基于居住空間結構變動的城市社區社會服務供給側研究

廖鴻冰，廖 彪

（1. 湖南女子學院教育與法學系，湖南 長沙，410004；2. 湖南農業大學馬克思主義學院，湖南 長沙，410128）

一、引言

快速推進的工業化和城鎮化，促使了鄉城人口流動的不斷增長，流動人口在城市大量集聚和沉淀融合，導致居住空間結構發生了變化。居住是一個城市的重要職能，居住空間是城市的物質載體，居住空間結構是城市空間結構的組成部分。居住空間結構還能有效地反映出居民的生活水平與社會地位，成為居民各階層隔離的“指示器”，也成為影響社會和諧的重要因素。由于居住空間分異，產生了諸多社會問題，同時也使城市化的發展過程得以規范和制約。居住空間結構的變動體現出鄉城人口流動的一種社會變遷，也體現出經濟的發展，是推動社會結構調整、居民社會服務需求多元化的重要因素。城市內不同的居住空間類型在社會服務資源的供給上也存在著不均衡特征。在社會流動語境下，面對社會服務需求的快速增長與社會結構的分化，居住空間結構的變動對社會服務體系提出了新的挑戰。如何公平、公正以及合理、有效地為城市不同社會群體提供社會服務，規范的社會服務如何構建，是我國和諧社會建設中亟需解決的迫切問題。

二、相關理論與文獻綜述

（一） 居住空間結構

居住是一個城市的重要功能。“居住是個人保障、社會財富、社會地位以及服務性配套設施等有限性空間資源的決定性因素之一。”[1]居住空間是居住者社會階層的具體體現，它既是城市內各種建筑組合形成的物質空間，又是人們居住活動所形成的社會關系空間。[2]居住空間的實質是蘊涵著社會關系的社會空間。居住空間結構體現著城市社會結構和城市空間結構相互作用的社會空間統一體。由于社會經濟地位的差異，居住空間在人居環境、生活質量、交通可達性、獲取就業和受教育機會等方面存在一定的差異，導致居住空間結構分化，形成了居住空間分異。這種分異造成了不同收入狀況、不同職業背景、不同文化價值取向的社會群體在居住區物質形態的選擇上趨于同類相聚，不同特性社會群體聚居在不同的空間范圍之內。實施商品化住房政策后，在房價的“過濾”和社會經濟差異的“分選”機制影響之下，居住空間形成一種居住分化甚至相互隔離的現象，[3]居住空間分布趨于相對集中、獨立，相對分化。[4]

綜上所述，快速的城鎮化發展，大規模的鄉城人口流動，現代經濟社會的大發展，持續的居住空間變動，不可避免地造成城市居住空間分異。市場化條件下住房的選擇機制，使居住空間成為了人際互動的空間隔離。基于社會經濟地位變化、職業背景不同、社會文化價值取向差異，居民在居住空間的選擇上趨于同類相聚，富人社區、中產階級社區和貧民社區開始成片集中出現，高端社區、中端社區、低端社區等已形成區隔，他們追求社會服務的品質種類已有所區別，這使有限的社會服務資源供給出現諸多問題。如何有效配置社會服務資源，已成為影響城鎮化發展及社會和諧穩定的重要課題。

（二） 社會服務內涵

社會服務是現代社會的產物，產生于西方發達國家。英國由于社會問題的突出最早將社會服務作為一種制度性的活動。第一個提出“社會服務”概念的是英國的理查德?蒂特姆斯教授，他認為社會服務就是貧困救濟。但是，基于各個國家和地區的意識形態和文化差異，國際學界至今尚未對社會服務形成一個統一定義。經濟學家辛格曼認為：“社會服務是最終需求型服務，包括政府、教育、郵政、醫療和保健業、福利和宗教組織、醫院、非營利機構、其他專業化服務和社會服務。”[5]社會服務主要由國家以公共服務的形式來提供，很難按照市場方式實現。在西方國家，“社會服務一般被認為是指由政府或非營利組織為社會民眾提供的、具有社會福利性質、非現金形式的個人或社區服務”[6]。它與社會工作是同義的。我國學者認為，社會服務是“針對那些處境不利的人群，通過提供支持性的服務和項目，改善他們的生存狀況，實現社會融合，維護社會公正”[7]。張金花、王新明根據不同的領域、不同的價值取向將社會服務分為多種類型，即源于市場經濟和經濟價值取向的經濟型服務，源于生活文化和市場價值取向的方便生活型服務，源于政府機構和社會價值取向的職能擴展型服務，源于人類共同文明和道德價值取向的志愿型服務。[8]

