民族地區鄉村振興目標下基層黨組織建設研究

陳 紀 張笑語

黨的十九大報告首次提出實施“鄉村振興”戰略，把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，同時把支持民族地區加快發展作為實施區域協調發展戰略的主要內容。由于特殊的自然環境和現實條件，民族地區鄉村與其他地區鄉村相比，經濟發展基礎薄弱、社會發育滯后，加之民族因素、宗教因素和文化因素的影響，故而成為我國全面實施鄉村振興戰略的重點和難點區域。辦好農村的事情，關鍵在黨［1］。概而言之，以基層黨組織建設推進民族地區鄉村振興，就是要在各民族群眾現實生活實踐中充分發揮黨組織的領導核心作用及其獨特的政治優勢，使該地區鄉村逐步實現“產業興旺、生活富裕、鄉風文明、治理有效、生態宜居、環境友好”這一總體要求。

當前，學術界針對鄉村振興的相關研究，一方面從整體角度把握鄉村振興戰略的時代意義和實現路徑，普遍認為鄉村振興戰略是適應新時代我國社會主要矛盾變化和解決當前社會主要矛盾的必然選擇［2］，應當通過經濟、政治、社會、文化、生態多方面工作的協力推進。另一方面圍繞鄉村振興實踐過程中的治理機制、城鄉協調、產業開發、生態建設、教育脫貧等具體方面分別展開深入研究。如以實現鄉村治理現代化，助力鄉村振興戰略落地生根［3］，創造一個與綠色生產相契合的制度環境，實現鄉村振興在生態層面的要求［4］等。此外，也有個別學者在研究鄉村振興中涉及到“基層黨組織”與“民族地區”這兩個要素，著重分析了基層黨組織在推進鄉村治理現代化中的現實意義與實際挑戰［5］，以及把抓好黨建作為最大政績，以田園鄉村建設為重要抓手［6］等作為實現路徑。

現有研究成果雖然從總體和具體要求層面分別探討了如何實現鄉村振興，且對民族地區鄉村振興中基層黨組織建設問題也有所涉及，但尚沒有從基層黨組織建設角度系統地探討其鄉村振興實踐過程中應有的政治性功能和社會性功效。鑒于此，本研究力圖闡明民族地區鄉村振興目標下基層黨組織建設的功能定位，在分析基層黨組織建設現實困境的基礎上探究鄉村振興的實現路徑。這不僅為推進民族地區鄉村振興提供了一種有益的嘗試，而且對該地區實現農業農村現代化都具有現實意義。

一、民族地區鄉村振興目標下基層黨組織建設的功能定位

在我國，基層黨組織是貫徹黨在農村各項方針政策及決策部署的堅強戰斗堡壘，在推進民族地區鄉村振興的實踐過程中同樣占據不可替代的領導地位。依據民族地區鄉村振興的目標要求，基層黨組織的功能應定位于最大限度地發揮其引領力、凝聚力與創新力。

第一，發揮基層黨組織的“引領力”。自新中國成立以來，中國共產黨以其自身具備的先進性與純潔性成為深扎基層的領導力量，新時代鄉村振興戰略目標的實施更是對基層黨組織的“引領力”提出了更高的要求。因此，必須切實發揮基層黨組織在民族地區鄉村經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設中的引領作用。

引領實現“農民富”。引領民族地區鄉村振興進程與脫貧攻堅相結合，調動全體黨員干部和人民群眾投身到鄉村集體經濟高速度、高質量、高效益發展之中，鞏固集體經濟物質基礎、創新集體經濟發展形式，逐步實現該地區鄉村產業興旺、民生改善、精準脫貧。

引領實現“治安穩”。引領民族地區構建鄉村振興建設與精神文明建設相結合的社會治理體系，以及建立健全黨政主導下的多元主體協同參與、協商合作的社會治理模式，充分挖掘當地傳統治理資源的時代價值，實施該地區自治、法治、德治相結合的治理路徑及構建各民族交流、交往、交融的民族關系。

引領實現“鄉村美”。引領民族地區構建鄉村振興建設與生態文明建設相結合的環境治理體系，以及建立健全農村經濟發展與生態環境相互協調、自然資源合理開發與有效保護齊頭并進的環境治理模式，促進當地生態環境的改善及生態宜居美麗鄉村的打造。倡導村民樹立鄉村生態意識和綠色發展觀念，強化“草根參與保護計劃”［7］的社會認知，著力建設干凈清潔、山清水秀、綠樹成蔭的新農村。

