民族社會工作實施策略及其主要特征
——基于社區照顧理論視角

榮增舉

（青海民族大學文學與新聞傳播學院，青海 西寧，810007）

民族社會工作是以社會工作價值觀為指導、運用社會工作方法從事的服務于少數民族群體和人士的專業活動，是社會工作的一個重要領域。民族社會工作不只是在少數民族地區開展的針對少數民族人士的工作，在城市、在非少數民族地區也有民族社會工作。[1]自中共十八大確立全面建成小康社會的奮斗目標以來，尤其是習近平提出“精準扶貧”的戰略思想和實施方略之后，社會工作作為一項福利制度、安全制度以及最基礎的服務型社會治理，在社會學、社會工作學和社會工作實務界的全身投入和積極實踐，開始被黨和政府高度重視；尤其是對民族地區社會工作特別關注，使民族社會工作的研究和社會實踐取得了一定成績。自2013年以來，國內學者開始討論和界定民族社會工作的概念及內涵以及開展民族社會工作的必要性和可行性，[2]探索民族社會工作的基本意涵、價值理念、實踐價值，[3-5]探討深層次的民族社會工作主要議題和功能任務、文化敏感性、實務體系、理論框架和批判與想象[6-7]以及宗教對社會工作的啟示[8-9]等，獲得了一定的學術成果。

中共十九大指出我國已經進入中國特色社會主義新時代，提出了“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”[10]的重大理論判斷。這一重大判斷為民族社會工作發展注入了活力。因為無論是從經濟、政治、文化、社會、生態方面，還是從現代化進程的整體發展水平而言，少數民族地區和邊疆地區呈現出發展的最大不平衡，少數民族（族群）尤其是邊遠地區的農村牧區的個體和群體呈現出美好生活的最大不充分。同時，這也對民族社會工作的發展提出了更高要求和更大挑戰，民族社會工作在解決不平衡不充分中，要有自己的獨特優勢和作用，以肩負起協助民族地區和少數民族（族群）實現共同富裕的美好生活重任。為此，本文試圖運用社區照顧的福利思想，對民族社會工作實施策略及其主要特征做嘗試性探討。

一、社區照顧福利思想及其類型

社區照顧是西方政黨的一種執政理念，也是其執政者為回應經濟社會發展和緩解社會問題而制定的一項社會福利制度。其福利政策的變化主要反映了19世紀以來工業化、都市化以及二戰后以英德美等國為代表形成的國家積極干預、自由市場、多元主義的社會福利思想。

（一） 社區照顧福利思想

社區照顧作為一種運動起始于20世紀50年代的英國，與英國福利政策從“搖籃到墳墓”的政策理念有直接關系。19世紀以來，工業化、都市化發展和科學技術革命為西方資本主義國家積累了大量社會財富，但是也使失業、貧困以及其他復雜的社會問題大量出現。為此，以英國為代表的歐洲發達資本主義國家采取社會民主主義及凱恩斯的國家積極干預政策，走上了福利國家的道路。

積極推動“福利國家”的理查德?蒂特馬斯認為，為了使最有需要的社群能接受到服務，首先要建立全民性的服務結構以及提供相配合的環境，推廣全民性服務的觀念，讓人人都能得到使用服務的機會。[11]社會民主主義者認為“福利國家”至少有以下功能：一是消除社會問題及改善弱勢群體的困境；二是建立更平均的社會，減少社會不平等；三是提倡利他主義及社會整合；四是補償弱勢群體所付出的社會成本；[12]五是推動經濟增長。不難看出，社會民主主義福利思想的核心是由政府負責提供以全民性為原則的福利服務。

20世紀70年代，西方福利國家面臨嚴重的財政危機，新保守主義思潮的興起為其提供了一劑救世良方。新保守主義的代表人物羅杰?斯克拉頓認為，財產與正義之間存在有機聯系，正義是一種財產持有的正義，即“自然的正義”，它只是法治之下的一種標明財產歸屬關系的法律關系。換言之，正義意味著人們有追求數量不等的財富的自由以及享受財富的安全，任何在法律之外對這種自由與安全的侵犯都是非正義的。[13]151總之，新保守主義的觀點如下：第一，福利國家錯誤地理解并夸大人的能力和本性，因為人類只會為自己的利益而努力，也就是說，建立福利國家會破壞自由市場和社會秩序。第二，福利國家錯誤地理解了社會的特性，因為現代生活正在不停的復雜變遷之中，“極權主義國家”無法有效地回應社會的各種矛盾和問題；也就是說，提倡福利國家既造成對現有制度的破壞，又對自由構成了威脅。第三，福利國家給經濟、社會及政治帶來了破壞，從社會的角度來看，福利國家向弱勢群體提供社會福利既可能會破壞個人的獨立性和自發性，增大人們的依賴性，忘卻個人的應負責任，產生道德危機，又可能助長這些社群的不斷擴大之勢；從政治的角度來看，政府在社會福利上扮演了絕對的角色，而當政策失效時卻要背負所有的責任，這容易造成政治上的危機。[12]

