慈善組織參與養老服務救助問題研究

段祥偉

一、研究背景和意義

（一）研究背景

1.我國人口老齡化的嚴峻形勢

隨著改革開放的不斷深入，我國經濟實力不斷增強，人民生活水平不斷提高，可以說人口老齡化現狀和發展趨勢是我國特色社會主義制度的優越性的體現；但老齡化社會的矛盾也日益凸顯，亟需得到有效應對。例如，政府在離退休職工養老金和福利費的財政支出持續增加；老齡人口呈高齡化趨勢，家庭小型化、空巢化現象突出，老年人在居家養老、醫療保障、護理照料、精神文化生活等方面的需求呈現井噴式發展。然而，無論是政府還是市場均未能及時滿足人民群眾在這一方面的新期待。

2.我國養老服務救助明顯不足

2014年頒布實施的《社會救助暫行辦法》規定了最低生活保障制度、特困人員供養制度等社會救助制度，但未能明確規定“養老服務救助”制度。隨著人口老齡化程度的加劇，在養老服務市場還未充分發展、老年人長期照護需求日益增加的前提下，確立養老服務救助制度是解決當前“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的有益制度創舉。

“養老服務需求”是老年人最基本的需求，也是最核心的需求。但“養老服務救助需求”并不完全等同于“老年人救助需求”，目前的社會救助對象認定實質上仍然是以“經濟收入”和“家庭財產狀況”等“經濟上認定”為核心，但有些空巢老年人由于經濟狀況相對寬裕，或者法定義務撫養人、扶養人有能力盡其義務卻由于種種原因未能盡其義務等原因，民政部門無法將這些老年人納入到救助保障范圍。但這一部分老年人也是養老服務救助的需求方，尤其是長期照護服務的需求方。例如有些老年人的子女長期定居國外，這些老年人又是能夠按時領取退休金、高齡津貼等資金的空巢老年人，由于經濟狀況相對較好，不足以將其納入到政府救助范圍，但其經濟狀況也不足以購買養老所需的相應服務。

另外，在當前養老服務業發展不平衡、不充分的情況下，“有錢”不一定能夠解決多層次、多樣化的“養老”服務需求。老年人隨著身體機能的不斷退化，對養老服務的需求也隨之變化。目前國內還未制定老年人失能程度（或養老服務救助等級）評估的國家標準，而且社會救助的動態監控系統又具有一定的滯后性，這就給養老服務救助的精準識別造成一定困難。無論是目前的學界，還是實操層面，往往將“養老服務救助”與“老年人救助”相混淆，其結果是要么“眉毛胡子一把抓”造成資源浪費，要么“忽略不計”造成“應保未保”。

（二）研究意義

國內學界討論“老年人救助”的較多，但專門聚焦于“養老服務救助”這一問題的較少。筆者于2019年4月15日在中國知網上檢索后發現，研究當今養老問題并將“養老服務救助”設定為關鍵詞的文章為0 篇，將“養老救助”一詞設定為關鍵詞的學術論文僅有3 篇。隨著我國老齡化程度的進一步加劇和新時代的要求，需要充分認識到發展養老服務救助的重要意義，進一步厘清“養老救助”這一概念，尤其是要避免與“老年人救助”相混淆。

1.發展多元共治理論和社會建構理論

發展多元共治理論，在中國特色社會主義進入新時代的今天，在我國社會治理和國家治理能力現代化發展的進程中，有著中國特色的多元共治制度是我國社會治理的一項重要制度創新。當前，在我國發展和完善多元共治制度有其必要性和優越性。“共治實際上是多元主體通過協商、博弈與合作的機制相互融合，在相互融合的過程中，彼此的邊界和利益被完全打碎，一個代表共同利益的結果呈現出來。這個結果無法瓜分，它是所有主體共同擁有的，與所有主體的利益相聯系，輻射所有的主體，有效避免了搭便車行為（王名、蔡志鴻、王春婷，2014：19）。”2014年3月5日，李克強總理在《2014年國務院政府工作報告》中首次提出：“注重運用法治方式，實行多元主體共同治理。……更好發揮社會組織在公共服務和社會治理中的作用。”這是對我國以往社會治理實踐的總結，也是對新形勢下社會治理實踐的新要求。2014年5月1日起正式施行的《社會救助暫行辦法》第七條明確規定：“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助。”《社會救助暫行辦法》第十章對社會力量參與社會救助的方式，社會力量參與社會救助享有的各項財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策作了詳細規定。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，指出社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量，要重點培育和優先發展包括公益慈善類、城鄉社區服務類在內的四類社會組織。本文旨在專門研究當前社會背景下的慈善組織參與老年人養老服務救助的問題，為進一步發展和完善多元共治制度提供支撐。

