俄羅斯民族教育立法的背景、特點及評價

李 永 陳卓映

蘇聯解體后，面對社會制度的缺位、意識形態的垮塌、社會利益的沖突，為謀求國家的長治久安，俄羅斯走上轉型之路，積極調整政治制度及政策，重返西方文明。民族教育立法作為快速發展民族教育、妥善解決民族問題、提升國民整體素質，穩定國家全局發展的重要手段，被俄羅斯當局重點關注，立法條文得到不斷充實和完善，推進了國內各民族的和諧與進步。中俄邊境接壤，且同為新興大國，面臨著復雜、眾多的民族問題以及體制改革問題，了解與研究俄羅斯民族教育立法的發展，對于完善我國民族教育體系、促進各民族團結和諧以及推動多元文化教育都具有重要意義。

一、俄羅斯民族教育立法的政治背景

俄羅斯約有200個民族，以俄羅斯人為主，其它少數民族包括阿瓦爾、亞美尼亞、巴什基爾、韃靼、烏克蘭、卡爾梅克、德意志等等。［1］20世紀90年代以來，俄羅斯重新審視自身發展，發起自上而下的社會變革，引導國家由極權政治制度向民主政治制度、從計劃經濟向市場經濟的大規模轉型。俄羅斯的政治轉型牽一發而動全身，期間，民族政策和教育發展也發生了重大變化。

(一)政治轉型與制度演進

從某種意義上而言，建立一種新制度比單純推翻舊制度難度更甚。俄羅斯政治轉型與社會變革之路的起點可以追溯到戈爾巴喬夫時期。他試圖通過各種方式打破當時的官僚體制，破解社會危機，然均以失敗告終。直到蘇聯劇變解體，俄羅斯聯邦的政治改革進程才被拉至正軌。1991年，葉利欽當選為俄羅斯第一任總統。葉利欽當政時期，經過激烈斗爭，以民主政治原則取代了蘇聯時期的社會主義民主集中制原則，并確立了三權分立的國家權力結構，更以根本大法的形式確立了俄羅斯的憲政制度。但在新自由主義理論的指導下，將權力過度分化與下放，滋生了民族分裂主義和激進民族主義，嚴重威脅到國家安全和政局穩定。2000年普京上臺以來，對俄羅斯進行了新一輪改革，提出“俄羅斯新思想”。普京政府在堅持自由民主的前提下，更加強調“政府守夜人”的監護作用和“可控民主”，不斷加強中央集權，鞏固克里姆林宮權威，重構了俄聯邦垂直權力體系，俄羅斯的綜合國力也由此大大增強，但距離徹底的政治轉型和理想制度的建立仍有很長一段路要走。

(二)政治轉型與民族政策

蘇聯解體后，俄羅斯繼承了其政治遺產，仍然保持了“制度化的多種族”形式。［2］面對眾多復雜且敏感的民族問題，俄羅斯實行了一系列迥異于蘇聯時期的治理策略。首先，奉行人權和公民權高于民族權利。俄羅斯放棄了蘇聯時期各民族平等的法律原則，認為在無法做到完全平等的基礎上一味宣揚平等，只會激起少數民族的反感，從而更加強化自我意識和狹隘民族主義。其次，回避民族自決，強調對國家民族的認同。一方面修正“民族自決權”概念，強調“自決”是國家的自決而非民族的自決;另一方面，中央與地方簽署條約，淡化其民族自我意識。［3］再次，保護傳統特色，推行民族文化自治策略。堅持在統一的教育空間下，通過多元原則保障各族群保存與發展自身的歷史、語言和文化。

(三)政治轉型與教育發展

“教育更可以被比作放大鏡，因為教育能在一個極大的范圍內反映和表現出社會發展的矛盾過程，以及這一過程的積極和消極方面。”［4］蘇聯解體以后，其高度集權的教育管理體制也隨之瓦解，民主化的政治體制、市場化的經濟體制以及多元化的意識形態使得與國家發展息息相關的教育體制更加傾向于分權與自治。無論是政府與社會，中央與地方，亦或政府與學校，都發生了完全不同于蘇聯時期的權力變遷，比如大學自主權逐漸擴大，教育地方化、市場化取向漸趨明顯。俄羅斯實行分權制和國家－社會的管理原則，把對教育的管理權分給聯邦、聯邦主體和地方自治機構三級，允許社會其他組織團體和各級各類教育機構參與國家教育管理，增強了教育的自主性和靈活性。同時又以法律形式強調教育的平等性，保障公民受教育的權利。于民族教育而言，增強地方辦學自主性，根據自身特色和具體情況大力發展民族教育。

