城市雙修的理念、方法和實踐
——基于全國城市雙修試點工作經驗研討

■ 李昕陽

回顧我國改革開放40年來的城市建設發展歷程，城市基礎設施得到明顯改善，公共服務和管理水平持續提升，但也面臨著諸多城市病，仍存在大量欠賬。自2015年以來，住房和城鄉建設部推動生態修復城市修補（簡稱“城市雙修”）工作，將城市雙修作為貫徹落實中央城鎮化會議和中央城市工作會議精神的重要行動，通過試點探索城市轉型發展、更新發展和綠色發展的路徑，并于2016年推廣了三亞經驗，2017年推廣了徐州經驗，2018年推廣了景德鎮經驗，如今城市雙修的理念不斷創新，技術方法不斷完善，深入推動了各地城市轉型發展。

城市雙修的政策分析

習近平總書記高度重視城市病治理，在中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議以及到北京視察等多次重要會議講話中，屢次提到城市病治理問題。習近平總書記在十九大報告中指出，要“抓重點、補短板、強弱項”，要由高速增長轉向高質量發展。2018年10月，習近平總書記視察廣州長慶坊時指出，城市規劃和建設要注重人居環境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。這些新思想在指導城市雙修工作的同時，也為城市雙修提出了新的、更高的要求，城市雙修關注人民最關心、最直接、最現實的利益問題，從構建便民生活圈等細微之處著手，不斷完善城市生活環境，這不僅是城市轉型發展的催化劑、助推力，更是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要行動。

習近平總書記強調，要完善城市治理體系，提高城市治理能力，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力。當前的城市病，追根溯源都是城市的治理體系與治理能力方面不足的表現，城市雙修是推進社會共治共建共享的具體手段，把城市建設與政治建設、社會建設、文化建設、民生改善、生態建設結合起來，這不是簡單的城市環境整治，而是完善城市功能，弘揚城市文化的過程，提升了城市綜合服務能力和精細化治理水平。

2018年全國“兩會”政府工作報告中首次提出，“按照高質量發展的要求，統籌推進‘五位一體’總體布局和協調推進‘四個全面’戰略布局”。當前，我國城市正處在從外延粗放擴張向內涵提質轉變的階段，城市雙修已經成為推動城市高質量建設發展的綜合性抓手，不斷增強人民群眾的幸福感和獲得感。

城市雙修的技術方法

4年多來，全國各地深入推進城市雙修工作，據不完全統計，58個試點城市的項目累計有5938項，涵蓋了13個類型、60多個領域，大到城市的山體復綠、黑臭水體治理、天際線引導、15分鐘生活圈建設，小到電梯加裝、社區健身器材更新等方方面面，投資超過萬億元。根據各地工作經驗，分別從城市雙修規劃設計、生態修補技術和城市修補技術三方面闡述工作要點。

（一）城市雙修規劃設計

城市雙修規劃設計重在問題評估，不僅要全面調查城市自然生態本底和環境質量狀況，摸清城市及周邊生態要素破壞情況，還要系統解析城市功能設施、空間環境、特色風貌等方面的不足，找出“短板”和“欠賬”，具體分為總體層面和詳細層面規劃設計。

總體層面。應依據國土空間相關規劃，結合問題評估情況，編制城市雙修專項規劃，運用總體城市設計方法，統籌協調自然山水、濕地、植被等生態要素與城市人工環境的關系，系統梳理城市各類系統，明確城市雙修工作的主要內容，將城市問題最集中、生態環境最嚴峻的區域作為修復修補的重點區域，確定近期重點實施項目。

詳細層面。加強城市雙修的重點地區的詳細規劃設計，指導具體的項目落實與建設實施，用好城市設計手段，劃定若干個城市雙修的單元，對每個更新單元的公共設施和空間環境進行綜合統籌規劃設計。

（二）生態修復技術

山體修復。根據生物資源保護、地質地貌等要求，確定山體修復模式，在保護山體原有植被的基礎上，采取多種方式恢復鄉土植被群落，豐富生物多樣性，對于有條件的地段，應充分考慮城市景觀效果，營造觀賞性強的風景園林。

水體修復。城市水體修復應與流域綜合整治相協調，統籌考慮干支流、上下游、左右岸、湖泊水庫等水體關系，要注重恢復河床自然形態，選擇以土著植物配置，維持岸線多樣性，充分利用城市濱水岸線和風景資源，建設城市濱河公園、濕地公園等。

綠地系統修復。城市綠地系統修復要注重擴大城市生態空間，要通過拆遷建綠、破硬復綠、見縫插綠等形式，增加城市綠量，合理完善布局綠心、綠楔、綠環、綠廊等城市結構性綠地，優化綠地布局，并注重加強城市綠地與區域內各類生態空間的銜接，增強綠地生態服務功能。