發展社會建構理論。第二次世界大戰后形成的結構功能主義社會學理論側重對社會系統的制度性結構進行功能分析，主張用功能分析方法認識和說明整個社會體系和社會制度之間的關系，認為社會生活之所以能維持下去,是因為社會找到了合適的手段(結構)去滿足人類的需要(功能)，其最重要的理論是社會均衡論（瑞澤爾，2018：66-87）。根據社會均衡論和社會沖突理論，發生社會沖突或者社會不可持續發展必然是由于社會結構和功能的不均衡發展所導致（瑞澤爾，2018：89）。從政治學上來說，任何一個科學發展的政治統治集團都有義務發揮自己的政治統治功能，通過多種形式的治理、管理手段，更好地分配社會資源、平衡社會利益、解決社會矛盾，從而創造更多的政治合法性資源，以鞏固自己的執政地位。本文通過探討當前老齡化程度日益深化背景下的社會現狀和主要矛盾，以期能夠通過政策理論研究，更好地完善相關社會政策工具箱，盡可能釋放社會力量的積極性主動性，建構和完善更加科學的機制，更好地分配社會資源、平衡社會利益、解決社會矛盾，更好地解決當前新時代背景下的相關慈善組織管理、養老服務、社會救助等現實問題，為更好地實現兩個一百年奮斗目標提供理論支撐。

2.探索提升國家治理能力和社會治理能力，為應對老齡化社會提供支撐

以人民為中心的發展理念是中國共產黨治國理政的核心價值取向，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。帶領人民創造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標（習近平，2017：44）。”而老年人社會救助政策聚焦于符合救助政策的的老年人的物質生活保障問題，隨著社會的發展、物價的上漲、多樣化的養老需求涌現等因素的出現，當養老需求高于政府提供的老年人物質生活保障水平時，物質生活保障制度就不一定能夠及時滿足一部分老年人的養老需求，而保障標準的調整、普惠性救助服務的政策制定和提供需要一定的周期。而慈善組織作為社會力量，具有民間性、靈活性、機動性，圍繞的是“慈善養老”問題，關注的群體包括由于種種原因沒有被納入到現行社會救助體系保障下的那一部分需要養老救助的老年人。

另外，同步推進社會治理是建設現代化經濟體系的客觀需要（劉家強、彭家瑞、魯勇等，2018：3）。要同時兼顧好經濟發展、社會發展及福利政策，否則貧富差距逐漸拉大會導致個體的局部矛盾發展到群體性、階層性矛盾，“社會治理就是把社會當作一個有機整體，通過運用多種手段，積極化解社會矛盾，對社會的經濟、政治、文化與社會事務進行統籌管理，使社會各個系統協調有序、良性運行的過程（劉家強、彭家瑞、魯勇等，2018：5）。”積極探討社會力量參與養老服務救助，貫徹習近平總書記重要講話精神，確保政策有效落實，提升國家治理能力和社會治理能力的一項有利舉措。

總之，一般語境下的老年人救助是指對老年人的物質救助，而養老服務救助則包含對老年人物質救助、長期照護服務等內容，并以實現人口紅利、提升老年人“獲得感”“幸福感”“安全感”，讓老年人有尊嚴地度過晚年等老齡化社會目標為目的。鼓勵和發展慈善組織參與養老服務救助，給有養老服務救助需求的老年人提供多元化救濟途徑，是政府兜底保障的有益補充，使老年人在養老服務救助方面有更多的選擇性。

二、慈善組織參與養老服務救助的合法性分析

無論是從慈善組織參與養老服務救助的理論基礎來看，還是以現代社會救助倫理為視角，從社會救助的內涵、對象、責任主體等方面考察，慈善組織參與社會救助都具有正當性和合法性。