第二，發揮基層黨組織的“凝聚力”。鄉村作為一個關系空間，構成了影響鄉村各主體政治、經濟、社會、文化行為的多元、動態、互動的關聯關系［8］。據此，應發揮基層黨組織在民族地區鄉村振興實踐過程中“統攬全局，協調各方”的領導核心作用。這就要求其能夠將各類關系予以“并聯”，以各主體彼此聯合所生成的強大凝聚力，逐步實現民族地區鄉村振興。

需要“凝”黨員群體之力。以黨組織建設為抓手，促成全黨上下團結一心、和衷共濟，鍛造一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。并且，以良好的黨風、政風營造良好的鄉村秩序和社會風氣，共同促使民族地區鄉村振興所涉及的各項工作扎實推進。

需要“凝”人民群眾之力。以基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用為支撐，充分調動村民在鄉村各項工作中的積極性、主動性和創造性，本著共建共享的原則，讓村民投入到鄉村建設和鄉村治理中來，激發人民群眾在實現鄉村振興過程中的主觀能動性，以保證鄉村振興實踐“涵蓋全體農村行動者愿望與現實、覆蓋全方位農村生活過程與方面的多元繁榮”［9］。

需要“凝”各民族之力。以基層黨組織和基層黨員為聯結各民族同胞的紐帶，逐步消解因民族觀念與宗教文化等產生的民族矛盾，維護平等、團結、互助、和諧的社會主義新型民族關系，在實現各民族國家認同與民族認同的統一中共同推進民族地區鄉村振興。

第三，發揮基層黨組織的“創新力”。2015年，歐盟委員會提出社會創新是解決鄉村地區特別是民族地區鄉村目前所面臨的“邊緣化”問題的最有效方法［10］。當前，以加強黨組織建設驅動民族地區各領域創新，促進鄉村全方位發展，是提升該地區鄉村自我造血功能，實現鄉村振興的必然選擇。

應推動實現“產業創新”。這就要求基層黨組織積極開發民族地區鄉村產業的多元、可持續發展選項［11］，特別是要注重以民族文化和自然條件為依托、以信息技術為助推器、以政策支持為保障、以農業供給側結構性改革為主線，構建農村一二三產業融合發展的產業體系，實現該地區農業農村的全面升級。

應推動實現“機制創新”。這就要求基層黨組織要積極探索鄉村振興在制度層面新的實現形式和運行機制，特別是要注重以完善企業產權制度和生產要素市場化配置為重點，以高效、匹配、創新的體制機制構建實現民族地區農業農村發展的體系化、制度化、規范化。

應推動實現“鄉風革新”。這就要求基層黨組織積極提升民族地區鄉村文明程度，特別是要注重以社會主義核心價值觀為導向、以加強中華民族共有精神家園建設和鑄牢中華民族共同體意識為目標，不斷培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，開創民族地區鄉村文明新時代。

二、民族地區鄉村振興目標下基層黨組織建設的現實困境

當今籠罩世界范圍的“鄉村衰敗”問題在我國民族地區亦表現明顯［12］。并且，民族地區受其自身建設狀況和外部環境影響，基層黨組織整體戰斗力有待提升，尚未充分發揮其推進鄉村振興應具備的引領力、凝聚力與創新力等功能。尤其在各種因素交互作用下，民族地區基層黨組織建設依然面臨著一些現實困境。

(一)政策執行能力較弱

農村黨員干部一頭聯著上級政策、一頭聯著農村群眾，是黨的路線、方針、政策在民族地區鄉村的踐行者，其政策執行能力如何將直接影響鄉村振興能否最終實現。然而，受民族地區歷史因素和現實條件的掣肘，基層黨組織領導班子建設整體不足，使基層黨組織政策執行能力較弱現象依然存在，限制了以黨建促進鄉村振興所需的引領力、凝聚力與創新力。