（三）城市修補技術

完善城市功能。重點完善與市民生活密切相關的公共服務設施，包括養老、教育、商業等，營造15分鐘生活圈，要注重推進公共文化、體育、醫療設施和養老設施的融合，補足社區公共服務設施配建短板。

優化空間環境。著力提高街道環境品質，完善無障礙設施，保障人行道與自行車道的安全性與連續性，在舊城區中要鼓勵發掘閑置用地、城市街角等，修補完善各級城市廣場，滿足市民活動需要，鼓勵商業、文化、教育等設施中附屬綠地對外開放，為市民提供多樣化活動場所。

塑造特色風貌。運用城市設計方法，優化城市格局，對歷史文化遺產比較集中的歷史城區、歷史文化街區，應采用整體性的保護措施，對城市重要街道、廣場、濱水等地區，要加強城市立體空間形態的管控。

（四）城市雙修試點城市工作經驗

城市雙修是一項綜合性的工作，以各地工作經驗來看，城市雙修工作保障有力、措施到位、責任明確、進展顯著、市民獲得感強的城市，無不是市委書記、市長親自掛帥出征，充分發揮自上而下行政統籌的力度，加強綜合協調能力，推動工作的開展，形成黨委和政府主要領導親自抓、分管領導著力抓、相關部門合力抓、全社會共同抓的局面和氛圍，具體工作經驗主要分為以下幾項。

強化省級組織領導。領導重視是做好城市雙修工作的重要保障，各省級住房和城鄉建設主管部門通過成立省級城市雙修工作領導機構，開展編制專項規劃、制定工作方案、列支專項資金、加強監督考核等工作，強化工作落實。據了解，全國有9個省（區）還單獨設立了36個省級城市雙修試點城市，定期組織召開工作推進會、協調會和研討會，總結和推廣省內各試點城市工作經驗，推動了全省城市雙修工作。

明確市級協調機制。城市雙修是涉及城市多個部門的綜合性工作，需要建立市級統籌協調機制，需要地方黨委和政府主要領導親自掛帥，明確主體責任，建立工作領導小組，統籌多部門共同推進工作。目前，58個試點城市均成立由市領導任組長工作領導小組，并將工作小組辦公室設在市級規劃建設主管部門，統籌發改、城管、交通、環保、農林、水利等部門，形成上下聯動、部門協作、多方參與的工作格局。其中，共有37個城市是由黨委、政府主要領導親自推動工作，定期開展巡查和日常監督，確保城市雙修工作高效有序有效推進。

協同推進共同締造。城市雙修工作大多與市民生活密切相關的事情，需要自下而上的市民廣泛參與。一些城市發動街道和居委會社區工作人員、居民、企事業單位等多方力量參與到城市雙修中，共同締造美好環境，實現了城市規劃建設管理的共謀共建共治共享。如泉州在開展社區營造的基礎上，實施社區自治試點，通過街長制、立法保護和“家園共造”等機制，促長效管理，市民的直接參與，不僅改善了市民居住環境，還在激發了市民創造力，增強了市民的主人翁意識，城市基層的治理能力得到不斷健全，這也是國家治理能力現代化的重要特征。

注重統籌謀劃。注重統籌謀劃工作，據統計，全國58個試點城市均編制城市雙修相關專項規劃，通過規劃編制摸清城市建設發展問題，以提升城市品質和推動城市高質量建設發展為工作重點。一些城市創新規劃編制方法，充分整合利用既有的各類專項規劃，針對問題提出規劃對策，編制新的專項規劃。如福州市結合多規合一推進城市雙修，劃定生態控制線，重點開展山體保護、綠道網建設、河道整治等工作，有效提升了環境承載力。

強化項目帶動。把城市雙修細化為系統性強、操作性強的工程項目，涵蓋山水林田湖整體修復、河道疏挖、黑臭水體整治、城市功能完善、舊城改造和文化傳承等多門類，綜合考慮民生性、時效性、示范性和系統性等因素，以項目為著力點，明確各項目的設計、建設時序、投資規模和責任單位，將項目實施與年度城建計劃充分結合，確保項目實施有計劃、資金有保障、考核有依據，科學統籌推進。