（一）從慈善組織參與養老服務救助的理論基礎來看

慈善組織參與養老服務救助的理論基礎有很多，囿于篇幅，本文著重介紹習近平總書記關于民政民生的重要論述、馬克思主義人的社會性理論、市場失靈與政府失靈理論。

1.習近平總書關于記民政民生的重要論述

黨的十八大以來，習近平總書記為核心的黨中央堅持以人民為中心，把增進民生福祉作為發展的根本目的，在發展中保障和改進民生，“既盡力而為，又量力而行”，牢牢抓住廣大人民群眾“最關心最直接最現實的利益問題”，充分調動全社會各個方面的積極性主動性，取得了一系列開創性成就。“要堅持從實際出發，將收入提高建立在勞動生產率提高的基礎上，將福利水平提高建立在經濟和財力可持續增長的基礎上……做好民生工作，必須堅持人人盡責、人人享有，讓所有勞動者在推動發展中分享發展成果（中共中央宣傳部，2018：229）。”

2.馬克思主義人的社會性理論

1845年馬克思在《關于費爾巴哈的提綱》中指出：“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和（卡爾·馬克思，2009：501）。”這句話深刻地揭示了人的本質理論和人的社會性理論，科學地指出了必須從社會關系中來認識、把握人的社會性和人的本質。打造共建共治共享的社會治理格局，完善包括社會協同、公眾參與在內的社會治理機制是提高社會治理社會化、專業化水平的重要途徑，是加強和創新社會治理的必由之路。慈善組織參與養老服務救助不但能夠升華慈善組織、捐助對象的社會價值，還能夠釋放人口紅利，促進社會的和諧穩定發展，增強廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

3.市場失靈與政府失靈理論

在資本主義社會初期，為了鼓勵競爭，政府主張自由、放任、完全開放的市場政策，交由市場機制來調節對資源的配置，具有其獨特的優勢，但帕累托最優狀態和一般均衡只有在完全競爭的條件下才能實現。政府的有效干預確實可以在一定程度上彌補市場缺陷，但由于公共決策失誤、公共產品供給不足或低效、政府權力尋租、政府機構臃腫等現實問題導致政府干預能力的局限性，使得政府失靈成為可能。在市場失靈、政府失靈在現實社會中均一一應驗的背景下，人們將視野轉向“第三部門”，福利多元主義也應運而生。1978年沃爾芬德在《志愿組織的未來報告》中，重點強調了志愿組織所能起到的作用，極力主張通過將福利多元主義納入到福利提供主體行列。作為“第三部門”的慈善組織由于具有非營利性、非政府性、志愿性、公益性等特點，能夠有效避免市場機制、政府機制所帶來的弊端，成為市場機制、政府機制的有益補充。

（二）從民生事業的全民性來看

黨的十九大報告宣示中國已經進入了新時代，新時代的歷史方位形成了與新時代相適應的習近平新時代中國特色社會主義思想，以及在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下確立的一系列治國理政的國家發展戰略、行動方案，“新時代要求民政部門提供面向全民的服務……在養老服務與老年人福利方面，過去民政部門僅僅提供城鄉孤寡老人供養。伴隨人口與家庭結構變遷、離退休人員從單位剝離，以及社會發展進步，需要社會化服務的對象便變成了全國所有的老年人……從服務數百萬老年人到服務數億老年人，這就是民政部門在新時代的職責所系，也是民政事業發展的重要方向（鄭功成，2018：29-30）。”

在新時代，發展老年人的福利保障事業是執政黨貫徹“以人民為中心”的發展理念的重要體現，健全慈善組織參與養老服務、老年人福利保障事業是深入貫徹落實黨的十九大精神、切實提升廣大老年人及其利益相關者的獲得感、幸福感、安全感的有利措施。

（三）從社會救助的內涵上來看

民政部部長黃樹賢指出：“社會救助工作正在從單一的現金救助向多維度保障轉變，從簡單的生活型救助向物質保障與生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合型救助拓展。”針對多層次、多樣化的養老服務需求，養老服務工作要既保障貧困失能老年人的基本養老需求，又要有效滿足其他群體高質量養老服務需要，不斷推動養老產業發展（黃樹賢，2018：001 版）。新時代的社會救助政策要適應時代的發展需求，在老年人救助方面應打破以往現金救助的藩籬，在養老服務救助政策制定方面要立足于滿足人民群眾多層次、多樣化的養老服務需求，切實貫徹“民政為民，民政愛民”的工作理念，真正做到“權為民所用，情為民所系”。