二、俄羅斯民族教育立法的特點

發展民族教育，勢必需要強有力的法律進行規定、約束和指導。民族教育立法應當同步于民族教育事業的發展，涵蓋民族教育領域的各個方面，構建滿足社會發展需要的民族教育體系，保證民族教育事業和社會協調發展。通過分析俄羅斯民族教育立法文本，其主要特點有如下五個方面。

(一)強調自由平等的公民權利

面對蘇聯解體后遺留的大量懸而未決的民族問題，俄羅斯總結經驗教訓，逐步回避民族平等和民族自決提法，接受西方國家強調人權和公民權的思想，將其植入法律文本與行動之中。平等公民權是俄羅斯民族教育立法的基石。《俄羅斯聯邦憲法》規定少數民族與主體民族、少數民族與少數民族所擁有的公民權是平等的。［5］上世紀90年代頒布了《聯邦教育法》(1992年)和《聯邦高等和研究生專業教育法》(1996)，這兩部教育法旨在促進“公民、勤奮、尊重一般和人權，保護環境、家園和家庭”的精神。從長遠而言，他們希望這些法律成為深度改變教育態度與教育實踐的立法基石。［6］2000年出臺的《俄羅斯國家教育論綱》重申了教育在國家政策中的優先地位，“保證公民受教育的平等權利和每一個公民在一生中不斷提高受教育水平的機會”。［7］2012年出臺的《俄羅斯聯邦2025年前國家民族政策戰略》則將“保障個人和公民的權利、平等與自由，無論他們的種族、民族、語言、對宗教和其他情況的態度如何”列為俄聯邦國家民族政策的戰略目標之一。

(二)構建多元交融的文化環境

俄羅斯重視不同信仰者、不同民族群體以及不同價值體系支持者的需求，支持教育在統一空間下的多元發展，強調構建包容的文化環境，尊重不同族群的文化習俗、語言習慣，保障少數民族文化平等，而非僅僅服務于主流文化。俄政府在民族屬性問題上堅持自我認同原則，認為每個人的民族由自己決定，其民族屬性不應為國家或他人所左右。1996年以后，俄羅斯新發放的護照、身份證和其它能體現公民身份的證件上，“民族”這一欄被直接取消。俄聯邦以實際行動尊重公民個體民族認同權，增強國家統一感，抵制民族歧視。《俄羅斯聯邦民族教育構想》(2006年)提出，民族教育政策的前提任務是“滿足俄羅斯各民族的民族文化和語言教育需求”。［8］在民族語言文化教育上，《憲法》第26條和《俄羅斯聯邦教育法》第6條都對公民自由選擇受教育的語言和使用語言的權利進行了保障。在財政支持上，俄羅斯在2014－2020年俄羅斯加強民族團結和俄羅斯人民族裔和文化發展聯邦計劃中，明確提出投入67億多盧布，用于更有效地利用俄羅斯的民族和文化潛力，促進民族團結。［9］

