臨汾市大氣污染治理困境淺析
——基于政策工具視角

顧 爽 史孟婭

山西師范大學經濟與管理學院 041000

一．引言

臨汾市的空氣污染問題由來已久，但真正進入大眾議程的是2015年柴靜的社會調查《穹頂之下》；2016年臨汾市二氧化硫爆表事件使大氣污染問題進入政府議程，此后臨汾市數次被中央環保部約談。此外臨汾市的空氣污染問題在全國范圍內來說具有極強的典型性：一，臨汾市是以第二產業為主，空氣污染嚴重；二，臨汾市是一個四線城市，近年來經濟長期處于及其低迷的狀態，大氣污染治理財政資金不足；三，臨汾市空氣質量常年倒數；四，臨汾市是盆地地形，空氣不易擴散。基于以上一些原因，臨汾市治理大氣污染的任務十分艱巨。臨汾市為此制定了一系列政策，這些政策主要分為兩個類型，一是按照中央和省政府制定的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》里的要求制定的《臨汾市打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，二是臨汾市根據本地區的獨特狀況制定的符合本地區實際污染情況的相關政策，包括《臨汾市人民政府辦公廳關于印發臨汾市2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》、《2018年全市生態環境治理攻堅行動的實施意見》等。但這一系列政策的政策并未使臨汾市擺脫全國空氣質量擺脫倒數第一的地位，而政策執行是政策系統中最重要的環節之一。基于此，本文基于政策工具視角，研究臨汾市在政策執行過程中所面臨的困境，旨在找出臨汾市政策效果低下的一些原因。

二、政策工具理論概述

對于政策工具的定義，不同的學者有不同的觀點。胡德(Hood)于1986年提出工具概念可以通過將政策工具刻畫為“客體”和“活動”并對其加以區分的基礎上得到更清晰的理解。一方面可以把政策工具看作一種客體，另一方面可以把政策工具看作一種活動。霍格威爾夫(HoogerwerD) 于1989年提出政策工具是“行動者采用或者在潛在意義上可能采用來實現一個或者更多目標的任何手段”。按照這個解釋，“目際管理”、“內部管理”、“人力資源政策”，“金融控制”均可被當作政策工具。總而言之，我們認為政策工具就是政府為了實現政策目標而采取的各種手段。本文研究的就是政府為了達到大氣污染治理的目標而采取的措施。

對于政策工具的分類，不同的學者也有不同的看法。麥克唐納(L.M.McDonell)和艾莫爾（R.F. Elmore）把政策工具分為管制工具、激勵工具、能力構建工具、系統改變工具。霍利特（M Howlett）和拉米什（M Ramesh）1995年根據政府干預公共物品和服務提供的程度由高到低把政策工具分為強制型、自愿型、混合型工具。Zegveld和Rothwell根據政策工具產生影響的著力面把政策工具分為供給型、需求型、環境。本文選擇韋唐（Evert Vedung）的分類法，傳統——經濟措施、管制措施、信息傳遞措施；新型措施如政府購買。管制工具的目標是使社會行為者的行為規范化；經濟工具是通過經濟激勵來影響人們的行為；信息傳遞是一種“軟工具”，也許只是在它與目標群體的參照框架相容的時候才是有效的。這種分類法相對于其他分類法更為簡單也更容易歸類，使用于各種類型的政策分析。

三、臨汾市大氣污染的政策工具描述

本文主要選取了臨汾市《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》、《臨汾市人民政府辦公廳關于印發臨汾市2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案的通知》、《堯都區人民政府辦公室關于印發堯都區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案的通知》、《潘市長環保調研座談會匯報提綱》、《在環保工作座談會上的發言》、《堯都區大氣污染防治共建治理工作情況的匯報》政策文件，由此得出臨汾市采取的政策工具大多為傳統型政策，且規制型政策占主導地位。如下圖所示

四、臨汾市大氣污染治理困境

（一）政策所需投入與資金短缺的困境

規制性政策需要政府大量地投入資金去執行，而臨汾市財政資金短缺，這就使得規制性政策的執行因缺乏資金保障而難以進行或執行困難。揚塵治理需要政府撥出財政資金去清洗各街道，購買灑水車作業來減少空氣中揚塵成分；強制清潔取暖需要政府花而大量資金鋪設天然氣管道；構建綠色交通體系需要政府為公交車公司補貼費用；企業深度治理實行停產限產又使得政府財政收入銳減。這些規制性政策大多需要政府投入資金，而政府收入卻滿足不了這些政策的需求。