注重宣傳引導。牢牢把握正確的輿論導向，通過全方位、多層次、廣角度地開展宣傳工作，充分利用報紙、電視、廣播、網絡等各類媒體，解讀城市雙修專項規劃與實施項目，突出宣傳工作成效和亮點，跟蹤介紹項目進展，讓市民充分知曉城市雙修工作對環境的改變，增強市民對城市雙修工作的認識。如泉州市創新宣傳組織方式，策劃“潤物無聲”系列主題展覽，舉辦第二節徒步活動等，將非遺文化與市民游客交融在一起，打造“見人見物見生活”的歷史文化古城，市民了解、支持、參與城市雙修工作的良好氛圍已經形成。

促進綠色發展。將綠色發展理念和要求融入城市雙修工作中，結合違法建筑整治，拓展公共活動空間。一些城市開展公園綠地品質提升專項行動，整合并串聯現有零散布局的公共空間，形成完善統一的公共空間體系，還有一些城市將原規劃中的商業用地調整為公園用地，滿足市民活動需要。如洛陽市采取見縫插綠、拆違建綠、騰退還綠、破硬增綠等方式，建設了100個小游園，使市民切實感受到了“開門見綠、出門見園”。

保護城市歷史文脈。將歷史文化保護工作作為城市雙修的重要環節，加大力度保護城市歷史格局，延續城市歷史文脈，展現城市歷史風貌，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”，讓城市歷史文脈得到更好的保護和傳承。如泉州市加強歷史文化街區、文物古厝、街巷肌理等全面保護，完善公共服務配套、改善古城居住環境，開展精細化管理，提升城市宜居水平，留住原住民；開封市在歷史文化名城保護基礎上，以不大拆大建為前提，完善基礎設施，修復生態環境，改善人居環境，振興文化產業；景德鎮市以工業遺產保護為抓手，對城市具有歷史記憶的工業遺產遺存實施整體化保護，打造文化創意生產展覽展示基地，提升城市的文化內涵，增強城市活力。

補足城市短板。以項目為抓手，通過完善城市重要基礎設施，增加公共空間，改造背街小巷等，集中力量補足城市短板，并優先實施與百姓關系最密切、影響最深遠的項目，用有限的投入取得了經濟、社會、生態等方面的最大效益。如南京市開展“兩減六治三提升”專項行動，以黑臭河道整治專項工作、老舊小區整治專項工作、公共空間“微更新、微幸福”工作等為抓手，系統補足城市短板；淮北市集中整治采煤塌陷區，修復被破壞的自然環境和地形地貌，改善生態環境質量，推動資源型城市轉型。

加強立法工作。一些有地方立法權的城市加強了立法立規工作，制定城市雙修相關管理制度，明確建設要求、工作流程和各部門工作責任，確保在規劃、建設、管理方面有章可循。如南京市制定《藍線管理辦法》《街道設計導則》等政策和技術導則；濟南市制定《停車場建設和管理條例》《戶外廣告設置管理條例》《山體保護辦法》等地方性法規；蘇州市制定《園林管理規范》《違法建設處理規定》等8項相關的管理辦法、法規。

加強監督考核。城市政府將城市雙修工作目標任務納入年度目標績效考核，結合政府工作考核、其他部門工作考核、領導干部任期審計等方式落實，并加強日常督辦監督工作，對標年度目標責任，明確目標管理和工作要求。如延安市堅持每周一檢查、一月一排名、一月一通報，對考核較差的部門和單位進行約談問責；景德鎮市成立3個巡查小組，采取實地查看、查閱資料和現場交流等方式，實施全覆蓋督查，督促項目建設進展，保障項目建設質量。

破解資金瓶頸。資金問題是城市雙修工作的瓶頸，一些城市開拓思路，調整過度依賴政府財政的做法，通過多種渠道破解籌措難題。如泉州市加快捆綁整合古城雙修項目，積極推進PPP模式工作進程，引入社會資本共同參與，緩解市區兩級財政壓力；如漯河市動員社會資本采取購買服務、股權投入等多種方式參與項目的建設運營管理，為試點工作提供有力保障。

（五）城市雙修是城市建設品質的提升

城市雙修不是城市建設量上的拓展建新，而是城市建設品質的營造提升，必須聚焦城市高質量建設發展要求，杜絕違規舉債大搞城市“政績工程”，因地制宜地找尋百姓最關心的問題，用高質量的設計提升城市環境品質，還要注重“繡花功夫”，探索形成更精細和有針對性的城市設計方法，豐富和完善城市建設管理的技術方法。當前各地的城市病仍十分突出，城市雙修將是今后一項長期性、全面性和綜合性的工程，需要堅定打“持久戰”的決心，發揚“釘釘子”精神，建立一項長效制度，謀劃一個好的工作路線圖，馳而不息，久久為功，推動提升城市人居環境質量，讓人民群眾有越來越多的獲得感、幸福感和安全感。