本文認為，社會服務既包括為滿足全體成員的社會需求而提供的服務，又包括針對弱勢群體的不同需求而提供各種形式的服務，還要針對不同流動結構的需求而分類分層地配置社會服務資源。工業化和城鎮化的持續推進，經濟社會的快速發展，居住空間的聚類，加劇了階層的分化與重組。這就需要社會服務針對不同社區類型、不同社會群體的差異化而呈現出多樣化形式，以“緩和貧富分化、減少社會矛盾、保持國家穩定、維護社會公平、促進社會發展”[9]。

（三） 相關理論

1. 社會發展理論

社會發展理論主要是研究社會發展變遷的規律。 Midgley認為，社會發展和經濟發展是一枚硬幣的兩面，經濟發展是社會福利發展的基礎，沒有經濟發展，社會發展無從談起；同樣沒有人類社會福利改善，經濟發展就毫無意義。[10]社會發展理論認為，社會發展要與經濟發展相連接，以促進人類福利，社會發展的目標是促進社會福利。Midgley 和Sherraden認為，社會發展是聚焦于有計劃的干預戰略，即政府和國際組織等機構的宏觀干預，企業和社會組織等的中觀干預以及家庭、個人、鄰里和志愿者等個人和群體的微觀干預。社會發展的觀點尋求在社會政策領域內整合社會福利和經濟發展，它協調經濟政策和社會政策的制定，并未聯系經濟發展和社會政策建立制度機制。[11]Midgley從社會福利的角度提出了社會發展視角，認為提升社會福利的方式有三種：社會慈善、社會工作和社會行政。社會發展視角聚焦于社區或社會結構，注重動態，強調社會發展與經濟發展的聯結。[10]

在城鎮化發展的今天，人們的收入得到了快速的增長，城市居住空間結構的調整及居民階層的分化是現代社會發展的必然現象。轉型時期居住空間的聚類變動需要相應的社會服務體系與之配套，并且不同性質的居住空間聚類可以有不同性質的社會服務提供管道與模式。因此，當前政府大力倡導改善民生、精準扶貧、分層分類配置社會服務資源，用社會發展的觀點引導社會服務的發展，為社會服務的發展提供一種思路和視角，并用社會發展的觀點為社會服務構建一個發展戰略框架。[12]

2. 底線公平理論

景天魁從權利與義務角度出發，提出底線公平理論。他認為底線公平是指社會成員在這條“底線”面前所具有權利的一致性。[13]底線是指一種界限，它劃分了社會成員權利的一致性和差異性。底線以下部分體現權利的一致性，底線以上部分體現權利的差異性。景天魁同時指出底線以下是無差別的公平，底線以上是有差別的公平。[14]底線公平中的“公平”不是指低水平的保障，而是指公民生活中最基本、不可缺少的服務。[15]

根據底線公平的價值理念，在滿足社會成員的福利需求時，我們應該優先保障底線需求，然后才是非底線需求。城市化水平加速導致城市居民的居住空間日益呈復雜性結構化變動，居住空間階層化日益明顯，城市居民階層化意蘊提升。居住空間的流動性挑戰了既有的社會服務模式，這需要管理哲學、社會政策的適應性更新。[16]目前社會流動結構化背景下社會服務已經呈現出不平衡的特征。一方面，居住空間階層化帶來了社會服務需求的多元化，而城市社區社會服務的供給往往忽略了這種新的變化趨勢；另一方面，由于城市社區社會服務受利益趨向，對于消費能力弱的低端社區居民和低收入人口等社會底層和弱勢群體來說，城市社會服務呈現出分配不均衡現象。人們對社會服務的需求也是有差別的，城市社會服務資源的配置應該體現底線以下的無差別公平和底線以上的有差別公平。

