。就架構而言，村委會本身就是基層群眾自治組織，在精準扶貧過程中，村委會在政府的指導下開展扶貧工作，實現了人民群眾與政府的合作，并且在這一過程中，村委會占據主要地位。就治理對象而言，在治理過程中，掌握相對權力的治理主體，也是被治理的對象，即政黨、政府、社會、市場既是精準扶貧的主體，也是被改造的對象。治理下的政府—社會—市場—政黨關系是多向互動的，不同主體之間既相互改造，又相互制約，始終處在一種活動的框架下，由此實現市政治理的黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與、法治保障。精準扶貧要發揮政府、企業、社會組織、公眾等多元主體的合力，實現脫貧攻堅多元主體的“同頻共振”，[9]政府是責任主體，民間力量是參與主體，村民是受益主體，政府不斷從扶貧治理過程中發現問題并及時調整，實現扶貧政策的因勢利導，由此實現多方互動。

三、村務公開與精準扶貧的耦合關系分析

村務公開是基層自治的基本方式，對于基層治理現代化目標的實現具有重要意義，而精準扶貧作為全面實現小康社會奮斗目標的一項實施戰略，二者的著眼點和實施載體都在于基層，因此，兩者在客觀上必然存在耦合機理，這種耦合主要體現在理論、政策和功能三個方面

（一）理論互通

1.村務公開與精準扶貧同屬于基層治理框架。村務公開與精準扶貧的著眼點都在基層。在主體上，根據《村委會組織法》及相關規定，村務公開由村委會負責運行。村委會根據本村工作實際，對需要進行公開的事項經村委會討論后確定公開內容、形式、方式、時間，再經村務監督小組核查后由村委會進行公開并報上級政府備案。在操作中，基層一級政府對村務公開進行指導。精準扶貧與以往扶貧最大的不同就在于它強調精準，從宏觀層面講，精準的要義在于改以片區扶貧為定點定向，扶貧直接以村、戶或個人為對象；在政策層面，扶貧資源也相應對接這些扶貧對象，實現下移。此外，精準扶貧的實施主體同樣也主要是村委會，駐村干部為扶貧負責人，在方式上治理強調多元共治。村委會是基層群眾自治組織，這一性質決定了村務公開與精準扶貧不能脫離村民而單獨存在。村民在這其中既是受眾，也是主體，既承擔了監督責任，又能及時進行意見反饋。

2.村務公開與精準扶貧以追求地方穩定與社會發展為共同價值。從宏觀的視角看，村務公開強調村務自治，這包含了兩個方面的含義：一是村民的直接參與。村民通過選舉村委會、參加村民大會等形式直接參與村內事項的決策、執行，實現村民對基層自治的直接參與。這種直接參與有別于縣、鄉級地方事項的參與。一般而言，縣、鄉級的直接參與更多意指對人大代表的選舉，而村務公開的直接參與則涵蓋各個方面，范圍更為廣泛。二是村民的自我治理。村民的參與擴大了參與主體的范圍，已經具備了治理的特征。就方式而言，村民對村內重大事項的決策是通過村民大會等形式來實現的，村民大會是一種協商民主，它最終追求的是集體的共同利益。精準扶貧是為實現2020年全面建成小康社會的目標而提出的，它所追求的是補齊短板，實現共同富裕，這是社會主義社會的本質體現。村務公開與精準扶貧具有相同的目標導向。作為改進和完善基層治理的方式，它們首先要協調基層社會中的固有矛盾，通過全體參與擴大村民的知情權、參與權，并以民主的方式協調利益差別，盡可能地降低矛盾沖突，保證基層的穩定。在穩定的基礎上，以社會發展將村民的利益和需求引向新的方向，從而反饋固有矛盾。

