新時期視角下中小城市規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)調(diào)整研究

王 森 李玲慧

陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 陜西 西安 710061

從當(dāng)前中小城市規(guī)劃體系的落實現(xiàn)狀來看，與新時期下城市發(fā)展的需要呈現(xiàn)出了極大的不適應(yīng)，從而使其問題更加突出，如規(guī)劃體系缺少整體性的統(tǒng)籌、銜接不順暢、指引性不強(qiáng)等都嚴(yán)重影響著中小城市的規(guī)劃與發(fā)展，因此，亟需根據(jù)社會發(fā)展形勢提升城市規(guī)劃體系的詳細(xì)性、科學(xué)性，以城市發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)始終保障城市規(guī)劃體系方向的正確性，從而可以看出，探究新時期下中小城市規(guī)劃體系優(yōu)化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中小城市先行規(guī)劃體系與社會發(fā)展的矛盾沖突

新時期下城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及結(jié)構(gòu)都發(fā)展了變化，城市規(guī)劃編制也與以往產(chǎn)生了不同，編制技術(shù)、方法、理念都進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，尤其是中小城市的規(guī)劃中，需要綜合統(tǒng)籌人口、資源與空間、增量開發(fā)與存量更新等方面上產(chǎn)生的矛盾，從而才能綜合城市的需要，保障規(guī)劃的科學(xué)性。但是由于當(dāng)前現(xiàn)行規(guī)劃體系在行政管理上、行政體制還存在諸多不完善，導(dǎo)致規(guī)劃體系建設(shè)上缺少系統(tǒng)性、階段性的思考，致使物質(zhì)空間的規(guī)劃上還存在諸多問題，無法協(xié)調(diào)各方利益，保障規(guī)劃的有序落實[1]。具體來講，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是，規(guī)劃體系的層次性有待提升。城市規(guī)劃體系是以城市的整體發(fā)展為對象，因此，會從宏觀角度展開規(guī)劃編制，但是由于中小城市的思想相對落后，缺少分層管理的思想，導(dǎo)致城市規(guī)劃的指引性不強(qiáng)，無法從城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)的總體出發(fā)展開調(diào)控，而且規(guī)劃以及控制之間缺少科學(xué)的銜接，導(dǎo)致規(guī)劃在落實上存在一定的難度。同時，規(guī)劃編制過程中并不能保障編制流程的合理性，而且存在周期過長、編制更新速度慢等問題，導(dǎo)致規(guī)劃體系多變，經(jīng)常因受到政府政策因素、市場經(jīng)濟(jì)因素的影響發(fā)生變化，出現(xiàn)城市實際發(fā)展與規(guī)劃脫節(jié)的情況[2]。最后，規(guī)劃持續(xù)性發(fā)揮作用并未實現(xiàn)，現(xiàn)階段，中小城市的規(guī)劃體系編制往往參考以往的規(guī)劃內(nèi)容，以此形成的規(guī)劃體系只能在增量階段上完成相互耦合，并不能實現(xiàn)新時期下增速穩(wěn)定情況下的存量更新，從而無法保障規(guī)劃導(dǎo)控作用的充分發(fā)揮，銜接上也會出現(xiàn)問題。

二是，資源緊張現(xiàn)狀下銜接渠道受到既有體系的束縛。當(dāng)前中小城市資源緊張發(fā)展現(xiàn)狀是我國不得不面對客觀現(xiàn)實，因此，城市規(guī)劃中存量更新與增量外拓則需要更多部門之間的合作才能完成，但是當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村莊布局、城市更新發(fā)展、用地置換上指標(biāo)的增減部署并未實現(xiàn)持續(xù)性更新，而且每一項規(guī)劃的落實都需要環(huán)保、國土、發(fā)改委等部門之間的共同協(xié)商與決策，部門之間的聯(lián)系不通暢，也無法保障規(guī)劃的協(xié)調(diào)落實[3]。雖然我國為了解決城市規(guī)劃落實中各部門各自為政問題提出了“多規(guī)合一”理論，但是既有體系的束縛導(dǎo)致其中諸多約束無法突破。

三是，開發(fā)主體多與規(guī)劃整體性相沖突。中小城市的規(guī)劃中，需要保留土地的財政特征，所以，地區(qū)的發(fā)展仍然以依賴土地與空間資源為主，但是城市規(guī)劃中缺少整體性的統(tǒng)籌往往導(dǎo)致各地區(qū)土地被碎片化分割，而一旦無法實現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，很多規(guī)劃的條條框框?qū)淮蚱疲@將導(dǎo)致規(guī)劃體系不清晰問題被放大，無法有效指導(dǎo)城市發(fā)展與建設(shè)。

二、新時期下中小城市規(guī)劃體系建設(shè)的新要求

首先，對規(guī)劃管理提出了精細(xì)化的要求。多規(guī)合一是當(dāng)前實現(xiàn)城市規(guī)劃體系科學(xué)落實不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，其對空間建設(shè)的約束性有了明顯的增強(qiáng)，任何一項城市規(guī)劃的落實不能由一個部門自行決定，必須保障相關(guān)部門都對規(guī)劃的編制有所了解。因此，需要建立統(tǒng)一的規(guī)劃平臺，對規(guī)劃中的意見進(jìn)行采集與整合，以便能夠針對規(guī)劃提出精細(xì)化的管理與規(guī)定[4]。

其次，對規(guī)劃體系建設(shè)提出了政策性的需求。城市規(guī)劃體系建設(shè)具有階段性的特征，雖然其對技術(shù)性的要求較高，但是當(dāng)前的城市規(guī)劃對技術(shù)的層次性以及規(guī)劃深度也提出了更高的要求，其不僅需要依據(jù)客觀實際對城市規(guī)建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，還需要發(fā)揮統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的作用，尤其是在公眾參與的環(huán)節(jié)中，必須利用政策性的規(guī)劃內(nèi)容指導(dǎo)公眾，因此，需要加強(qiáng)城市規(guī)劃的公共政策屬性，以便在不同的層次中，都能發(fā)揮出城市規(guī)劃的價值與作用[5]。