三、居住空間階層化與社會服務差異化

城鎮化的快速推進、住房市場化的影響和居民收入差距的拉大促使了居住空間結構的變動，推動了社會結構調整，形成了不同階層、不同收入的人群居住在不同的區域，也形成了差異化的社會服務供給機制。居住空間變動已經成為社會服務資源優化配置的重要因素。不同類型的居住空間相繼出現，高端社區、中端社區、低端社區等已形成區隔，富人社區、中產階級社區和貧民社區開始成片集中出現。[17]這似乎隱含著這樣一種邏輯，低端、中端、高端社區的人群在追求社會服務的內容和形式上并不一致，富裕階層和貧困階層在對社會服務的消費能力和獲益能力上也存在顯著差異。

（一） 低端社區

低端社區亦即社會保障型性區，主要以廉租房、經濟適用房等構成的保障性社區，公共服務供給基礎薄弱，基礎設施不完善。這類社區群體的絕大多數文化教養、思想層次、收入水平比較低，處于邊緣化，弱勢群體居多，屬于貧弱階層[18]，需求呈現出多樣化。從基本的需求看[19]，有衣食需求、住房需求、醫療需求、教育需求、就業需求、社會參與需求、安全需求、社會交往需求等等；從不同群體需求看，有貧困家庭的救助、社區養老服務、殘障人士服務、婚姻家庭服務、單身母親幫助、兒童與青少年服務、社會融入、志愿者服務等需求。貧弱階層的社會服務需求往往受到抑制，他們由于生存壓力過大，比較關注與自己生計直接相關的問題，很少主動追求發展性、享受性等福利目標。就算有需求也習慣于向非正式支持網絡求助，而不會主動向專業機構或者政府主張自己的權力和需求。[20]

（二） 中端社區

這類社區公共服務供給基礎較好，基礎設施比較完善，高知識水平的新興白領階層聚集在中端社區，屬于中產階層社區，居住層次明顯提升，主要聚集在中心城區，高檔住宅逐漸增多，低檔住宅持續減少。這在整體上提高了中心城區的居住層次，同時也壓縮了弱勢群體的居住空間，加劇了其邊緣化。[21]中端社區居民的社會服務需求主要表現在兩個方面：一是社會福利服務需求，包括低保、貧困、住房、就業的救助以及養老服務、殘障服務、婦女兒童照顧等；二是專業服務需求，包括婚姻家庭咨詢、鄰里糾紛調解、心理輔導、人際關系調適等。在發展的過程中，中端社區的這種非保障性需求日益增多，因此，更加專業的社會服務需求也會越來越多。

（三） 高端社區

這類社區主要位于城市核心區，交通便利、道路通暢，市政配套設施齊全，周圍商業完善，社區內環境優美、干凈整潔，擁有稀缺的自然景觀資源，無或少不良污染源，以別墅和公寓為主，屬于豪宅區。社區人群經濟實力雄厚，文化素質與社會地位高，多為富豪和知名人士，有“三高”的特點，即文化層次高、生活品位高、服務需求高。這里的住戶文化氣息濃厚，人口同質性強，具有較高的認可度。這類社區群體不僅要求生活的便利性，更對品質有需求，其社會服務需求呈多樣化、品牌化、專業化，個體需求具體化、個性化、差別化和彈性化，如私人醫生、高級管家等，體現了高端人群對社會服務的全面性、針對性和隱私性的高度要求。追求生活品味和品質、消費升級成為高端社區居民迫切的需求。

四、當前社區社會服務供給側問題

社會服務在我國社會經濟發展中扮演著重要的角色，是和諧社會建設的內在要求。社會服務供給對于維護社會穩定、提升民眾生活質量具有重要的時代意義和歷史價值。目前我國轉型時期的社會服務開始由政府包攬轉向社會力量參與，它以結構轉換為核心，帶動了觀念的變化、利益的調整和社會體制的轉化。[22]隨著社會流動結構的變化，對照社會發展理論觀點，社會服務供給中還存在一些問題，制約著我國社會服務的發展。