3.村務公開與精準扶貧以基層主導與政策引導為基本方式。由于村務公開與精準扶貧共同歸屬于基層治理的框架，其實際的主導地位自然歸屬于基層。首先，基層是各級政府中與村民聯系最為直接和最緊密的，最易于把握基層社會動態特征，從而增強基層政府決策的靈活性和實效性。其次，基層處于政府決策的末端，是決策的最終執行環節，其主導地位能夠保證政府決策的有效實施，規避多元主體帶來的自主和無序對政策的沖擊。基層政府的這種上級政府與村民之間的中間角色，決定了基層政府對村務公開和精準扶貧的把握將直接影響到兩者的互動和能動性發揮。但是，基層政府的人力、物力、財力畢竟是有限的，且不同的地域之間存在著較大的差別，因此，上級政府的政策成為彌補這種差別的有效憑借。同時，通過強化鄉鎮的行政控制權力，并將這種行政控制權力向下延伸，滲透到“村民自治”組織系統內，村委會、村黨支部在鄉鎮黨委的領導下，實現“鄉政”與“村治”互動，實施對農村基層社會的治理，[10]有利于保障精準扶貧的有效落實，避免以村為單位的自主扶貧的盲目性，規避村對上級政府扶貧資源直接下放的消化困境。以政策引導實現區域資源分配的相對公平，集中資源加大對相對落后和貧困地區的公共投入，體現“精準性”特征。同時在宏觀層面對精準扶貧和村務公開進行協調把握，增強聯動，發揮政策的整體性。

（二）功能互補

1.村務公開調和精準扶貧的內在矛盾。精準扶貧的內在矛盾主要體現在：結構性矛盾，即扶貧資源的下移與地方的消化能力不強的矛盾。精準扶貧要求精準發力，把扶貧資源對接到貧困村和戶，而不再由政府逐級協調。但這種資源的下移在當前卻存在兩方面的問題：一是扶貧資金對于貧困地區的覆蓋，在部分地區助長了貧困人口“等、靠、要”的依賴思想，[11]扶貧單位更多關注于資源的直接利用而忽視其“附加價值”；二是不同層級行為主體的利益分歧使貧困戶識別偏離，[12]同時扶貧資源的利用方式單一，資源的疊加使其成為“懶扶”的溫床，利用效率大大降低。信息不對稱的矛盾，即對駐村干部的考核不統一。駐村干部的業務主管部門為地方扶貧單位，人事主管部門為其原所在單位，這兩者之間各有自己的考核標準，但考核都指向駐村干部的扶貧工作，且這二者之間一般不存在過多的職能交叉，造成信息的封閉。村務公開強調公開，村民自然成為村委會和扶貧單位、駐村干部與貧困戶之外的第三方，通過第三方的參與能夠激發扶貧資源的活力。只有通過村務公開進行民主管理，把分散的農民組織并參到帶扶貧過程中，才能真正給農民以實惠，真正實現農業的長足發展，農村的全面繁榮和農民素質的全面提升。[13]

2.精準扶貧是村務公開民主化的轉移續接。村務公開是基層民主治理的方式之一，但當前也同樣面臨困境，主要表現在內容單一、程序缺失、監督機制不健全、反饋機制缺失等。[14]村務公開的困境直接成為基層民主的掣肘。就目前情況來看，依靠傳統方式難以走出這一困境，其他載體的運用是其可憑借的方式，對固有路徑的突破也是基層民主方式的創新。精準扶貧過程與村民生產生活密切相關，在基層自治的框架下與村務公開發生聯系。村民對精準扶貧的參與也是其意見表達、權利維護、參與決策的過程。精準扶貧聚焦于貧困戶，面向全體村民，從主體上保障了村民參與的廣泛性；同時，從縱向角度看，精準扶貧是整個扶貧過程的一個階段，并不代表扶貧過程的完結。