(三)樹立旗幟鮮明的目標導向

俄羅斯民族教育立法旨在更好地滿足各族人民的精神文化教育需求，尊重和保障民族文化，營造和諧寬容的教育環境，促進文化交流融合，優化解決民族教育問題，協同促進俄羅斯國家發展與提高國民教育水平。面對日新月異的社會發展，俄羅斯根據國情不斷調整民族政策，對教育也進行了戰略性規劃。1996年《俄羅斯聯邦國家民族政策構想》將俄羅斯國家民族政策的首要目標定為加強和鞏固俄羅斯公民精神、道德一致性，保障國家完整性。民族教育要培育和發展俄羅斯愛國主義情感。2003年，俄羅斯簽署加入博洛尼亞進程，進入歐洲一體化教育空間。《博洛尼亞宣言》作為博洛尼亞進程的綱領性文件，其目標是完成創建統一教育環境的任務。［10］《俄羅斯聯邦2025年前國家民族政策戰略》(2012年)，提出國家民族政策要以鞏固全俄公民意識與精神統一為基礎，強調發展各民族文化，協調民族關系并促進移民融合。近十余年來，俄聯邦政府頒布執行的《2006－2010年聯邦教育發展目標大綱》(2005年)，《2011－2015年聯邦教育發展目標綱要》(2011年)，《俄聯邦2016－2020年教育發展目標綱要》(2016)三份文件，確定了不同時期教育領域關注的重點和發展任務，為俄羅斯教育發展指明了方向。

(四)構建因地制宜的立法調整

俄羅斯地域遼闊，各地社會經濟發展不平衡，享有的教育資源各異，教育發展水平和教學質量在不同地區各不相同。考慮到民族教育的目的、內容、手段都是由民族心理和區域的特殊性所決定，因此，俄羅斯聯邦在制定教育相關法律法規時結合具體情況，給予各地一定的發展空間和自主權，保護民族語言文化。1993年俄聯邦政府頒布的《普通學校基礎教學計劃》，將國家教學標準分為不可變和可變兩個部分。其中，可變部分由聯邦各主體和各學校靈活制訂，地方教育管理部門可根據各地區民族文化傳統和差異化的文化教育發展水平制訂各地區的教學計劃。［11］1996年通過的《俄羅斯聯邦民族文化自治法》授權民族地區可創辦非國立的教育機構，并具有使用民族語言教學，制定教學大綱，出版教科書的權利。《俄羅斯聯邦教育法》第6、14、29條也對少數民族教育的語言和內容做出了相應規定，依法保障公民使用母語接受教育及自主合理選擇教育語言的權利，促進不同文化的相互交流與理解。除了作為國語的俄語和33個具有國語地位的各加盟共和國語言外，其他205種語言在中央和地方都受到法律保護。［12］

(五)突出國家權力機關的責任

教育作為一項最大的民生工程，其健康有序的發展少不了政府的規劃、引導和支持。政策的制定離不開政府的牽頭，政策的實施同樣需要國家權力機關發揮自身職能保障落實。為實現民族教育的目標和任務，為保障民族文化自治政策的落實，俄聯邦明確規定國家權力機關務必做到在權力許可范圍內建立民族文化自治選派代表制度，設立民族文化自治咨詢部，根據民族文化自治原則制定民族文化自治方案。另外，《俄羅斯聯邦教育法》第6條對聯邦國家各權力機構在教育領域的職權進行了明晰的規定，包括行使聯邦國家各教育機構創建者的職能和職權;批準聯邦國家各教育標準，明確聯邦各國家的規則等等。［13］

三、俄羅斯民族教育立法的評價

目前，以鼓勵文化多樣性為目標的多元文化教育正日益受到許多國家，尤其是多民族國家的關注。俄羅斯在民族教育立法上適應多元文化發展規律與趨勢，制定了一系列法案，在推進教育公平，保障民族權利，保護文化特色，提高國民素質，促進國家文化軟實力等方面，取得了積極成效，以下從四個方面對其進行評價。

(一)立法的目的和導向

依靠法制發展民族教育，是現代教育的時代要求。在理論和實踐上同步加強俄羅斯民族教育立法工作與進程，推進俄羅斯民族教育規范化、法制化，對于俄羅斯民族文化的保存和繼承，維護少數民族的合法權益，全面提升國民素質，加快少數民族地區經濟發展步伐，為俄聯邦培養各級各類人才，完善其教育體系和法制體系以及促進國家的長治久安都具有重要意義。俄羅斯聯邦教育與科學部發布的教育發展主要方向提出，“利用當前基于民族傳統的科學成就，更新教育過程”，“形成兒童的整體觀、俄羅斯人的身份，尊重社會文化價值觀、民族文化和歷史遺產以及保護和發展兒童的愿望”，“形成一個人的動機，道德和語義態度，允許抵制極端主義，仇外心理”。［14］在民族教育的立法導向上，俄羅斯始終堅持尊重和接納不同民族的傳統與文化，倡導文化多元和教育平等，實現多文化之間的有效對話與交流整合，協調發展主流文化與少數民族文化。與此同時，充分考慮民族學生的不同條件，盡力保證教育的公平和正義，努力轉變傳統的民族教育觀念，調整國家教育標準和計劃，為少數民族學生提供平等的學習和發展機會。

