把握好云南加快雙向開放的重大機遇

文 牛建宏 中共云南省委黨校經濟學教研部教授

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，準確判斷我國經濟發展面臨的國際國內新形勢，結合我國經濟發展的實際，站在新的歷史起點上，以全球視野和戰略高度系統謀劃加快推進我國對外開放，逐漸形成具有中國特色的自由貿易試驗區建設的實踐。自2013年中國(上海)自由貿易試驗區正式建立至今，我國自由貿易試驗區擴大至18個，構筑起全面開放新藍圖。目前，自由貿易試驗區共形成171項可復制、可推廣的制度創新成果，推動全國形成綜合性改革開放的良好態勢。

自由貿易試驗區與其他特殊經濟區的區別

在我國改革開放進程中，經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開放區、高新技術開發區等各種“區”較多。

改革開放伊始，我國設立了深圳、廈門、珠海等“經濟特區”，區內實行特殊政策；20世紀80年代中期，又分別先后建立14個“沿海開放城市”和設定沿海地區的一些市、縣和沿海開放城市所轄縣為“沿海經濟開放區”；伴隨改革開放的深化，不斷有“經濟技術開發區”和“高新技術開發區”在全國范圍內陸續成立。20世紀90年代初期，又陸續出現了10多個“國家級新區”，近幾年又設立了綜合保稅區、自由貿易試驗區等。

然而，這些開放形式多樣的“區”與自由貿易試驗區有哪些不同？

改革開放之初，對于推進改革和發展，各地實際情況及認識不一致，在全國統一推動改革開放的話，許多政策措施推行難度較大。在此背景下，設立比較特殊的區域政策來促進推動開放和發展，“經濟特區”“沿海開放城市”“沿海經濟開放區”“經濟技術開發區”“高新技術開發區”等，均是這些區域政策的產物。

從“經濟特區”來看，改革開放初期設立的深圳、廈門、珠海等幾個經濟特區，區內實行特殊政策。國家綜合配套改革試驗區與經濟特區在性質上比較接近，但“試驗”內容更明確。

就“國家級新區”來說，主要是破解一些發展制度上的瓶頸，既和技術產業特性有關，也和地理區域特性有關；既和整個社會治理有關，又和管理體制及政府的政策等很多方面有密切的關系，所以就需要更綜合的措施來解決這樣一系列問題。國家級新區主要是行政區劃調整的一種措施，由國務院批準設立并擁有相應的配套政策。“國家級新區”的布局更多會考慮怎么樣通過新區的建設帶動區域的發展，成為一個區域的增長極，改變整個區域的發展態勢，發揮輻射效應。目前，國家級新區總數為19個。

之所以建立“高新技術產業開發區”，則是因為通過一段時間的發展實踐，高新技術的發展和高新技術產業的發展，更加需要特殊的政策扶持。“高新技術產業開發區”更多的是著眼于產業發展規律，高新技術產業在發展初期需要政府的扶植加以培育，而且每個地方的高新技術產業開發區重點發展何種產業，都有著明確的規定。

“經濟技術開發區”既著眼于產業發展的規律又著眼于區域發展規律。不同的產業之間如何互補，突出產業的集聚優勢，政府都要發揮較大的作用。能夠進入園區的企業享有一定的優惠政策，比如優惠提供工業用地和稅收減免等。目前全國有219個國家級經濟技術開發區。

自由貿易試驗區內的生產、貿易和投資活動適用的關稅、審批和管理政策靈活。自由貿易試驗區的使命主要是三方面，一是服務業的開放和服務業的規制，二是貨物貿易的便利化，三是對投資準入管理體制的改革。2013年發布的《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，列出了上海自由貿易試驗區內對外商投資項目和設立外商投資企業采取的與國民待遇等一致的準入措施。2014年，上海自由貿易試驗區負面清單由190項調整減少至139項，其中有110條限制性措施、29條禁止性措施。2015年自由貿易試驗區擴圍后，國務院發布了由上海、廣東、天津、福建四個自由貿易試驗區使用的同一份負面清單，該清單又減至122項。2019年6月30日，2019年版自由貿易試驗區外商投資準入負面清單對外發布，其條目由45條進一步減至37條。自由貿易試驗區的全面推廣可以產生三個效果，一是服務業對外開放將逐漸深化，引入外資倒逼中國服務業競爭力的提高；二是外商投資領域逐漸擴寬，形成新一輪吸引外商投資的熱潮；三是商品貿易環境更加便利，提高中國在全球配置資源的效率。自由貿易試驗區已經成為我國深化改革、擴大開放的主要“試驗田”。

云南自由貿易試驗區的重大歷史使命

黨的十九大報告指出：“開放帶來進步，封閉必然落后。賦予自由貿易試驗區更大改革自主權。”這無疑給自由貿易試驗區帶來更大紅利。

改革開放40年的經驗表明，在實施重大改革開放任務之前，選擇合適的地區進行先行先試，對于提升政策創新精準度、降低風險具有非常明顯的作用。自由貿易試驗區已經積累了豐富的體制機制創新經驗，且擁有較高的制度創新權限，是全國最適合在創造公平競爭的市場環境、大幅擴大服務業準入、創設便利于國際創新合作的宏觀環境等領域開展“大創新”平臺，以制度改革創新為核心，促進更大力度的投資、貿易、金融自由化便利化和新興業態發展，打造新時代制度型開放的規則引領區、壓力測試區和國際對標區。