（一） 低端社區

這類社區屬于保障性社區，社區居民多處于邊緣化，弱勢群體居多，保障性需求的居民比較多，社會服務的供給嚴重不足。一是供給方式比較單一，社會服務資金投入不足，社區社會服務水平低。我國目前絕大部分的社會服務是由政府提供的。政府單一性提供的服務難以滿足社區居民日益增長的美好生活需求。多樣性社會服務需求受制于資金的缺乏而難以得到滿足。[23]在精準扶貧、全面小康的新形勢下，社會服務工作承擔著越來越繁重的任務，缺乏一定的財力保障，導致社區社會服務水平低，復雜性、多樣化的社會服務也將受到嚴重影響。二是社區的社會服務項目種類較少，服務質量比較差，并且社會服務供給與社區居民需求之間不匹配狀況較為明顯。調查顯示①，低端社區的日間照料中心、老年人活動室等沒有功能區的劃分，設施不完備，需求匹配不足，還有些日間照料中心實行象征性收費制，很多老年人受傳統消費觀念的影響，不愿意花錢享受這一服務，合適的服務對象較少，導致社區日照中心長期空置，存續困難；又如社區醫療衛生服務站也存在同樣的問題，醫療服務設施簡陋，設備落后，有些藥品不全，社區老年人每年體檢的資料不全，未能建立詳細的健康檔案。老年人隨著年齡增大，身體機能下降，對醫療的需求越來越大，現有的社區醫院難以滿足老年人的需求。三是社會服務專業人才缺乏。低端社區的居民的特殊性、邊緣化使其更需要專業化人才保障其社會服務需求的滿足。政府制定的幫扶政策主要是無差別的針對一般公民，很難落實到某一特殊群體，他們的具體需求需要專業機構與專業人士提供服務，缺乏專業人才資源必然導致我國社會服務工作發展緩慢。目前社區社會組織及負責人專業基礎薄弱且職業資質較低，社區居民對其提供的服務評價不高，信任度比較低。國內設有社會服務專業人才培訓的機構較少，高校雖設置了社會工作、家政學、心理咨詢等社會服務人才專業，但是社會服務專業畢業生的對口就業率卻較低，社會服務專業化走在了職業化的前面，社會服務領域嚴重缺乏專業服務人才。社會服務專業人才培養和使用機制不健全，沒有合理的薪酬待遇，難以調動社會服務性人才的積極性；而只有更專業人才的介入，才能推動社會服務領域高水平的社會福利發展。

（二） 中端社區

這類社區主要居住著高知識水平的新興白領階層，屬于中產階層社區。他們的需求是多樣化的，非保障性的需求日益增多，專業化程度明顯要高；但目前社會服務供給結構適應性與靈活性都較低。一是政府供給決策機制的單向性，導致社會服務供給的種類和數量較少，居民的有效需求得不到滿足。中低端社區居民的經濟收入和生活水平明顯低于高端社區，社區居民對基本社會服務需求程度普遍高于高端社區。調查顯示②，中低端區居民在各個方面的需求都沒有得到有效滿足，服務嚴重落后于高端社區。二是社會服務供給結構不合理、質量不高。與中端社區居民的多樣化、品質化需求相比，目前的社會服務供給表現在質上的結構不夠合理，高、中、低端社區因經濟收入水平不同、需求不同，社會服務供給水平不平衡，表現在高端社區社會服務供給比較豐富，中低端社區社會服務供給比較貧乏單調；同時在量上總量又不足，缺乏精神方面的服務，各種社會服務活動也比較單一，不能滿足社區居民日益增長的服務需求。三是社會服務資源分布不平衡。社會服務資源配置受制于成本、時間等多種條件的約束，有差別的多元化的社會服務需求難以讓所有居民得到滿足。中低端社區社會服務所需場地設施較少，難以滿足需求，轄區內的學校、機關事業單位的活動場館設施又不向社區居民開放，相對降低了社會服務資源的使用率；加之受經濟差異的影響，低端社區、中端社區和高端社區的社會服務資源分布也不均衡；受市場引導和利益驅使的影響，教育資源、醫療資源、養老資源、公共基礎設施資源也傾向于這些高檔社區，中低端社區優質資源被高端社區所占據，而低端社區則在高端社區的排擠下趨于邊緣化。這種社會資源分布不對稱，將會妨礙社會公正的實現。