(二)立法的原則和方式

立法原則是立法的靈魂，體現執政階級的思想和意志。俄羅斯在民族教育立法上主要堅持教育機會均等、多元統一、從實際出發以及傳統和創新相結合等原則。只有將保障教育機會均等上升到法律層面，以強硬手腕穩固平等的教育路徑，才能最大程度減輕教育外部條件和其它差異對教育機會配置的作用力，從而廣泛提高國民素質，促進民族融合與團結。多元文化教育能夠保護并發展民族文化教育體系和多民族國家中的地區文化習俗，以滿足公民對不同民族文化的了解和學習，滿足社會和諧發展的政治要求。［15］面對復雜國情，從實際和需要出發，不斷補充和完善民族教育立法內容，在統一空間下發展多元文化和推進多元文化教育，為俄羅斯處理民族問題與糾紛提供了強有力的理論依據和解決方法。(俄羅斯)通過堅持傳統與創新的和諧整合原則，維系了成功的創新政策，促進了民族語言教育理論與實踐的可持續性發展。［16］俄羅斯非常重視民族教育立法的影響與作用，始終堅持在教育機會均等，反對民族歧視的基礎上充分運用法律手段來服務少數民族的特殊需要，實現少數民族學生的高學業成就，提升國民整體素質和國家凝聚力。

(三)立法的效果與問題

2013年9月1日起，俄羅斯開始實施新版《俄羅斯聯邦教育法》，其教育體系主要包括學前教育、基礎教育、中等職業教育、高等教育和補充教育。［17］在整個教育系統內，民族教育政策推進了民族教育的發展，保護民族的特色與文化，但也存在一定問題。比如《俄羅斯聯邦民族文化自治法》賦予民族文化自治組織可以參與制定國家教育標準或地方教育機關的民族語言教學大綱的權利，但是《俄羅斯聯邦教育法》卻沒有條文與之相呼應。［18］其次，還存在利益團體參與較少、實施低效、缺乏評價體系、趨同性較強以及回應性不高等問題，此外政策的完整性和科學性也有待提升。最后，在思想層面，教育界的一部分人士對民族學校的認識不足，對民族學校在社會文化空間的地位和組織特點沒有達成共識［19］，導致一些民族學校教育質量不高，發展遭阻。還有一些學者認為，盡管公開宣稱民主化思想，但俄羅斯現有的教育系統由于其結構和功能，并沒有促進國家走向自由，而是對參與者進行社會階層的分化，導致社會中間實體通過與“更大世界”的交流，服務于精英階層。［20］

(四)立法的比較與特點

俄羅斯民族教育立法既具有一定的普適性，又有自身的獨特性。同美澳加等多民族國家一樣，俄羅斯在民族教育立法的宏觀把控上特別強調尊重各個民族不同的文化發展狀況和需求，重視發展多元文化教育，強調保護少數民族語言文化，引導民族教育的有序、規范、特色化發展。由于各國的歷史背景、政治制度、民族結構成分和意識文化不同，因此針對少數民族教育的法制建設進程和具體法律文本也存在差異。譬如，作為主要移民國家，美國和澳大利亞分別出臺了《美國印第安人教育法案》和《土著教育法》，為支持保護本國土著民族文化發展做出了巨大貢獻。俄羅斯的多民族因地理位置、宗教歷史而形成，上述作法未被采用。與美國和加拿大一直強調多元文化教育和多種族教育不同，澳大利亞只想保留一種主體文化，而俄羅斯總統普京則提出了超越階層和種族利益的“俄羅斯思想”，倡導淡化民族意識，推行俄羅斯國家民族主義，強調在統一的教育空間下發展多元文化教育。除此之外，鑒于國情不同，俄羅斯同其他國家相比，其民族教育相關的管理體制、管理機構以及具體文本規定皆存在不小的差異。