云南區位優勢明顯，與云南省相鄰的省區有四川、貴州、廣西、西藏，與云南相鄰的3個鄰國是緬甸、老撾和越南。如果說過去的開放是以對外開放推動對內改革的話，那么在目前的全面開放格局中很難明確區分開放和改革，更加強調的是“在開放中改革，在改革中開放”。對云南自由貿易試驗區建設而言，一方面主動服務和融入國家“一帶一路”建設，努力建設面向南亞東南亞輻射中心；另一方面促進形成溝通強大國內市場橋梁紐帶，雙輪驅動、雙向開放。這需要云南自由貿易試驗區沿邊的德宏、紅河片區與昆明片區營造開放層次最適宜的特殊區域，產業、技術和跨境創新網絡最好的開放合作生態體系，陸海空聯動多層次互聯互通的綜合物流和設施樞紐。

云南自由貿易試驗區建設要“大膽試、大膽闖、自主改”

針對先行先試中存在的薄弱環節，云南自由貿易試驗區建設必須堅持習近平總書記提出的“大膽試、大膽闖、自主改”的指示要求，解決改革創新中遇到的制度障礙與實際問題，進一步彰顯自由貿易試驗區作為全面深化改革和擴大開放的“試驗田”作用。

進一步解放思想，打破行政壁壘，形成三個片區創新協同機制，構建若干重大創新合作平臺。云南應發揮與南亞東南亞國家合作的重要平臺和窗口作用，承接重大產業轉移和產業聚集。進一步用好瑞麗國家級重點開放開發試驗區、臨滄邊境經濟合作區、昆明國家高新技術產業開發區、國家級昆明經濟技術開發區、滇中新區以及“南博會”“旅交會”等平臺；用好跨境民族“地緣文化”的相似性，比如相似的自然環境、歷史文化淵源、生活習俗與宗教背景等，拉近云南與周邊國家的距離，搭建與周邊國家共享商機、尋求合作共贏的舞臺。

主動服務和融入國家發展戰略大局。云南應主動服務和融入國家“一帶一路”建設，充分用好國內外兩種資源和兩個市場，把地緣優勢轉化為經濟優勢，把紅河、德宏沿邊兩個片區建設成為承接南亞東南亞國家的產業基地，加大對南亞東南亞國家的基礎設施和硬件投資建設力度。服務國家重大發展戰略，繼續探索差異化協同發展模式。一方面，云南自由貿易試驗區要進一步明確對接、服務國家戰略的目標定位，統籌協調與各種功能區、開放平臺之間的關系，充分整合發揮諸多試點改革區域的“政策疊加”優勢，發揮更大的示范引領與輻射帶動作用；另一方面，鼓勵云南自由貿易試驗區各片區依據各自的目標定位，繼續推進差異化協同聯動的先行先試，促進云南自由貿易試驗區與區域經濟深度融合發展。

加強與周邊省區市的分工協作。云南既要對外開放，又要對內開放。為了加強對外開放，要更好地與四川省、重慶市、貴州省、廣西壯族自治區等周邊省區市合作，揚長避短、優勢互補，抓住歷史機遇，實現高質量跨越式發展，加快“一帶一路”建設在南亞東南亞推進的步伐。加強與廣西的合作，一方面，實現兩省區海陸結合效應最大化。在陸路方面，云南與南亞東南亞國家距離短，通過公路鐵路等設施貿易往來更為便捷。但海路方面，廣西的出海通道較云南在運輸成本和裝載量方面更具優勢。另一方面，發揮兩省區沿線口岸、城市、園區的輻射帶動作用，在基礎設施建設、通關便利化、跨國投資與產業發展等領域凝聚共識、加強合作，互鑒經驗，充分發揮其輻射帶動作用，造福沿線人民。

進一步提升貿易投資自由化便利化水平。抓緊研究在自由貿易試驗區進一步放寬市場準入特別是服務業開放的舉措，探索逐步放開教育、醫療、文化、專業服務等領域的外資股比限制，為企業深度參與國際競爭、實現更高水平對外開放積累經驗。此外，還應在貿易便利化創新、多式聯運“一單制”改革等方面做出重大政策突破，探索和南亞東南亞國家在檢驗檢疫領域的審核結果互認工作，大幅減少對進出境貨物的申報和查驗要求，推動優質消費品進入云南自由貿易試驗區。

有效改革創新風險防控機制。與賦予云南自由貿易試驗區各片區地方更大自主權相適應，逐步從事前審批轉向事中事后監管，為各個片區推動更廣領域、更高標準、更大力度的改革創新提供正向保障。在金融、電信等與國家安全密切相關的領域，可探索國家監管機構向云南自由貿易試驗區派駐垂直管理隊伍，與地方開展聯合監管執法的模式，有效防控風險。

云南自由貿易試驗區與現有開放平臺深度融合、協調發展。云南自由貿易試驗區將和國家級經開區、高新區、邊境經濟合作區等互相推動，在提升開放型經濟質量、優化吸引外資格局、園區產業升級、金融業開放、通關貿易便利化、優化營商環境等方面率先取得突破性進展，加快形成云南全面開放新格局。對外，主動謀劃推動產業、工序和環節向“一帶一路”沿線地區的轉移，與國內向中高端產業轉型升級相銜接，形成跨境產業鏈、價值鏈和供應鏈。對內，一方面做好進口市場，更好滿足國內對美好生活的需要；另一方面做好內需市場，形成國內產業結構性改革、轉型升級和技術進步的巨大推動力。