（二）部門內協調與跨部門協調的困境

規制性政策形式多樣，牽涉到的部門很多，而部門之間缺乏協調性。雖然成立了大氣辦，使得各個部門的職責權限明確了，但是具體執行的是時候光靠一個部門是無法完成強制性的政策執行的，需要各個部門協調一致來解決問題，各個部門由于辦事思路不一致、目標不一致、角色不一致等造成只有主管部門具體執行，其他部門形同虛設。進一步來說，各種規制性政策由不同的部門來執行，這就使得政策即使產生效果也難以歸于一個部門，會造成協調性更差的現象。

（三）環保部權責不對等的困境

規制性政策多數規定環保部門來牽頭，把空氣污染治理的主體責任放在環保部門，環保部門有很大的職責，需要制定整體治理方案、具體規劃執行，但是環保部門實際上只充當監督人的角色，職責大于職權，對于規制性政策并沒有強制性的執法權，無法實際職權去履行它的職責，這就使得事情往往做不好。并且民眾對于環保部門的角色不清楚，把空氣污染治理的責任基本歸于環保部門，空氣治理一旦出現問題就會歸責于環保部門，再加上中央和省政府問責的對象也是環保部門，這就對環保部門施加了巨大的壓力，而它卻無能力改變現狀。

（四）政策工具與民眾價值不匹配的困境

規制性政策很少考慮民眾的價值，導致民眾對政策的接受性差，在政策具體執行中還會產生政策抗拒，使得政策的效果大大降低、政府的政策權威性下降。政府在制定政策之前缺少對民眾的意見調查，在執行過程中也缺乏對民眾的意見反饋收集，在一輪一輪的政策制定-執行-總結-再制定的過程中就缺乏對民眾價值的考慮。如煤改氣和煤改電要求強制執行，但民眾卻普遍接受不了價格，這樣就使煤改氣的使用率不高；限行的時間設置與具體的空氣質量狀況不符，也忽視民眾的出行需求，使得民眾在實際過程中易違反限行規定。

（五）鄉鎮政府無力執行的困境

基層鄉鎮政府對于規制性政策的執行有心無力。臨汾市把空氣污染治理的任務下放至各基層組織，如散煤的嚴格管控、煤改氣的強制執行、禁止燃燒秸稈都需要鄉鎮政府去具體出動執法人員去具體執行。但是鄉鎮政府既缺少人又缺少資金，無力使每項政策都落實到位，尤其是當鄉鎮政府人員他們也是村民中的一員的時候就更難執行。基層鄉鎮政府和村民打交道也很困難，村民的文化素質普遍不高，對于政府的政策接受程度不如城市居民高，需要鄉鎮工作人員去傳達政策意圖，而這也是一個艱難的過程。

（六）政策連續性差的困境

規制性政策和問責制定結合在一起，治理問題沒有做好就會問責相關主體責任。在臨汾市空氣污染治理問題連年被中央約談、空氣質量連年倒數的情況下，問責就會更多，職位替換也就會相對比較頻繁。這樣就會引起治理工作人員交替快造成因工作方法和工作方式不同等使得基層執行人員無所適從，政策連續性也會較差。

（七）執法效率低下的困境

規制性政策執法監管存在盲區，執法人員思想認識不到位。監管措施的落實不到位，各鄉鎮街道和部門之間沒有做到無縫銜接，上下聯動，有很多監管盲區存在；基層監管力量沒有得到充分發揮，基層環保的力量比較薄弱，專業和執法人員裝備短缺，作用發揮不夠；執法人員素質和意識有待提高，存在工作辦理不及時、效率低下的問題，甚至還存在很容易被發現的問題卻被執法人員忽視的現象。

（八）其他困境

經濟性政策因為政府的財政收入不樂觀導致其持續性有待加強，信息傳遞政策因政府的忽視流于形式，以致新型政策雖然采取但意義不大。這幾類政策占的比例都很小，且實施效果都可以忽略不計。