（四）從社會救助的對象上來看

社會救助的實際對象是一定政策意義下符合法定條件的弱勢群體。“從社會救助制度的理論和實踐出發，所謂弱勢群體是指由于生理、自然和社會等原因而導致的在物質文化生活條件、權力和權利維護方面、社會地位和聲望、競爭能力和發展機會等方面處于不利地位的脆弱性的特殊社會群體（鄒海貴，2012：29）。”在一個高度老齡化社會里，不同的老年人往往由于自身狀況和處境需求，無論是生理上還是心理上需要不同層次的幫助。相較于生活在同一個科技日新月異、經濟快速發展的社會空間中的知識新穎、反應敏捷的年輕人而言，很多老年人不但具有明顯的自然性弱勢，還有著很大程度上的社會性弱勢。從某種意義上說，很多老年人都有成為被納入到現行救助政策保障范圍的可能性，而隨著經濟、政治、文化和社會的發展和進步、社會救助內涵的不斷深化，設立養老服務救助制度勢在必行。

（五）從社會救助責任主體來看

低保實施過程中的弄虛作假和權力腐敗行為，構成了低保制度道德風險的另一個極端（鄒海貴，2012：310）。正如前文所述，慈善組織作為相對于政府、市場而獨立的第三部門，在參與養老服務救助方面有其獨特的優勢，是對政府規制、市場調節的有益補充。尤其是在當前養老服務需求驟增，養老服務市場發展卻還不平衡不充分，同時政府財力受限，新的政策從調研、制定到精準落地生根還需要一個過程的前提下，正確引導、積極鼓勵慈善組織參與養老服務救助，不遺余力地動員一切可以動員的力量、充分利用所能夠利用的所有資源去解決人民“最關心最直接最現實的利益問題”是任何一個負責任的執政黨、政府（社會救助責任主體）都應該有的現實表現。

三、慈善組織參與養老服務救助的制約因素

（一）內部制約因素

1.慈善組織自律互律能力方面

由于歷史的原因，很多慈善組織在自律方面往往缺乏完善的組織機構、規章制度、清晰明確的愿景，以及及時有效的信息披露和懲罰機制。慈善“組織之間的互律主要基于組織間結盟和維護組織整體信譽的需要（王方，2018：68）。”實踐中慈善組織本身就有著“官辦”和“民間”兩大群體，有結盟意愿的“非官辦”慈善組織由于自身運營成本的增加、資源的相對匱乏等實力上的懸殊難以建立通過制定較高的行業標準的方式來結盟實現行業互律。在慈善組織的自律、互律都還不夠成熟的前提下，慈善組織的內部治理優化難以實現。

2.財務和人力資源的管理方面

與營利性企業不同，慈善組織的非營利性、慈善性或公益性的屬性對慈善組織的財務管理提出了更為嚴格的要求，但“我國慈善組織的財務管理水平還相當滯后，存在很多非理性、非市場化的財務行為，例如對財務管理存在認識上的誤區，重視程度普遍較低，財務透明度不高，普遍缺乏成本效益觀，經濟活動不顧成本等（胡尹慧，2018：165-167）。”

另外，一些慈善組織人力資源管理滯后。首先，我國大多數慈善組織專職工作隊伍呈現出人員少、流動性強的特點，很多慈善組織的活動多采用項目管理模式，具有較強的臨時性。這對慈善組織人力資源規劃提出了更高的要求。其次，由于慈善組織專職工作人員的短缺，很多慈善組織往往出于節約成本等方面的考慮，面向社會招募慈善志愿者。由于志愿者的臨時性，一些慈善組織往往沒有把他們當做享有一定權力并擔負一定義務的普通員工來對待。另外，慈善人力資源培訓和激勵機制有待加強。由于慈善組織財力有限、專職工作人員較少、項目管理傾向嚴重等因素，導致很多慈善組織往往忽視對專職員工和志愿者的培訓和激勵，統一標準下的對志愿者能力和信用的考核、評估機制還未建立，慈善人才隊伍建設還未能通過慈善實踐來形成良好生態（胡尹慧，2018：155-163）。