與此同時，吉登斯認為傳統的福利制度有其本身所存在的問題。福利制度危機是風險管理的危機，而并不是簡單的財政危機。他認為必須重新改造傳統的福利制度。為此，吉登斯提出了以“無責任即無權利”為原則的“積極福利”概念。積極福利在強調個人責任的同時也強調集體責任，主張個人、集體和國家一起為建設福利國家做出貢獻。[14]因此，以政府為主，同時注重個人、家庭和社區為目標的社會福利改革制度就此形成，或者說以社區照顧為導向的老年人社區服務也就一呼而出了。

以上學者的福利思想對社區照顧的影響在于，隨著政治、經濟、文化和社會的不斷發展和進步，社會貧富差距并沒有因社會進步而縮小，反而在不斷擴大。由于不同的時期和時代，人們的需求也有所不同，其期望值和多樣性也在不斷提升和豐富，政府不可能滿足其全部的需求，而社會組織和社會服務發展的程度和水平大大提高。另外，福利思想的關鍵在于提倡不斷挖掘照顧者的潛能，調動社區內被照顧者和照顧者兩方面的積極性和主動性，最終使照顧者能夠適應社區環境。在社會發展過程中的福利思想也隨之完善，即從強調國家在解決社會問題上的責任，逐漸轉變為注重個人和家庭照顧的責任，構建福利多元思想下的社區照顧服務體系也是必然的。

（二） 社區照顧類型

從實踐途徑角度對社區照顧進行分類剖析。英國學者沃克提出，除了“在社區照顧”和“由社區照顧”外，還應包括“對社區照顧”（Care for the Communi-ty）。[13]145

1. 在社區照顧

在社區照顧是指將一些服務對象留在社區內而開展的服務，指有迫切需要及依賴外來照顧的處于困境或無能人士在社區的小型服務機構或住所中獲得專業人員的照料。

2.由社區照顧

社區原本指彼此有緊密關系的人群。由社區照顧是指由家庭成員、親朋友好、鄰里、志愿者等所提供的照顧和服務。由社區照顧的核心是強調動員社區內的資源，尤其是發動社區內的人力資源協助提供照顧。

3.對社區照顧

沃克認為，要成功地進行社區照顧，單靠社區及家人的力量是不夠的，為了使這些照顧者不至于被“耗盡”，還需要充足的支援性社區服務輔助，才能使社區照顧持續下去。[15]對社區照顧的核心是強調正規照顧和非正規照顧相互融合的重要性。

由社區照顧理論所提出的行動照顧、物質支持、心理支持、整體關懷（留意生活環境、發動周圍資源以支援）等內涵以及在社區內照顧、由社區照顧、對社區照顧等概念和實施策略，在分析服務對象尤其是弱勢群體和人士的需要以及傳遞個人和家庭、社會和政府福利政策的實踐行動方面具有較強的解釋力。與此同時，以社區照顧為視角來探索民族社會工作還基于三個方面的思考。一是行動照顧。民族社會工作不但要研究民族生計、文化和社會工作本土化問題，而且更為迫切的還在于行動，行動是社會工作發揮作用的最大優勢。二是整體關懷。社區照顧與社會工作最大的相似之處在于調動社區內外的資源，融合本土和科學的方法，使復雜的問題以最低的成本獲取最優的效果，體現最好的服務品質。三是致力于立法工作。加強政府與相關方的協同合作，明確劃分權責，厘清政府角色定位及干預程度，并將此上升為政府方略的依據或者執行的法律依據。只有這樣，才能使邊疆問題和民族問題成為公民的需求或民眾的需要。為此，本文以社區照顧的福利思想為基本理論視角，嘗試分析民族社會工作實施策略及其主要特征。