四、俄羅斯民族教育立法的借鑒

盡管俄羅斯在民族教育發展，民族教育立法，實行多元文化教育等方面值得國內學習借鑒，但由于上述舉措植根于俄羅斯獨特的歷史、文化土壤，因此在借鑒中，應結合國情，推進本土化，以此豐富和發展我國民族教育立法。

第一，健全法制體系，完善立法保障。保護民族文化和民族教育的手段多種多樣，但法律手段才是最有效舉措。明確的教育規劃體系和明晰的支持政策體系可以準確表達國家意志，健康、良好的制度環境能為民族政策的形成與實施提供強有力的引導和約束。從新中國成立至今，中央政府頒布實施了一系列針對民族教育的重要政策措施，建立了較完整的民族教育體系，民族教育事業得到了長足發展，為民族地區培育了大批優秀人才。當前民族教育，尤其是民族地區教育與經濟發達地區仍存在相當大的差距。因此，要通過加強民族教育立法，建立健全相關法律法規體系，為提升民族教育質量提供制度保障。

第二，加強民族認同，發展多元文化。中國民族教育的歷史源遠流長，究其本源，植根于中國特色的多民族社會格局，植根于中華民族多元一體的自覺實體。多元文化教育是一種跨邊界、多民族的教育。發展多元文化是時代抉擇，也是歷史選擇，因為多元文化教育是構建寬松教育環境、促進社會和諧發展的重要因素。［21］鑒于中俄國情有異，倘若我們過分強調文化自治，則容易掉入矯枉過正的陷阱，使得個別實行文化自治的少數民族在取得文化平等地位后，繼而謀求政治利益，生出民族分裂勢力，威脅國家主權。在新形勢下，我們需要在多元一體格局理論指導下形成中華民族認同高于但不取代各民族認同的新理念［12］，并在此基礎上落實多元文化教育。

第三，堅持統一標準，穩健實施政策。俄羅斯民族教育政策的形成和發展遵循一定規律，隨著社會發展和實際需要不斷進行修正和補充，進而形成教育政策群，但這些政策群的核心思想始終未變。其在教育政策的實施上采取漸進模式，先實驗后推廣，從而規避大風險和方向性錯誤。因此，中央政府及相關職能部門應當充分發揮各自作用，制定和實施核心理念一致，導向趨同，覆蓋教育的各個階段和各個領域以及不同方面的民族教育政策聚合體，注重政策之間的延續性，以促進民族教育在良好環境與完善條件配合下迅速發展。與此同時，不能因民族教育的獨特性而降低要求，而是通過多種方式和渠道提升民族學生學業成就，拉動民族教育整體進步。

第四，明確立法內容，強調可操作性。民族教育立法，應以提升民族教育質量，實現民族教育公平為基本目標。在少數民族教育法律及政策的制定中，應考慮少數民族的文化和特殊需求，為少數民族學生提供適合其民族文化、心理特點的教育，提高法律政策的現實針對性和有效性。［22］政府可以考慮在少數民族聚居地成立相應的機構組織，發揮政府和社會力量保護與傳承民族文化，發展民族教育，并參見俄羅斯的做法，明確政府在發展少數民族教育和保護少數民族文化權利上的義務與職責，強調可操作性。還可以考慮設立專項資金，用于扶持民族文化教育發展。

結 語

隨著全球化的深入，現代社會中不同文化不斷交流與碰撞，文化對政治、經濟的影響越來越具有彌散性和普遍性的影響［23］，這些勢必會對我國民族傳統文化造成沖擊。就此，俄羅斯提出民族教育政策的任務是“結合聯邦文化、教育和精神領域，將多民族的俄羅斯凝結成一個政治實體”。［8］因此發展民族教育，將民族文化的保護上升到法律層面，納入中國社會的法制發展軌道，還有助于從源頭撲滅民族主義、政治分裂主義的火苗。雖然中俄道路不同，但對于我們處理民族教育問題仍具啟發意義，值得密切關注，值得交流互鑒。