3.慈善救助方式方法有待創新

慈善救助是慈善組織向生活陷入困境而卻不能自助的群體提供無償救助的行為，既包括物質上的救助、也包括精神上的救助，是對社會財富的再分配。在養老服務救助方面，在民政部門僅能承擔托底保障、養老服務市場還未獲得充分發展、長期照護保險制度等還未完全確立的時代背景下，作為第三部門的慈善組織本應能夠發揮其作用。但當前我國慈善組織發展規模還未能滿足“井噴式”養老服務救助需求，很多項目依然還是直接的資金、物質救助，很大一部分有養老服務救助需求的老年人更需要包括生活照料、康復護理、精神慰藉、社會交往和臨終關懷等在內的長期照護服務救助。再加上我國老年人長期照護專業人才和基礎設施的缺乏、陳舊，志愿者也缺少相應的護理知識培訓，我國慈善組織提供多樣化、精準化、個性化、時代化救助服務還道阻且長。

4.慈善組織的公信力問題方面

可以說，慈善組織的公信力就是慈善組織的生命力。一方面，影響慈善組織公信力建設的因素較為復雜，慈善組織在合法性、內部運作機制、透明度、使命感、慈善活動的效能方面一旦有任何一個方面做得不到位，其公信力都受到相應的影響。另一方面，慈善公信力是公眾對慈善組織客觀能力的主觀評價，最終決定慈善組織公信力的是公眾的主觀評價，由于公眾的主觀評價標準不一，受主體和客觀環境等因素的復雜影響，難以建立普遍適用的慈善公信力衡量標準（胡尹慧，2018：203）。

盡管現行的慈善法和《慈善組織信息公開辦法》等法律、法規對慈善信息公開的內容做出了大體上的規定，但是信息公開的完整度、真實性卻完全由慈善組織自己把握。在法律法規進一步明確規范了慈善組織的信息公開制度之后，有些慈善組織往往忽略信息公開前對信息的分析、篩選，盡管經過信息公開，慈善資金的使用線索、慈善活動的開展情況卻并沒有清晰地展現出來。另外，現行慈善法規定的信息公開主體只是政府和慈善組織，但在實踐中，慈善項目的參與主體是多元的，不但包括政府、慈善組織，還有捐贈者（志愿者）、提供慈善服務的雇員、慈善服務的直接受益人等利益相關者，這些利益相關者的信息披露能夠進一步提升慈善項目的透明度，也能夠增加這些利益相關者的參與感。

（二）外部制約因素

1.慈善救助體制機制方面

（1）經常性社會捐助體系有待完善，民政部發布的《民政事業發展“十三五”規劃解讀》中明確要“建立完善經常性社會捐助體系。以廢舊紡織品綜合利用為抓手，擴大慈善超市和經常性社會捐助工作站（點）覆蓋范圍，在大中城市街道（社區）和有條件的鄉鎮建立捐助站，在機關、學校、商場等設立捐助點，方便廣大群眾捐贈款物。整合政府、市場、行業協會、研發機構、慈善組織和志愿者等方面力量，發揮廢舊物品等在扶貧濟困中的積極作用”。但時至今日，這項工作的推進和落實舉步維艱：首先，建設慈善超市、經常性社會捐助工作站點的成本較高，尤其是在大中城市僅房屋租金就是一筆不小的支出；其次，相關法律法規并未明確規定哪些機關、學校、商場有設立捐助點的義務，在現實中在這些單位設立捐助點僅靠其道德自覺；最后，對捐助站點設施的保養維護也是一筆不小的支出，由于缺乏相應的監管和取證較難，很多設立在社區的捐助箱受到不同程度的破壞，像捐贈物、募捐設施被盜之類的事情也時有發生。

（2）與老齡化相適應的福利慈善體系還需完善，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第六十五章第二節以“健全養老服務體系”為題，明確要求在十三五規劃期間要“完善與老齡化相適應的福利慈善體系”。截至目前，對慈善組織參與養老服務救助研究和規劃依然處于起步階段，大力培育和發展養老服務型慈善組織、鼓勵慈善組織參與養老服務救助的相關配套政策法規亟待出臺。