在民族地區農村工作中，有些黨員干部還存在“能力弱化、年齡老化、思想僵化、知識貧化、作風浮化”的‘五化’問題。有些黨員干部在實際工作中發展理念缺乏創新，忽視農業農村發展質量、特色產業發展及綠色協調發展，以及忽視村委會在村民自治中的作用，未能吸納民間力量投入到鄉村建設之中。有些黨員干部忽視對重大決策和相關法律的學習，極少數黨員堅守宗族觀念、等級觀念、封建觀念、守舊觀念等。此外，還有些黨員干部缺乏促進產業發展、緩解民族矛盾、提供管理服務等方面的工作技能，以及政策執行未能與當地經濟、政治、社會、文化發展相匹配等。這些很大程度上限制了基層黨組織角色功能的充分發揮，無法與鄉村振興的要求相適應。

(二)基層政風有待優化

馬克思曾說:“我們現在必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成。”［13］基層黨組織是民族地區鄉村治理的領導核心，只有加強紀律建設才可實現鄉村政治生態的風清氣正。然而，基層仍然是全面從嚴治黨的薄弱點，民族地區鄉村因其特殊的地理位置易成為全面從嚴治黨的“盲區”。這也反映了民族地區基層黨組織紀律建設不足，導致有些地方基層黨組織政風有待優化，少部分黨員甚至游離于黨風政紀的邊緣。

對上而言，民族地區有些基層黨組織對上級黨委主體責任和紀委監督責任的傳導往往缺位，甚至根據自身意愿對組織內紀律“截留”。這使得損害民族地區農村群眾利益問題得不到有效監督和解決。對內而言，有些黨員缺乏政紀觀念，尚未形成健全的紀律檢查與處置機制。這使得貪污腐敗與不作為現象在民族地區鄉村易產生，破壞了黨在少數民族同胞心中的形象，干擾了黨對新時期農村基層工作的領導。對下而言，少部分黨員干部忽視群眾路線與群眾工作，各民族群眾對黨組織工作的支持不積極。就是說，當前民族地區鄉村黨組織尚未很好地形成對上、對內、對下的全方位紀律管理制度，尚未形成自覺、自主、自動維護和遵守黨內紀律的政治生態。基層黨組織整體政風的腐化使得民族地區鄉村黨組織的引領力、凝聚力、創新力大大減弱，甚至因其“掠奪性”屬性勾畫出鄉村沖突的輪廓［14］，這阻礙了以基層黨建推進民族地區鄉村振興的整體進程。

(三)資源支配能力不足

基層黨組織作為中國共產黨嵌入在農村的執政力量，其建設的成效始終受到特定的農村經濟發展水平的制約［15］。由于集體經濟是社會主義公有制在農村的具體表現形式，民族地區集體經濟發展規模與發展質量決定了基層黨組織資源支配能力不足，進而影響其在推動鄉村振興過程中的引領力、凝聚力、創新力。

受自然與歷史等因素綜合作用影響，民族地區農村與其他地區農村相比經濟基礎較為落后，基層黨組織的執政基礎也較為薄弱。集體作為社會資本，是通過成員之間的終身依戀和相互信任而建立起來的［16］。然而，特別是自家庭聯產承包責任制推行之后，農村集體資源、資金、資產基本分至各農戶，使得集體經濟長期缺乏經營性收入，“空殼村”的現象也在民族地區屢見不鮮。當前在全國推行的富民產業帶動集體經濟發展浪潮之中，民族地區鄉村則明顯“動力”不足，仍保持著以農牧業為主的單一農業產業結構。其帶來的直接結果就是減少了基層黨組織可支配資源，限制了基層黨組織領導效能的發揮，使得以基層黨建推進鄉村振興的進程呈現為起點低、收效慢等特征。

(四)社會治理水平不高

謝恩·辛格曾在對53個國家的個人和數據分析后指出:“非權威人士在社會群體異質性相對較高的社會中政治影響力往往較低”［17］。因各民族文化的異質性及傳統政治觀念和宗教權威的制約，降低了民族地區基層黨組織的影響力，使得其社會治理水平不高，從而制約了基層黨組織推動民族地區鄉村振興的引領力、凝聚力、創新力。

部分傳統的民族觀念使得基層黨組織社會治理受到阻礙。在少數民族鄉村地區，日常生活秩序維護多依賴于傳統精英治理方式，以及那些在長期歷史發展中約定俗成的村規民約與社會資本。本民族內部的事務習慣由本民族自行解決，使得少數民族居民缺乏對社會治理合理性的認知，對上級政策推進容易持否定和排斥態度，消減了基層黨建對鄉村治理的實際效能。此外，在少數民族聚居地區，民族問題與宗教問題相互交織，阻礙著社會治理水平的提升。由于農村地區空間發展的結構性特征隱藏著一系列經濟、社會和政治矛盾，從而粘合形成了農村“對立”的基礎［18］。同時，這些矛盾極易被那些極少數宗教極端分子所利用，威脅社會秩序和社會穩定，增大了基層社會治理的外部阻力。