（三） 高端社區

這類社區居民經濟實力雄厚，多為富豪和知名人士，文化層次高、生活品位高、服務需求高。社區社會服務是我國社會福利的重要內容，是時代發展的需求，對提高民眾的生活質量、社區歸屬感、社區文明和諧程度和促進社會穩定進步有著重要影響。一是社會服務供給與居民需求存在較大差距。隨著社會的發展，利益主體多元化，高端社區居民對社會需求表現出多樣化、品質化特征，同當前的社會服務供給存在差異。高端社區的居民由于其收入和地位的不同，對社會服務的需要程度也不同，更加復雜、多變，他們不僅對社區的治安、綠化、衛生等方面的服務需求較大，而且更需要專業化服務，如文化娛樂、精神慰藉以及更為人性化的便民利民服務。二是社會組織結構發展不均衡，數量和質量上也存在不足。社會組織結構發展不平衡表現在高、中、低端社區的發展不平衡，政府扶持的社區，社會組織進入的就多一些，社會服務的質量就高一些。從社會組織數量上看，在高端社區內的專業型、有保障社會組織較少，與社區居民對專業性服務需求相差較遠。從社區居民需求的地域性來看，其社會服務需求差異明顯。高端社區經濟水平高，對社會服務滿足程度較高，社區居民需求層次較高，但從社會組織功能性結構上看，其提供的社會服務內容還不夠豐富。三是社區社會服務體系不完善。在我國，社會服務的理論與實踐還處于探索中，沒有一個明確的概念和界限范圍。王思斌認為：“社會服務是一種社會福利服務，是由政府和社會力量向民眾特別是困難群體提供的福利服務及過程。[24]”趙孟營將社會服務和公共服務看做是可以相互替代的概念，他認為在當前中國是政府主導著社會服務，社會機構發育不充分。[25]很多情況下政府對社會服務包攬過多，沒有很好發揮社會組織參與社會治理與社會服務的作用。目前我國社會服務總體水平較低，不平衡不充分現象比較突出，沒能科學規劃、分層分類地對社會服務資源進行合理配置，社會服務體系建設還不夠完善，需要借鑒國外社會服務的成熟模式和管理經驗，構建一個現代社會服務體系。四是社會服務機構缺乏規范性。社會服務機構內部管理欠規范，機構在成立及發展運行的過程中，制度建設、財務管理、人才使用、服務成效以及督導與評估等方面都存在規范化問題，專業化水平的不足，老百姓獲得感不多，社會服務的專業優勢難以體現，導致公眾認同不足，社會認知度低，沒有建立起社會服務職業信任和社會認同。目前許多社會服務機構涉及范圍廣、領域寬，專業性不足，管理又欠規范，導致社會服務效率低下。政府對社會服務機構干預較多，直接影響機構的發展，難以發揮社會服務機構的優勢。雖然政府在積極出臺政策鼓勵社會組織獨立發展，但仍沒有改變對社會服務的主導影響。

五、基于居住空間結構變動的社會服務供給政策建議

城鎮化背景下基于人口流動的居住空間聚類，我國城市呈現了居民收入差異化、居住空間階層化。面對城鄉社會服務需求與供給的不協調情況，既需要進行總體的制度設計和社會政策調整，也需要分類分層、科學配置不同流動結構對社會服務的需求，以改善社會服務供給的有效性。

