我國生態環境執法的主要制約因素及破解之道

文/王燦發

一、我國生態環境執法的主要制約因素

第一個制約因素是現有的環境執法體制與生態環境執法體制改革的要求不相適應。具體表現為：現有的環境保護執法體制是以污染防治監管為主、分級（四級）、分部門負責的執法體制，原來由環境保護部負責，主要是管污染防治，而且實行統管與分管相結合的體制，各部門分別負責、環保部門實施監督管理。生態環境執法體制改革要求的管理體制是統一的生態環境監測和執法體制。《深化黨和國家機構改革方案》中明確由生態環境部統一負責生態環境監測和執法工作，這個“統一”是將生態環境監測和生態環境執法統一由生態環境部負責。

第二個制約因素是現有環境保護立法規定的監督管理體制與生態環境執法體制改革的要求不相適應。目前，環保法律是比較健全的，包括《環境保護法》和6部污染防治法，以及《海洋環境保護法》，它們的監管體制均是監督管理與分工負責相結合。10多部生態保護的法律法規大多沒有授予環保部門執法權。9部自然資源的法律，如土地管理法、森林法等，基本上沒有授予環保部門生態環境執法的權力。

第三個制約因素是不同改革方案的不同表述影響了對統一生態環境執法范圍與程度的認識。2015年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中明確要求有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制。這里強調的是環境執法體制，而不是環境保護執法體制。《中共中央關于深化黨和國家機構改革決定》和《深化黨和國家機構改革方案》中明確，組建生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管和行政執法職責。環境保護執法、環境執法、生態環境執法，其含義各有不同，不同部門有不同理解和認識。

第四個制約因素是政府部門“三定”規定使得生態環境執法很難統一起來。目前，與生態環境執法相關的部門，包括生態環境部、自然資源部、農業農村部、林草局、水利部。生態環境部的職責是指導協調和監督生態保護修復工作，國家林草局職責是負責監督管理荒漠化管理工作，自然資源部負責統籌國土空間生態修復，那么，“監督管理”是否包括行政執法，生態修復與生態破壞的修復有無實質區別。這些問題尚未有明確的答案。

第五個制約因素是現有環境執法能力與生態環境統一執法需求不相匹配。現在主要是適應污染防治執法、陸上執法和城市執法，現有的執法設備無法支持海上、地下、農村執法；執法人員專業知識能力不足。2016年、2017年我們對環保法實施的情況進行了兩次評估，評估的結果顯示，全國有專業環保背景的執法人員比例很低，北京市最高，約為30%，其他三個直轄市達到了25%以上，其他地方均不足25%。

二、生態環境執法制約因素的破解

第一，對現有立法進行必要的修訂。建議盡快修訂海洋環境保護法及其相關的法規。修訂自然資源法，在自然資源法及相關法律中明確開發自然資源過程中的生態環境執法由環境部門負責。修訂生態保護的法律法規，增加環保部門執法職權的相關規定。第二，繼續深化管理體制改革，解決名實不符、職能交叉的問題。第三，加強生態環境執法能力建設。加強機構建設，建議設立權威高效的生態環境監察總局，配備必要的執法設備，并不斷提高執法人員的專業素養。第四，提升和改善對生態環境執法的認識。生態環境執法不是過去的環境保護執法，生態執法面比較寬，生態環境執法是對相關部門進行監督。同時，生態環境執法也不能代替相關部門的管理權。

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