三、基層黨組織建設視角下民族地區鄉村振興的實現路徑

當前，如何破解基層黨組織建設面臨著現實困境，即如何加強民族地區基層黨組織建設，以充分發揮其引領力、凝聚力和創新力等功能，應當是以之推進該地區鄉村振興必須回應的重大現實問題。因此，嘗試從配強基層黨組織領導班子，嚴明基層黨組織內部紀律，以及從基層黨組織著力鄉村經濟發展要務，完善鄉村治理機制等方面，探討民族地區鄉村振興的實現路徑。

第一，配強基層黨組織領導班子，培養鄉村振興的帶頭力量。阿曼達·戴維斯對澳大利亞農村領導分析獲得的啟示是，加強和穩固農村強有力的領導人有助于提高農村社區的內部能力，保障農村發展的長期可持續性［19］。民族地區鄉村振興對于基層黨組織來說是一場“硬仗”，離不開農村基層黨組織發揮戰斗堡壘作用。因此，選好配強農村基層黨組織領導班子，是培養民族地區鄉村振興帶頭力量的關鍵所在。

首先，嚴格選人用人標準，開拓選人用人渠道，打破地域、行業、民族等因素的限制。在保證基層黨組織領導班子成員具有優良的政治素養和服務能力的同時，還應注重考量其對黨和國家民族宗教政策和當地民族問題的掌握程度，目的是更好地保證民族地區鄉村振興工作的穩步推進。其次，民族地區應加強基層黨組織黨員隊伍教育培訓及提升其整體素質。對此，可以開展“滴灌式”教育培訓［20］，充分發揮縣、鄉兩級黨校的作用，結合新時代鄉村振興的總體要求，把黨的民族宗教政策、相關法律法規及民族地區發展策略等作為基層黨組織領導班子教育培訓的基本要求，把市場經濟、現代管理、農業科技、生態治理等作為教育培訓的重要內容。通過卓有成效的教育培訓，保證基層黨組織領導班子在民族地區鄉村振興實踐中成為帶頭力量。最后，切實保障民族地區基層黨組織領導班子的經濟待遇。上級財政部門要加大轉移支付等資金支持力度，明確基層黨委書記和其他黨員干部的經濟待遇，從而激發他們工作的積極性。

第二，嚴明基層黨組織內部紀律，凈化鄉村振興的政治生態。當前，如何以落實基層黨組織主體責任、嚴明內部政治紀律、強化執紀監督等手段，建設一個作風頑強、紀律嚴明、銳意進取的農村基層黨組織，既是鄉村振興目標下基層黨組織建設的主攻方向，也是凈化民族地區鄉村振興政治生態的根本保證。

一是要強化民族地區基層黨組織管黨治黨的政治責任。針對民族地區鄉村振興過程中涉及的具體權責，確定縣、鄉(鎮)、村三級黨組織的責任清單，建立健全基層黨組織責任體系，強化黨員干部全面從嚴治黨的政治擔當。二是民族地區基層黨組織要強化執紀監督問責。通過預防與懲治相結合，查處發生在少數民族群眾身邊的腐敗問題，讓民族地區人民群眾切身感受到全面從嚴治黨的成效。當前，特別是需要建立健全執紀監督問責的長效機制，以確保基層黨組織的純潔性，圍繞扶貧、拆遷、低保、農業補貼等違紀違法問題易發多發的領域，構建巡視巡察、審計調查、督導檢查工作機制，對發現的問題嚴格整改、嚴肅處理。三是民族地區應建立適當針對從嚴治黨的獎勵與處罰機制。對那些有突出貢獻、遵紀守法的黨員模范予以獎勵以示表彰，對那些無視紀律、違反法律的黨員予以懲罰以示懲戒。同時，要注意建立健全不合格黨員退出機制，及時處理不合格黨員，永葆黨的先進性與純潔性。