（一） 低端社區：加大財政投入力度，強化政府主導社會服務供給

低端社區屬于保障性社區，就是要保底線，做到底線公平。針對社區居民最迫切需求，如生活保障服務、醫療保健服務、社區治安服務、社區照顧服務、便民便利服務，政府要主導社會服務供給，并且依據居住空間結構的變動，新增居民社區，并提升新建社區的社會服務資源總量和質量。政府應加大財政投入力度，可以對照西方國家歷史發展經驗，針對當前國情，建立與經濟社會發展和政府財力增長相適應的社會服務財政支出增長機制；推進實施按照新增居民社區和新建社區的社會服務財政支出，解決因人口流動、居住空間變動所導致的社區資源短缺、住房交通擁擠、生態環境破壞、教育醫療資源不足等社會服務供給不足問題。同時，政府要分類差異化地配置社會服務資源，適應人口結構、居住空間結構的變動對社會服務需求的群體結構、空間結構；有針對性進行財政投入，提高財政投入效率；加大新增居民社區與新建社區的醫療衛生、教育、文化體育、養老、殘障服務、基礎設施建設等基本保障型的投入，實現高端、中端和低端社區有差異的社會服務供給，調整社會服務供給結構；實行有形的公共品供給和無形的社會服務供給協調發展，提升社區社會服務水平，改善城市社區居民的總體福利。

（二） 中端社區：推進社會服務供給主體和方式的多元化

居住空間聚類、階層結構分化，中端社區居民的社會服務需求多樣化，社會服務供給主體與供給方式的多元化，以解決社會服務供給的公平問題和效率問題，實現底線以上有差別的公平。社會服務供給應以居民的有效需求為導向，供給決策過程要吸納居民參與，尊重社區居民的意見，實現有效供給。有效利用政府、非營利性組織、社會服務機構的功能，積極參與到社區社會服務的供給中。[26]市場和非營利組織可以通過政府服務、政府出售、政府間協議等方式成為社會服務供給主體，構建以基層政府、社會組織、社區居民為多元主體的社會服務供給模式，充分挖掘各方資源，組織動員全社會加入社會服務行列[27]，充分發揮各社會服務供給主體在不同領域、不同層次供給的優勢。根據社會發展理論，在社會財富日益增長的社會轉型期，政府應努力改善基本民生，大力發展社會服務，不斷擴大社區社會服務供給，拓寬社會服務供給的成本分攤機制，形成針對鄉城人口流動、居住空間結構變動的社區居民社會服務需求全覆蓋的社會服務供給格局，提高不同人口結構群體對社會服務需求的可及性和可獲得性，提高社區社會服務供給效率和質量。

（三） 高端社區：構建社會服務供需契合的機制

社會服務的基本特征就是“服務社會，方便民眾”。[28]社會服務供需契合的關鍵就是要以民眾為出發點，真正實現惠民、便民，滿足民眾的需求。為了減少、避免社區社會服務的低效供給與無效供給，社區需要在社區社會服務提供者與消費者之間建立暢通的信息渠道，及時有效地了解、掌握居民對社會服務的需求趨向，盡可能達到社區社會服務供需之間的平衡，實現社會服務的最優供給。社會服務供需契合度應該通過公眾的滿意度、公眾的參與率、取得的社會效益以及社會服務的總量和質量等指標來衡量。一方面，社區應建立社區居民對社會服務需求的表達和參與的平臺（高端社區的居民經濟收入和地位均比較高，可以實施付費享受社會服務）；健全社會服務需求的反饋機制，實現社會服務供給與社區居民多樣化社會服務需求的高度契合，避免社會服務供給與居民多樣化需求目標錯位、需求結構不對稱現象，推動社會服務的均等化，促進社會服務體系建設的民主化、科學化。另一方面，社區要探索“菜單化”的社會服務供給模式。這需要科學地定位社會服務供需內容；針對群體結構、空間結構，根據居民的選擇“按需配送”[29]社會服務資源；堅持以群眾需求為導向，整合各種社會服務資源，搭建社會服務供需平臺；通過居住空間分異所形成的高端、中端、低端社區的實際情況，以居民需求定標定向，依據不同居民的需求提供契合群體結構與空間結構多種形式的社會服務；同時通過“群眾點菜、社會組織配餐、政府買單”的形式，精準提供社會服務，較好地解決社區居民最關心、最迫切、最具體的問題和需求，以實現政府部門主導、社會組織參與、人民群眾滿意的共贏格局，讓民眾的社會服務需求得到實實在在的滿足。