二、民族社會工作的實施策略

（一） 在民族社會工作

在民族社會工作是指協助少數民族在社區內或者住在自己家中來獲得專業和半專業社會工作服務。從服務的享用者或服務對象而言，其主要有兩個層面。第一個層面是民族地區的社區。這是因為民族地區經濟、政治、文化、社會和生態等整體性發展不足，或者在現代化、城市化進程中整個地區都處于滯后狀態。其可能原因是整個民族地區在市場經濟體制下，外部條件不充分或各類資源注入不足；民族地區主要受地理位置和自然生態環境的制約，在政治經濟社會生態發展中其文化發展不適應；或者可能由于以上內外兩種不利因素雜糅而產生的結果。為此，在民族社會工作的核心對象之一是民族地區的整個社區。這個社區是以地域性社區為主，也包括民族地區的功能性社區。第二個層面是在社區的少數民族（族群）。這個社區的少數民族（族群）既包括農村牧區的少數民族（族群），又包括城市社區的少數民族（族群），還包括鄉鎮社區的少數民族（族群）。服務的提供者主要是專業社會工作者和半專業社會工作者（行政性）以及實際社會工作者（社區工作者）。

（二） 由民族社會工作

由民族社會工作是指由家庭、親友、鄰里、志愿者所提供的日常服務，特別是指當地社會團體和人士等長期提供的心理慰藉服務。由民族社會工作的核心是強調動員當地社區內的資源，發動社區內的親戚朋友和居民協助提供服務，尤其是指發揮當地社會團體（主要是宗教團體）和宗教人士的助人服務。

群居是人的特征，也是人的本性。群居離不開互動和參與，也必然形成互助與合作。由民族社會工作的服務提供者除鄰居和親友外，家庭是最核心也是最小的服務組織，這是中華民族的傳統文化和優勢。同時，由民族社會工作最大的優勢或者實踐經驗之一就是宗教團體和人士扎根基層服務。在農村牧區的少數民族（族群）全民信仰宗教，他（她）們從小就受到當地宗教的熏陶，比如，生下來取名字、成年結婚前的儀式、患病后的治療、死后的后事料理等，都由宗教團體和人士具體解決，或者說由他們來具體指導和指引。又比如，在青海藏區的個別少數民族（族群）學生上大學選專業時，也求助于當地有名的活佛。不難看出，當地宗教團體和人士在少數民族地區（全民信教地區）和少數民族（族群）一些日常生活中，至今仍然發揮著較大的助人功能。由民族社會工作主要是強調在地化的社會工作，由當地人在當地解決其面對的現實問題。在對民族地區和少數民族（族群）服務中，強調在地化服務的地位和作用可能要注意兩個極端性認知。一是過分夸大宗教團體和人士的服務功能或者宗教團體和人士在服務社會和幫助困境人士中的作用。二是限制宗教團體和人士從事慈善事業或助人活動，尤其是限制信教群體的一些正常佛事活動。

（三） 對民族社會工作

對民族社會工作是指以專業社會工作者為主、整合其他各類服務機構和各類服務人員的社會工作服務。對民族社會工作旨在更加明確服務者的整合以及各項服務內容的整合，其目的和追求趨于一致，即滿足少數民族多重而復雜的緊迫需要。對民族社會工作的服務對象應該是欠發達和發展滯后民族地區的社區和少數民族（族群）。“邊疆社會工作還比一般社會工作難上加難的情形在哪里呢？我們可分兩方面來說：一為內在的困難，一為外在的困難。”[16]31-35內在的困難又有兩個方面：一是邊地物質條件不夠； 二是邊民孤陋寡聞，即邊民文化不同，邊民社會距離過遠。外在的困難也有三個方面：一是由于歷史的背景者，二是由于工作的機構者，三是由于工作的方法者。[16]36-38另外，對民族社會工作的服務者是指受過專業教育和實務訓練，且具有雙語能力的高級專業社會工作者，也只有這樣的專門人才，才能解決內外困難，才能擔當民族社會工作的重任。

（四） 多元文化社會工作

多元文化社會工作是指服務者所面對的服務對象是以生計發展和文化持有為主要議題的困境中的少數民族（族群），此服務者（社會工作者）對少數民族（族群）能包容和一視同仁，有較高的溝通、了解和理解能力，有強健的體魄，有行動服務的能力和技巧。簡單地說，就是懂得服務對象的文化、語言，懂得服務對象的習慣和信仰，了解和明白他們的需求。同時，對于所服務的民族地區的社區，尤其是少數民族（族群）的服務內容要切合當地的實際，要切合服務對象的實際，既要符合本地區發展的規律，又能被少數民族（族群）接受，更應是他們所渴望、所期盼的服務項目。多元文化社會工作所強調的核心應該是其提供的社會工作專業化服務對于民族地區的社區和少數民族（族群）而言具有恰適性。如果能實現這個服務的恰適性，也就能真正實現助人自助、成人之美和促進環境美好兼顧的民族社會工作目標。