（3）慈善組織去行政化改革還亟需進一步推進，由于歷史上的原因，很多社會團體（尤其是慈善組織）與政府部門之間有著政會不分、管辦不分、自律性不強、治理結構不健全、監督管理不到位等問題，隨著問題和矛盾的日益浮現，引起了黨中央、國務院和各級政府機關高度重視。在實踐中，作為政府體系組成部分并擁有海量資源的“官辦”慈善組織往往導致很多民間慈善組織由于政府資源的匱乏而作用受限，同時政府與慈善組織之間的權力制衡也受到破壞。假設政府與慈善組織的合作是一種不對等的合作，那么慈善組織不但會失去其自治性和獨立性成為政府意愿的附庸，也會由于其官僚化、過度專業化而失去靈活性，如果由此導致“志愿失靈”，那么慈善組織對政府和市場的彌補作用便不可能實現（王方，2018：65）。

2.社會公眾慈善意識方面

影響人們從事慈善活動的因素是復雜的，不但包括政府監管與社會監督機制、經濟發展水平、政府激勵政策，還包括傳統文化影響、慈善參與意識等因素。但人們只有有了慈善意識，才會有自覺的慈善行為。

一般而言，“慈善意識是社會成員在慈善捐贈中表現出來的動機、意識、認識、思想、情感等各種觀念形態的集合，是人在社會實踐中形成的對慈善的認知、感知和判斷，以及由此帶來的主動性參與（高鑒國，2015：141、143）。”隨著經濟社會的發展，我國慈善捐贈總量迅速增長，但仍然存在著滯后性、被動性以及發育程度不高等問題。正如高鑒國所言，“中國慈善捐贈意識的總體水平遠遠落后于中國經濟與社會發展的總體水平，與經濟的快速發展水平以及社會的整體發育水平所呈現的文化墮距（Culture Lag）現象十分明顯；另一方面表現在，中國慈善意識帶有被動型，并滯后于中國慈善捐贈水平的發展。被動性是指在發生機制上，過多地依賴自上而下的政府推動，而自下而上內生發育的主動性特征不強（高鑒國，2015：141、143）。”

四、完善慈善組織參與養老服務救助的策略

“扎實做好慈善工作，促進我國慈善事業實現更高水平的發展，必須堅持慈善事業正確的發展方向，重點做好以下工作：完善內部治理結構，激發慈善組織活力；堅持慈善信息公開，提升慈善組織公信力；出臺慈善配套政策，加大培育扶持力度；加強基礎基層力量，夯實事中事后監管（黃樹賢，2018：318）。”在慈善組織參與養老服務救助方面，也必須從以上幾個方面下大功夫，具體來說，可以從以下幾個方面作為作為切入點。

（一）加強慈善組織黨建引領，釋放慈善公益能量

加強對慈善組織的黨建引領，實現社會組織黨的組織和黨的工作“兩個全覆蓋”，是釋放慈善組織公益正能量的政治保障。

一方面，中國共產黨是中國特色社會主義事業的最高政治領導力量。在當前形勢下各個行業、各個領域都在堅定自覺地堅持黨的領導。在當前新時代中國特色社會主義建設的宏大背景下，慈善組織應該繼續順勢而為，自覺地緊密團結在黨中央周圍，服務大局，更好地為黨分憂、為民解困、為國效力。

另一方面，作為第三部門的慈善組織，在價值屬性上和中國共產黨是一致的。習近平總書記指出：“中國共產黨人的初心和使命，就是為人民謀幸福，為中華民族謀復興。”慈善組織不以營利為目的、以面向社會開展慈善活動為宗旨，慈善主體和慈善捐助主體通過對救助對象的幫助來滿足自身的向善之心，其存在的價值落腳點也是充滿人性關懷的扶危解困，這和作為執政黨的中國共產黨的“為人民謀幸福”的初心是一致的。在作為執政黨的中國共產黨的領導下，慈善組織能夠更好地釋放公益正能量。

（二）建構“人人參與”的慈善公益大環境

黨和國家歷來重視慈善事業和志愿服務工作，黨的十八大以來，我國慈善公益事業的發展有所回溫。民政部根據2018年12月31日起施行的最新“三定”規定，設立了慈善事業促進和社會工作司，我國民政部門慈善事業職能得到了進一步明確和強化。但正如前文所言，我國慈善捐贈意識的總體水平還遠遠落后于中國經濟與社會發展的總體水平，需要多方施策，建構“人人參與”的慈善公益環境。