3.村務公開與精準扶貧共同構成地方善治的框架邏輯。善治是治理追求的目標之一，它具有權力運行的規范化、民主化、效率和協調的特征。首先，善治強調規范的制度設計，即權力運行不僅具有合法性，更要求作合理性論證。合法性的重點在于加強對權力的制約，合理性強調權力行使的正向效應的發揮。其次，民主化關注于過程本身，主體的多元、價值的統一是民主的要義，即要體現最大多數人的意志和利益。再次，效率關注于治理的質量提升，橫向范圍的廣度是在效率提升的基礎上擴大的。最后，協調即各個治理要素的統一，同時它還包含各要素與整體之間矛盾的協調，協商是善治的實現形式。[15]村務公開與精準扶貧都強調效應的提升，它們屬于地方善治的兩個不同方面，村務公開是一種操作方式，精準扶貧屬于一種理念指導下的戰略設計，它們都以追求地方矛盾的調和和人民福祉的增進為共同目標，兩者在實施過程中的配合是善治過程的兩個支點，共同支撐善治的框架。

（三）實踐互動

1.精準扶貧目標與村務公開功能形成互動關系。精準扶貧聚焦于橫向比較下的相對貧困人口，通過集中資源定點定向，以補齊短板、消除絕對貧困，實現全面建成小康社會為目標。在這一過程中，僅僅憑借例如財政轉移支付等“輸血式”的扶貧方式只能實現短期內的貧困指數增量的減緩，從長遠來看，并不能實現完全脫貧，政策回收帶來的返貧現象較為突出。因此，它必然依賴于一定組織進行長期的扶貧刺激，逐漸引導貧困戶脫貧。村委會作為精準扶貧的直接組織，在扶貧過程中能夠承擔這一組織角色。村務公開是村委會的工作機制之一，作為信息互動的載體，它與精準扶貧必然發生互動聯系。首先，精準扶貧政策、村內貧困戶的識別甄選等需要通過村務公開實現與村民的互動；其次，扶貧主體并不局限于村委會和貧困戶，在產業扶貧中，村內發展集體產業、進行資源開發同樣涉及全體村民，因此村務公開又在扶貧與全體村民之間發揮橋梁作用。

2.精準扶貧過程與村務公開框架形成互動關系。精準扶貧內在地包含精準識別、精準扶持、精準反饋等主要環節，其在時間上存在繼起關系并相互影響。同時，三者以時間為維度構成回環系統，即精準反饋并不意味著扶貧過程的結束，它服務于下一輪的精準識別，體現扶貧政策的遞進性和科學性。村務公開框架涉及范圍較廣，就內容而言，包括政策公開、財務公開、集體事項公開等；就形式而言，當前主要形式包括廣播、宣傳欄等；就程序而言，村委會提出并確定公開內容、形式，經村務監督小組審核后進行公開。精準扶貧過程涉及政策、財務，屬于村內集體協商的范圍，因此它的民主性依賴村務公開來實現。在具體幫扶過程中，由于幫扶措施多樣，通過村務公開可以讓村民透視整個扶貧工作系統，增進村民對扶貧工作的理解和支持，推動幫扶工作順利進行。[16]同時，當前宣傳欄、廣播等形式利用已久，有其固有優勢，因此也是精準扶貧公開的有利憑借。精準扶貧在實施過程中，又通過村務公開與全體村民建立關系，同時扶貧又面向全體村民，從而體現扶貧的整體提升能力，而非單一狹隘地關注貧困戶，使政策陷入局限。

四、結語

在精準脫貧話語體系的轉變下，本輪扶貧結束后，如何削減相對貧困人口，逐漸縮小收入差距，實現共同富裕，是中國扶貧事業需要回應的問題。扶貧減貧是一項系統工程，需要實現與基層治理的融合，才能鞏固扶貧效果，避免政策回收帶來的返貧現象。村務公開與精準扶貧的融合為精準扶貧長效機制的構建準備了實踐基礎，也為基層治理不斷吸收治理實踐的新價值新理念提供了契機。村務公開與精準扶貧都是基層治理框架下治理的具體表現在理念上具有同向性，在方式和功能上具有互補性，在實踐中具有互動性。基于當前村務公開與精準扶貧的實施邏輯，從理論上探究二者的耦合關系，為探究如何發揮基層治理的優勢，構建精準扶貧的長效機制準備了條件。