三、民族社會工作的主要特征

（一） 族性

民族社會工作是社會工作的一個重要領域。從所處的特殊地域來說，少數民族（族群）面臨的主要問題有文化教育發展、生態環境、宗教信仰、生育生計，或者地理與交通、自然與資源等，在以上環境影響下，形成其獨特的人格、不同的意識形態或思維方式等。有學者認為，民族工作和社會工作是交織在一起的。同時，我們也可以從少數民族（族群）其特殊的功能來理解族性，即主要是從社會變遷中的文化適應、社會認同、族群關系、自我認同等相互關系去理解它，還可以從服務的角度來理解它。“人類學告訴我們：人總是人，不因種色而有分別；人之不齊，不在種色，而在同一種色以內各有天賦不同的比例；這一種色與那一種色相比，其智愚高下，乃是大致相仿的。倘若皮膚血統尚不足區別人群的智愚高下，則服飾飲食的不同，更是沒有關系了。這些都沒有關系，只是人為的教養始有關系。好了，一切人為都可用人工加以改造，所以社會工作乃是我們惟一可以下手的功夫。”[16]44其實“族性”是個復雜的概念，族性就是構成民族這個族群的獨特屬性、特征的組合。[17]但是對于民族社會工作的研究和服務來說，它必須具有族性的品性或者特征。

（二） 文化敏感性

假人工以自然，即所謂文化。文化敏感可以從宏觀和微觀兩個層面來理解。宏觀上，文化敏感是要切實懂得服務對象的文化模式及其含義，基于民族（族群）文化或價值觀的切實需要；微觀上來說，時時理解服務對象行為舉止的含義，這是社會工作中的同理。不但要在地區發展戰略的制定和實施中注重在地民族（族群）的文化和價值，而且在具體的服務中也要尊重服務對象的文化價值、生活價值。這是比一般的尊重、同理更深入的、更彌漫（浸透）于實踐中的問題。[18]

在現實生活中，我們強調少數民族（族群）學習和掌握主流或主體文化，重視傳授和傳播主體文化，這有利于少數民族（族群）適應社會的變遷，適應市場經濟的發展，提高少數民族（族群）的生活質量和水平，但在實際工作中仍存在有待完善的地方。比如，一些高校每年招收藏區的藏族高中畢業生，但是教師不懂藏文、不會藏語，對藏族學生的文化、心理行為或風俗習慣等一知半解，對學生的學習態度和行為方式知其然不知其所以然，那么培養出來的民族社會工作者可能能夠理解本民族（族群）服務對象的行為舉止，也可能有同理的價值理念；但是他們在分析社區資源、界定當地民族（族群）和群體的需求和問題、設計符合當地發展規律的服務項目以及運用專業民族社會工作技能進行個別化或者綜融方法、解決問題的意識和能力方面肯定存在不足。又比如，在制定民族地區發展戰略和實施方案時，相關部門主要邀請主體民族（漢族）的專家和學者來完成，雖說他們也要進行深入調研、座談和反復修改，但此調研可能是走馬觀花，此座談可能是以偏概全，存在著文化敏感性不足的問題，也會出現傳遞政府福利服務的恰適性差的現象。因此，民族社會工作會在一般文化（文化禁忌）方面要有高度敏感性，在經濟和社會的具體實踐中，尤其是專業民族社會工作在傳遞政府的福利服務時，對文化敏感性要有更精細的了解和掌握。