1.加強對養老服務類慈善組織的培育和扶持

解決好當前一個時期廣大人民群眾的養老服務問題是深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、不斷滿足廣大人民群眾新期待、深度踐行“民政為民，民政愛民”工作理念的必行之路。在當前一個時期，要注重對養老服務類慈善組織的培育和扶持，不斷完善和發展社會動員機制，充分調動社會力量積極參與到養老服務救助中來，凝心聚力，營造人人參與“養老服務救助”的社會公益大環境。

2.破除登記管理壁壘，強化事中事后監管

2016年《中華人民共和國慈善法》對慈善組織進行了明確的分類和界定，但并沒有放松慈善組織的登記、備案條件。由于嚴格的準入和認定條件，截至2018年12月31日，在我國民政部門登記認定的慈善組織為僅為5285 個（楊團，2019：摘要001）。但截至2018年年底，全國社會組織總數量為81.6 萬個，慈善組織在社會組織占比中依然是小眾群體。同時，由于包括民政部門在內的慈善組織的政府監管主體的力量有限，對慈善組織的事中事后監管始終是一個亟待解決的難題，慈善組織的評估機制、公開透明機制、淘汰退出機制還都有待進一步建立健全。

3.推廣“時間銀行”制度，激勵人民群眾參與互助公益

盡管“時間銀行”并非慈善組織，但國外經驗和國內試點經驗證明，其在營造“人人向善”的慈善氛圍方面確實起到了一定的效果，慈善組織完全可以通過這種方式招募志愿者。筆者建議，借助“全國志愿服務信息系統”將參加養老服務救助的志愿者的服務時長和服務內容計入該平臺，待這些志愿者將來進入老齡以后能夠“取回”并“享受”相應的服務時長，作為對參與養老服務救助活動的志愿者的一種激勵措施。

（三）加強對慈善組織的公信力能力建設

2018年1月23日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議并發表重要講話時指出：“推進社會公益事業建設領域政府信息公開，要準確把握社會公益事業建設規律和特點，加大信息公開力度，明確公開重點，細化公開內容，增強公開實效，提升社會公益事業透明度，推動社會公益資源配置更加公平公正，確保社會公益事業公益屬性，維護社會公益事業公信力。”2018年2月，國務院辦公廳公布了《關于推進社會公益事業建設領域政府信息公開的意見》，規定了必須明確公開的內容。

1.建立完善的信息公開與披露機制

完善的信息公開與披露機制的建立，是慈善組織能力建設的重要一環，也是監管部門和社會公眾事中事后監管的必要環節。作為捐贈者只有在看到自己的善行義舉按照自己的意愿起到幫扶作用、達到了捐贈行為發生時的心理預期、滿足了自身慈善行為的期待性的時候才會鞏固對慈善組織的信任和支持；作為受贈者或受助方只有切實接受到捐贈者、救助者等愛心人士的善行義舉才能加深對慈善組織的信任、理解，才能強化對社會關懷的感恩之情。由此可見，慈善組織公信力的基礎在于慈善組織公開透明的信息披露制度。只有在公開透明的管理體制和運行機制下，捐贈人才能更好地了解善款去向、追蹤善款成效；反之，由于人們根本無法掌握慈善資源的去向和效能，公眾很難實現對慈善組織的評價評估，在這種狀況下人們對該類慈善組織的信任依然處于考察狀態，不會輕易將自身所掌握的資源投放于該類慈善組織。另外，慈善組織的信息公開機制是實現公眾監督的有效途徑，缺乏相應的社會監督和懲戒肯定會為暗箱操作、以權謀私、挪用善款等腐敗、違規行為提供土壤。

2.加強慈善組織自律、互律能力建設

所謂慈善組織自律，是指慈善組織通過內部管理對行為主體進行監督、約束：一是通過制度規范來實現相互約束的權利制衡機制；二是通過個人對組織的認同和重視來實現組織成員自律。

一方面，在慈善組織互律方面，慈善組織通過結合成聯合體的形式，將作為成員的單個慈善組織的信譽置于慈善組織聯合體的信譽之中，“一榮俱榮、一損俱損”。慈善組織聯合體的公信力會隨著會員慈善組織的公信力的提升而提升，該慈善組織聯合體中的其他會員也會因此而受益；反之，某一會員公信力的下降也會直接影響到該聯合體中其他會員的公信力。因此，該慈善聯合體之間的各個會員單位就會進一步主動加深彼此之間的了解，利用自身的專業知識、預判能力等資源互相幫助，來預警違規行為，規避公信力風險。