第三，著力鄉村經濟發展要務，增強鄉村振興的經濟實力。習近平總書記指出，發展集體經濟是實現共同富裕的重要保證，是振興貧困地區農業發展的必由之路。結合民族地區經濟基礎薄弱、產業結構單一的現狀，以及鄉村振興對農村經濟發展的新要求，基層黨組織著力當地經濟發展要務，是增強鄉村振興經濟實力的重要內容。

結合當地實際，基層黨組織要鞏固民族地區農村集體經濟發展的基礎，妥善處理家庭聯產承包制與集體經濟發展的關系，積極創造各種條件，解決當地農村集體經濟水平較低問題。一是要加大民族地區政策扶持力度。民族地區基層黨組織應向各級政府積極爭取資金支持和政策優待，建立扶持集體經濟發展專項資金及加大財政投入，并制定發展村級集體經濟所需的金融扶持、稅收減免、土地征用、設施完善等政策。二是要加大“農村能人”的發掘和培養。民族地區基層黨組織應注重選拔具有實干精神和開放意識的農村能人，通過培育和提高其帶頭致富和組織協調能力，提升農村集體經濟內部管理經營者的人力資本水平，以民族地區鄉村的內生的、自下而上的發展取代過往機制化運行中自上而下的安排［21］，促進“能人主導型”集體經濟的發展。三是要建立有效的集體經濟分配激勵機制。民族地區基層黨組織既要注重理順集體與個人的關系，在分配制度中要體現成員在集體中的相應權利，激發其關心集體經濟的主人翁意識，又要注重理順個人與個人的關系，兼顧效率與公平，調動成員參與農村集體經營的積極性［22］。

第四，完善鄉村治理機制，開拓鄉村振興的善治之路。馬林德·庫普曼針對歐洲11個國家在促進農業現代化與農村可持續發展之間協同作用的研究表明，通過建立更多的基于本土的、多參與者的治理體系，有利于提升治理橫向和縱向的協調性［23］。鄉村振興的實現，不僅以經濟尺度來衡量，還應當通過有效的鄉村治理來體現。與其他地區鄉村相比，民族地區鄉村社會更加多元和特殊，民族風俗和宗教信仰等要素貫穿于在當地治理之中。因此，需要基層黨組織引導建立與當地實際和鄉土邏輯相吻合的治理機制，做到尊重差異，包容個性，確保民族地區鄉村社會充滿活力、和諧有序。

一方面，應堅持黨的領導，發揮基層黨組織在鄉村治理實踐中的政治領導、組織領導、思想領導，以基層黨組織“先進性”帶動鄉村治理的“高效性”，同時確保權力行使在法律范圍之內，避免以權代法現象的發生。另一方面，應將中國鄉村社會凝聚力與信任度從過度依賴無私奉獻的領導人重歸公民自身，使得一種強調和重視持續性參與的新公民精神在廣大民族地區鄉村萌芽和生長［24］。因此，民族地區基層黨組織應進一步優化當地治理結構，將社會參與機制的完善作為引領鄉村治理現代化的重要支撐，吸引多元民族精英和各類民間組織參與鄉村治理實踐中。需要注意的是，治理機制的建設要與民族地區自身特點相結合，注重整合和發揮少數民族習慣法、鄉規民約在改善人際關系、規范社會行為等方面的積極作用［25］。

結 語

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，也是新時代“三農”工作的總抓手。與東部沿海地區鄉村相比，民族地區鄉村基礎更為薄弱、條件更為艱苦，且該地區鄉村振興的實現也具有維護民族團結、統籌地區發展的重要意義。可以說，民族地區鄉村振興能否實現直接決定了我國全面推進鄉村振興戰略的目標能否最終實現。所以，基層黨組織作為黨在基層社會的執政之基與力量之源，在民族地區鄉村振興的實踐過程中被賦予很高的角色期待。

面對民族地區基層黨組織建設在推進鄉村振興進程中的種種困境，其內部建設和外部環境都亟待改進和完善。倘若民族地區基層黨組織難以在鄉村振興實踐中發揮引領力、凝聚力與創新力，必將進一步阻礙該地區農業農村現代化的實現。在全面推進鄉村振興戰略的機遇下，民族地區基層黨組織應當克服各種條件和因素制約，肩負起其在民族地區鄉村振興實踐過程中的時代重任，保障農村各民族群眾“獲得感”和“幸福感”不斷提升。