（三） 問題雜糅性

中華人民共和國建國已60多年了，但是邊疆問題、民族問題仍然存在，這說明民族地區的社區以及少數民族（族群）個體和群體的困境是深度而廣泛的，民族地區的政治、經濟、文化和社會生態的發展不是一蹴而就的。導致欠發展和滯后狀態的原因可能是民族地區個體和群體整體上的文化不適應，也可能是外部條件不充分或資源注入不足，更有可能是內外兩種因素雜糅的結果。因此，要解決民族地區的社區發展、少數民族（族群）困境，一定要培育民族社會工作服務團隊。這個服務團隊包括醫學家，尤其是傳染病、獸醫以及公共衛生方面的；社會科學家，尤其是兼有實用與理論兩方面的社會學家與人類學家；地學家，尤其是礦物學家與土壤學家；生物學家，尤其是畜牧學家與林藝學家；工業化學家，尤其是制造皮革、肥皂、乳產品、毛織品一類的；語言學家，尤其是精通邊地宗教經典的。[16]71這些人才還需要同學習、同謀劃、同服務、同改進、同扶植、同評估。[19]只有做到既有分工，又有合作，才能整合資源，減少服務成本，提高服務質量。此外，發揮民族社會工作者的引領作用，運用個案管理的模式，由民族社會工作者組建服務團隊，為民族地區的社區發展，針對少數民族（族群）生計發展和文化持有等領域的困境和問題，進行個別化或者綜融性服務，開展社會福利的傳遞以及持之以恒、一步一個腳印的社會工作服務等十分重要，只有運用整合的或綜融的助人方法，才能使邊疆問題、民族問題變得不是問題，成為公民的需求或民眾的需要。

（四） 需要滿足的核心技術性

社會工作基本方法主要有個案工作、小組工作和社區工作，還有社會政策、社會行政、社會工作研究之說。大家普遍認為社會工作具有兩大傳統技術，一是個案社會工作，這也是以美國為代表的西方社會工作所推崇的技術，它的先驅是瑪麗?芮奇蒙德；二是社區社會工作，它起源于英國的社區睦鄰運動，后來在美國得到了極大發展和推廣，它的先驅是珍妮?亞當斯。社區工作也被聯合國組織所青睞，中外各國普遍使用社區工作方法解決貧困等復雜社會問題。做好民族社會工作固然離不開傳統的兩大方法，但是，在民族地區和少數民族（族群）的服務中，社會工作研究、社會政策和社會行政更具有特殊的優勢。

社會工作研究是民族社會工作的核心方法之一。無論自然科學還是社會科學的研究以及國際國內的研究領域、研究的質量和成果，對民族地區的生態系統和少數民族（族群）個體、家庭、社區、群體、社會等諸領域的研究成果都很少，與發達地區和主流民族的研究無法相比。因此，民族社會工作研究是很緊迫的。其既需要宏觀、中觀和微觀的研究，又需要多元化和多樣性的研究。有了全面科學而豐富的研究成果，才能為社會政策的制定提供條件和保證，才能為民族社會工作的推展制定科學策略，才能調動社區資源，為少數民族（族群）和群體乃至社區的發展提供專業化服務。

社會政策的方法也是民族社會工作的核心技術之一。中共十九大報告提出了“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大理論成果。習近平總書記在中共十九大報告中指出：“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展。”[10]不難看出，加快民族地區的發展是國家的責任，也是中國共產黨的使命所在。從民族地區的社會工作發展來看，社會政策既是宏觀的政策，又是微觀的發展性政策。因為民族地區是精準扶貧的重點地區和核心對象，少數民族的需求是多方面的，包括物質、心理、健康、社會關系等。只有從總體上看待他們的困境，并科學制定系統的政策，才能滿足民族地區的復雜需要；只有制定適應新時代促進少數民族發展的社會福利政策，才能推動民族社會工作的發展，才能從根本上發揮民族社會工作在精準扶貧中的優勢和效果。

社會行政的方法同樣也是民族社會工作的核心技術之一。社會行政是指“負有行政責任的人所采用的方法，包括確定一個社會福利機構或其他單位組織目標，獲得行動方案的資源并進行分配，協調達成選定目標的工作，對工作程序和結構進行監控、評估，并進行必要的調整以提高績效。在社會工作中‘行政’很多時候是‘管理’的同義詞”[20]。筆者認為，民族社會工作行政的方法主要在于兩個層面。一是服務機構獲得資源的方法。民族地區或少數民族是極其缺乏資源的，他們能否獲得資源就成了核心問題。二是服務機構與內外協調的能力以及提高服務的績效。做好各方協調、科學的設計服務計劃是提高績效的前提，“更加上民族社會工作者的熱心與技術，使我們做一點，算一點，一面由近處下手，同時又由遠處著想，庶幾可以腳踏實地，發揮出創化的作用”[16]127。但是，近幾年，對民政部門或少數民族地區所實施的社會工作服務項目的實施過程和服務質量，政府部門或監控單位大多無人過問。項目結束邀請第三方進行評估時，他們也只評估其資金的使用，而對于是否滿足了群眾的需要、服務的績效如何則甚少過問。這種只注重近利、違背社會工作價值理念、只途虛功、不重視專業服務的社會工作服務項目是百害而無一利的。