另一方面，慈善組織不但可以通過結盟的方式來提升自己的實力，增強自身與政府議價的籌碼，獲得更好地發展；也可以通過結盟的方式來制定較高的行業標準，以此來將自己同普通的社會組織區分開來，從而獲得更好地社會公信力。

3.建設全方位的外部監督體系

首先，進一步加強司法監管。通過制定修改相關法律法規，完善我國慈善組織的法律監管框架，進一步完善慈善組織公開募捐、信息公開、保值增值等監管機制，強化對互聯網募捐信息平臺的監管，并推動落實相關優惠措施。其次，進一步加強政府監管。具有法律權威和強制力的政府是對慈善組織進行監管的重要外部部門，政府通過行使行政權來影響慈善組織從而做到有效監管。政府監管不但可以緩解慈善組織信息不對稱、降低慈善組織自治權濫用，也有防止慈善組織公信力下降的作用。第三，進一步加強社會監管。一是要強化媒體的輿論引導功能，培養公民的社會監督意識；二是要通過建立慈善組織利益相關人員監督機制，實現全鏈條監督；三是要保障公民的知情權和監督權，完善個人監督機制。

（四）建立溝通和互助機制，構建慈善組織共同體

雖然不同類型的慈善組織在治理結構、運作方式、服務內容等方面存在或多或少的差別，但對于公眾來說，所有慈善組織的公益屬性都是一致的。在當前的社會環境下，整個慈善行業中的所有慈善組織都處在“一榮俱榮、一損俱損”的狀態，這是因為在同一的政治體制、法律體系、監管體系和社會大環境下，當某一個慈善組織出現公信力下降的時候，人們往往會將“異樣”的目光投向其他慈善組織。

其次，慈善組織在開展慈善活動的時候經常采用項目制，單個慈善組織所具有的志愿者資源、物質資源的循環利用率往往不高。如能夠加強慈善組織之間的溝通協調機制，整合不同類型的慈善資源，實現慈善組織之間的信息共享、資源共享，不但可以節約成本，優化慈善項目，從而進一步提升效能，增強社會公信力。

第三，構建慈善組織之間的溝通協調機制，有利于加強慈善組織的自律和互律。作為一個有著暢通信息渠道的慈善聯合體，慈善組織彼此之間能夠更好地增進了解，慈善組織的同質性使得彼此能夠更好地向對方作出違規預警；同時，融入到慈善組織共同體中的慈善組織也會更加注重自律，以尋求更好地合作，得到更多的互助機會，維護自身在慈善共同體中的位置。

需要說明的是，筆者在此指的慈善組織聯合體是慈善組織基于“共同體”意識自愿自發成立的一種溝通、協調、合作機制，是“平等主體間的”慈善組織聯合體，不具有“官方”屬性，管理上不具有“政府體制”；這個聯合體可以有一個實體，也可以是沒有實體形式的一種溝通、協調和互助機制。

五、結語

在當前我國人口老齡化形勢嚴峻，養老服務市場的發展還不平衡不充分的時代背景下，老年人長期照護需求日益增加，確立養老服務救助制度不但是解決當前“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，也是更好地滿足人民新期待，提高廣大人民群眾獲得感、幸福感和安全感的政策設想。在經濟下行壓力大、政府財力受限，民政部門僅能承擔托底性保障的現實條件下，充分調動作為社會力量的慈善組織參與到養老服務救助中來，具有重要的理論意義和現實意義。

無論是從我國現行法律法規來看，還是從理論視角來分析，慈善組織參與養老服務救助的合法性都毋庸置疑。但慈善組織能否參與到養老服務救助中來并取得更好的效果，從慈善組織視角來看，還受到慈善組織內部治理能力、慈善組織財務和人力資源管理、慈善組織公信力，以及慈善救助體制機制、社會公眾慈善意識等因素的制約。

為了進一步破除慈善組織參與養老服務救助的各種障礙，釋放慈善組織公益正能量，可以考慮從加強慈善組織的黨建引領、構建“人人參與”的慈善公益大環境、加強對慈善組織的公信力能力建設、構建慈善組織共同體等幾個方面來著手。