城市老舊小區改造要“整體設計先行”

■ 國務院參事、住房和城鄉建設部原副部長、中國城市科學研究會理事長 仇保興

黨中央、國務院高度重視城鎮老舊小區改造工作。習近平總書記指出，要加快老舊小區改造；不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。李克強總理在政府工作報告中指出：“城鎮老舊小區量大面廣，要大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯，健全便民市場、便利店、步行街、停車場、無障礙通道等生活服務設施?！背鞘欣吓f小區改造既能促進節能減排、解決城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，更是當前穩投資、穩就業的重要途徑，這項工作正當其時。

首先，有利于促進節能減排。住宅節能改造之后，節能率可普遍提高至65%，據粗略統計我國每年可減少約5億噸標煤以上的建筑能耗、減少10億噸二氧化碳氣體和大量的污染氣體排放。尤為重要的是，我國已成為全球太陽能光電器材產能最大的國家，每瓦太陽能發電成本已降至煤發電水平，宜在城鎮老舊住宅屋頂統一加裝太陽能，自發自用。此外，通過老舊小區改造加快發展綠色建筑對我國健康城鎮化有著特殊意義，綠色建筑能夠比一般的節能建筑額外貢獻高達50%的節能率和30%的節水率。

其次，有利于應對老年化。我國城區大部分的老年人生活將來要通過居家養老加社區服務來解決。但前階段所建的多層住宅絕大多數缺乏電梯和按老年生活所需的特殊衛生間等必備設施，須由地方政府或社會組織牽頭組織實施節能和適老方面的改造。如再加上以我國傳統中醫針、灸、砭、湯、藥和現代精準網絡醫療診斷相結合的社區養老養生服務體系的建設，就可以大大降低全社會的養老負擔。

再次，有利于“穩投資”。據初步估算，我國城鎮需綜合改造的老舊小區投資總額可高達4萬億元，如改造期為五年，每年可新增投資約8000億元以上。我國尚有約5千億左右的住房公共維修基金沉淀在各級財政和房管局賬戶中，應積極發揮作用。從實踐來看，城鎮老舊小區綜合改造項目可以采取社會資本參與共建的模式。公共維修基金和政府節能減排補貼可以起到“四兩撥千斤”的放大投資的效果。

第四，有利于“促進消費”。城市老舊小區綜合改造一方面能夠通過補齊幼兒園、小超市等短缺的服務設施消除擴大居民消費的障礙，另一方面也能開拓銀發消費、幼兒消費、綠色發展和節能減排等新消費模式，能持續有效地為國民經濟創造新動能。更重要的是，與傳統“鐵公基”投資項目不同的是，老舊小區改造項目投資周期很短（一般半年內完成）、邊際效益明顯、資金周轉很快、能迅速轉化為消費能力。

最后，有利于改善老舊小區宜居性。目前我國幾乎所有的城市都遇到了以下問題：停車位不足，小區道路被車輛占用，以至于救火車、救護車都難以通行的地步，亟需在老舊小區中加裝立體（或地下）停車庫。除此之外，通過城市政府組織的最佳（最差）老舊小區評選活動、擴大民眾參與自己居住小區的改造和治理，能迅速改善城市老舊小區的宜居性，解決民眾的生活難題，又能創造出眾多的就業新崗位。

當前，老舊小區改造正在全國推進。據初步統計，全國目前共有老舊小區近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米，可謂量大面廣。2017年底，住房和城鄉建設部在廣州、許昌、廈門、攀枝花、寧波等15個城市率先啟動城鎮老舊小區改造試點工作。據統計，截至2018年12月，試點城市共改造老舊小區106個，惠及5.9萬戶居民。

老舊小區改造試點工作開展一年多來，形成了一批可復制可推廣的經驗，不過，這一過程中出現的一些問題也不容忽視，如重單項改造，缺整體設計；重長官意志，缺百姓參與；重部門延伸，缺“公共中心”；重政府包干，缺企業加盟；重“穿靴戴帽”，缺基本需求；重硬件改造，缺軟件管理六方面問題。這些問題具體表現為，很多老舊小區喜歡單項改造，每天都有不同的部門出臺不同的老舊小區改造方案；開展群眾工作不夠細致，居民自家小區要改造卻毫不知情；缺乏甄別研判，不管這些小區建筑是什么年代或者是否需要改造，采用完成任務的方式進行改造等等。解決這些問題的關鍵在于“整體設計先行”。

為實現整體設計，首先要讓最需要改造的小區“冒出來”，可以通過以下四種方式得以實現：推行城市“最佳小區”“最差小區”評選；利用有關APP等社區評價軟件，評選“最差小區”；組織專家現場考評；動員組織“最差小區”居民到“最佳小區”參觀學習，激發他們改造的積極性和參與性。

在具體落實過程中，可以將改造內容分為“必備選項”和“拓展選項”兩類，有選擇、有層次地進行改造。在必備選項方面包括：1.建筑性能檢測和加固——確保三十年壽命和基本抗震性能。2.外墻保溫改造。3.可再生能源與建筑一體化。4.管網改造提升與雨水收集。5.加裝電梯適老改造。6.供熱計量改造（北方地區）。7.立體停車場。8.垃圾分類與廚余垃圾處理。這八個方面問題均需從整體設計思維出發，進行全面摸底和改造提升。

在拓展選項方面則包括：1.社區綠化和立體綠化。2.增加社區對外通道。3.海綿社區整體設計改造。4.建筑外遮陽改造。5.增建市民中心+放管服中心。6.樓宇間增加容積率。7.美化社區。8.基于節能減排的綠色物業管理和智慧社區。

老舊小區改造中“缺”的內容不少，如整體設計、公眾參與、企業加盟、軟件管理等。對于改造中加裝電梯的難點，可以和立體停車、地下停車結合起來，整體考慮。改造中應當重視“三分建設七分管理”，如果把管理丟掉了，改造過的硬件過一段時間仍會失效。解決問題的關鍵就在于設計先行，用數字化技術把規劃圖紙變得更加形象直觀，讓老舊小區居民的需求能夠通過“點菜”的方式得到滿足。

在可再生能源與建筑一體化方面，一些老舊小區只需加蓋“博士帽”（鋪設太陽能光電設施），就可以實現既有隔熱層又能發電的效果，若是以一個40萬人口城市十分之一的建筑量估算，不僅可以產生10兆瓦的電量，小區居民還可以因此獲得10%的利潤，且不需要政府投資也可以兼顧外表的美觀。在綠色物業管理和智慧社區選項中可包含：無線抄表、在線交費，每單元節水節能可視化和獎勵，社區內專業技術人才志愿者服務網，應急呼叫救助系統等設施。不管是對于居民需求的滿足，還是政府與企業的PPP模式探索，關鍵是要集中力量、形成合力。

綜上所述，老舊小區改造中還需要注意以下幾點：綜合改造設計先行，圖紙形象直觀；編制“菜單式”老舊小區整體改造目錄與價格清單，居民“點菜”；集中力量，試點先行攻難點加裝電梯等；PPP模式與物業管理需創新模式；政府節能減排補貼、大維修基金等需形成合力；新4萬億投資領域意味著綠色建筑發展大作為。

試點城市的實踐證明，城鎮老舊小區改造花錢不多，惠及面廣，不僅幫助居民改善了基本居住條件，也將使綠色建筑發展大有作為，還將是擴大投資激發內需的重要舉措，并由此催生很多新產業，更重要的是“以人民為中心”來提升城市的居住質量和投資環境，切實增強人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。