（四） 綜合高、中、低端社區，建立政府與社會組織共生型社會服務合作供給模式

隨著工業化、城鎮化的快速推進，社會流動持續加快，居住空間分異，形成了高、中、低端社區形態，社會結構分化帶來了多元化的社會服務需求。在高、中、低端社區中，居民出現日益增長的個性化、多向度的社會需求，政府不應是社會服務的唯一供給中心。社會組織作為社會共同體的面向日漸濃厚，成為社會服務的重要力量。社會組織和政府是共生單元之間的交互作用，二者共生進化促進民眾的社會福利發展。隨著社會組織力量的壯大，政府向社會組織購買社會服務應該成為經濟社會發展體系建構和制度選擇。共生型社會服務合作供給是指政府與社會組織在社會服務領域中，彼此間的關系維度高，資源依賴程度高，各行為主體之間相互協作、優勢互補、產生共生社會服務效益。[30]社會服務供給是一個系統工程，政府不應是社會服務的唯一主體，而應實現社會服務社會化、專業化、市場化，依托社會組織開展社會服務體系建設。政府是社會服務供給側“掌舵人”，而不是“劃槳者”，“劃槳”的任務應由社會組織執行。政府掌舵就是要政府提供政策制定、資金支持、制度安排、監督質量等。政府以購買社會服務的方式，與社會組織在某種程度上是完美的結合。共生型合作供給模式將使政府與社會組織通力合作，互為監督，以促進服務更好地實施。這種政府與社會組織共生型的合作關系互相依賴、相互制約，政府引導社會服務的發展，社會組織著力社會服務的實施，形成了對稱互惠共生系統，共同配合為社區居民提供社會服務。

六、結語

快速的城鎮化建設，大規模的人口流動促使了城鄉居住空間結構的變動。城市居住空間分化不僅指居住空間的階層化，更涉及由此引發的經濟文化、社會服務等更深層次社會問題。[31]在工業化、城市化背景之下，在不同地域、不同城市中呈現了居住空間分異現象，并且呈越來越明顯的深化趨勢；同時由于居住分異而產生的諸多社會問題，也規范和制約著城市化的發展過程。城鎮化背景下居住空間的變動，出現了居住空間的類聚，形成了高端、中端和低端社區類型。這種居住空間結構的分化與收入分配的不平等，呈現出了社會服務明顯的不均衡特征。一方面，居住空間分異帶來了多元化的社會服務需求，而城市社會服務的供給往往忽視了這種新的變化形勢；另一方面，由于城市社會服務受利益趨向，使得低端社區或者低收入人口等社會底層和弱勢群體受制于消費能力的約束，從而導致城市社會服務資源的分配不均。但由于轉型時期居住空間的聚類變動需要相應的社會服務體系與之配套，并且不同性質的居住空間聚類可以有不同性質的社會服務提供管道與模式，高端社區可以通過市場化管道提供社會服務，中底端社區則可以通過政府保障管道提供社會服務。針對高端社區，政府主要通過監控市場規范交易的手段，保障社會服務提供；而對于中、低端社區，政府則需要出資購買服務，遴選社會工作專業機構，并監控其服務的提供。社會工作機構進駐社區并有效工作可以促進“以社區為基礎的整合性社會服務”模式作用的拓展。“以社區為基礎的整合性社會服務”模式符合社會底線公平、差別公平原則。城市社區居民社會服務需求與供給的不協調，既需要總體的制度設計和社會政策來調整，也需要分類分層、科學配置不同流動結構對社會服務的需求，以改善社會服務供給的有效性。社會服務體系的構建需要政府掌舵而不是劃槳，依靠政府采取社會化、專業化、市場化的原則，以需求為導向，精準提供社會服務，引導和支持社會組織進駐社區提供專業化服務，建立政府與社會組織共生型社會服務合作供給模式。

注釋

① ② 文中“調查顯示”是指“居住空間的調整與城鄉社會服務體系建設研究”課題組針對“流動人口居住空間變動與社會服務體系狀況”進行抽樣調查得出的結論。該調查選取了長沙芙蓉區、上海浦東新區、深圳龍崗區、江西萍鄉市、郴州蘇仙區、張家界永定區等6個城市的部分社區，發放了500份調查問卷，回收問卷424份，回收問卷率為84.8%；經篩查，篩選出有效問卷411份，有效率為82.2%，無效問卷，13份。本文所有數據及分析結論，除了沒有作特別說明外，結果都來自該次調查。