最后，對規(guī)劃體系建設(shè)的品質(zhì)有了更高的要求，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體系建設(shè)更重視規(guī)劃范圍內(nèi)的控制，而目前城市發(fā)展速度放緩，但對發(fā)展質(zhì)量有了更高的要求，從而城市規(guī)劃體系建設(shè)中應(yīng)從品質(zhì)方面細(xì)化對城市風(fēng)貌、設(shè)計、生活發(fā)展的要求，以便提升規(guī)劃體系建設(shè)的質(zhì)量與深度。

三、新時期下中小城市規(guī)劃體系優(yōu)化建設(shè)方向

（一）利用層次表達(dá)規(guī)劃深度的劃分，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃體系建設(shè)的整體性

由于中小城市的行政級別相對簡單，規(guī)劃過程中不需要對大規(guī)模的地域空間進(jìn)行系統(tǒng)的分析，從而更容易體現(xiàn)規(guī)劃的分層以及規(guī)劃中的重點(diǎn)，可以以總體規(guī)劃配合控制性詳細(xì)規(guī)劃的方式確定城市規(guī)劃的核心，基于該核心分析城市規(guī)劃落實的思路[6]。具體來講，通過總體規(guī)劃確定城市以及城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃方向，無需對城市土地資源的布局展開細(xì)致的規(guī)劃；而控制性規(guī)劃應(yīng)分層次對土地資源與空間資源的布局、分配進(jìn)行系統(tǒng)性的表述。但鑒于城市規(guī)劃具有階段性的特征，即使分層規(guī)劃也要保障規(guī)劃體系的整體性，這需要總體規(guī)劃體系中加強(qiáng)對城市功能以及空間演進(jìn)的把控。

（二）實現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃體系的結(jié)合

從城市的宏觀發(fā)展來看，城市規(guī)劃是城市發(fā)展的綱領(lǐng)性以及戰(zhàn)略性文件，在城市規(guī)劃體系建設(shè)中以政策性規(guī)定體現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略能夠更明顯的突出城市的宏觀層次。因此，一方面應(yīng)深入研究城市的總體規(guī)劃，實現(xiàn)與城市發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)結(jié)合，準(zhǔn)確定位城市的發(fā)展戰(zhàn)略，確定城市規(guī)劃的主體思想，如某城市在城市發(fā)展中始終以堅持都市空間層次構(gòu)建為基礎(chǔ)，以市域以及中心城區(qū)的補(bǔ)充為重點(diǎn)，利用都市區(qū)的發(fā)展帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，從而形成中心服務(wù)城，并發(fā)揮出其領(lǐng)導(dǎo)以及指導(dǎo)作用。因此，需要明確城市規(guī)劃中設(shè)施、環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)三者的定位與規(guī)劃思路，從而在城市規(guī)劃中實現(xiàn)城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

另一方面應(yīng)實現(xiàn)政策性內(nèi)容與城市總體規(guī)劃的科學(xué)融合。中小城市規(guī)劃體系的建設(shè)更側(cè)重于對空間屬性的強(qiáng)化，從而在規(guī)劃中始終著眼城市總體發(fā)展，但是新時期對空間發(fā)展品質(zhì)提出了更高的要求，基于中小城市具有感知空間尺度的優(yōu)勢，應(yīng)從整體上加強(qiáng)對空間的設(shè)計與指導(dǎo)，從而將設(shè)計政策轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的公共政策，這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)，對提升成是發(fā)展品質(zhì)也有著重要意義。

（三）實現(xiàn)控制性規(guī)劃精細(xì)化水平的提升

控制性規(guī)劃在中小城市存量更新以及增量開發(fā)上發(fā)揮著越來越重要的作用，其能夠?qū)崿F(xiàn)對空間發(fā)展的動態(tài)追蹤，以便真正落實城市規(guī)劃，實現(xiàn)預(yù)期規(guī)劃中土地資源性質(zhì)屬性的轉(zhuǎn)變，這種方式更能夠直觀的反映城市的發(fā)展實際。因此，在認(rèn)識到控制性規(guī)劃重要性的同時，應(yīng)利用信息技術(shù)等手段，為各個部門建立高效的溝通渠道，保障多規(guī)合一的有效落實。例如，構(gòu)建信息平臺，由國土資源部、發(fā)改委等部門針對城市某土地資源的規(guī)劃上傳現(xiàn)狀信息、影像、地塊功能、屬性、開發(fā)量等基礎(chǔ)信息，并由各部門針對統(tǒng)一的信息內(nèi)容從規(guī)劃與發(fā)展的角度對土地的資源結(jié)構(gòu)規(guī)劃、功能規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃展開深入探討，保障控制性規(guī)劃的可行性與合理性。

結(jié)束語：

綜上所述，新時期是城市規(guī)劃體系建設(shè)優(yōu)化的一次機(jī)遇，改變傳統(tǒng)的規(guī)劃思路，能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)框架、規(guī)劃技術(shù)手段、規(guī)劃方法的徹底改善，因此，規(guī)劃管理部門應(yīng)認(rèn)識到當(dāng)前規(guī)劃體系中的不足，并積極探究規(guī)劃體系優(yōu)化的策略，以便能夠使城市規(guī)劃切實發(fā)揮出價值，解決規(guī)劃落實中階段性的沖突，以便城市發(fā)展得到更科學(xué)的指導(dǎo)。