科研單位和科研人員的科研信用評價指標和方法研究
——從政府視角

國麗娜，邵世才

(科學技術部科技經(jīng)費監(jiān)管服務中心，北京 100038)

0 引言

誠實守信是科技創(chuàng)新的基石，盡管我國科研誠信建設日益加強，但科研失信行為仍時有發(fā)生。如：2006年的漢芯造假事件、2014年曝光的大學教授套取科研經(jīng)費事件以及2017年的 《腫瘤生物學》集中撤稿事件，一定程度上影響了我國科研氛圍。建立科研領域信用記錄評價制度，對科研嚴重失信行為實施聯(lián)合懲戒，對一般失信行為進行風險預警，有利于完善政府科研管理方式，優(yōu)化管理效率，降低監(jiān)管成本，營造良好科研環(huán)境。

但是，政府主導的科研信用評價一直未能全面實施，究其原因，在理論和實踐中還面臨著一系列問題亟待解決。例如：金融領域的信用評價理論是否能夠直接應用于科研領域，科研領域信用評價和金融領域信用評價有何區(qū)別，什么樣的科研信用評價制度安排，既可以優(yōu)化科研管理和監(jiān)督效率，又能保護科研人員的積極性和創(chuàng)造性，同時發(fā)揮科研單位的法人責任。只有系統(tǒng)回答上述問題，科研信用管理才真正落地。

本文在梳理現(xiàn)有的信用評價理論和方法文獻的基礎上，充分借鑒國內外信用評價實踐經(jīng)驗，圍繞科研信用評價的價值導向、評價基礎、評價內容、評價方法等關鍵問題，從政府視角，探索適合我國科研活動和科研管理特點的科研信用評價指標和方法初步框架。

1 文獻綜述及研究邊界

1.1 文獻綜述

信用行為起源于民間賒銷。 “信用”包含四層含義。一是指信任和可用某種形式來測度的踐約能力[1]，包括個人誠實守信，按約行事以及償付能力。二是對信用主體的風險測度[2]，具有預測性。三是一種有利于經(jīng)濟效益或能帶來利潤的 “資本”，這種 “資本”的收益體現(xiàn)于降低交易費用。四是一種制度安排，這種制度安排提供了市場有效運行的交易秩序，信用和法律并列成為維持市場有序運行的兩個基本機制。

關于信用水平的測度，西方最主要的方法是信用要素理論。從衡量企業(yè)信用的3C理論(即品格 (character)、能力 (capacity)和資本 (capital)，到后來的4C、5C、6C，逐步增加了擔保品 (Collateral)、環(huán)境 (condition)和保險 (Coverage Insurance)等要素。學者吳晶妹創(chuàng)新性地提出三維信用論，系統(tǒng)構建了信用理論體系，即信用主體的誠信度、合規(guī)度和踐約度[3]。綜合中西方信用理論，學者們普遍認為，信用從結構上包括信用意愿、信用能力以及相應的行為結果，并以此進行不同主體的信用評價。

關于信用評價實踐，西方市場信用較為成熟，而中國市場信用起步相對較晚。學者們認為中國從國家層面大力推動社會信用體系建設，屬于公共信用管理。

國內與科研信用相關的研究，主要有兩方面：

(1)對社會信用的認識。章政[4]認為與發(fā)達國家的征信體系相比，中國的公共信用體系承載了包括政府職能轉型、新型市場監(jiān)管、社會管理等多項制度職能。公共信用屬于特殊的公共品，是伴隨著其他公共產(chǎn)品的提供而間接產(chǎn)生的。

(2)對科研信用的認識，評價指標及方法。學界對科研信用評價的可操作性存在不同觀點。有學者認為科研領域對科研信用目標、內容、應用方面未形成共同認可的價值觀，因此科研信用評價還缺乏可操作性[5]。另外，也有不少學者直接運用信用要素理論，從信用主體的意愿、能力和行為結果設計科研信用的評價指標體，并對指標選取和權重設置的方法進行創(chuàng)新。如唐瓊提出科研人員信用要素和評價指標包括品格、能力、實驗儀器設備、環(huán)境條件和科研經(jīng)費五個一級指標和20項二級指標[6]。徐華分析設計了科研人員、科技評估專家和科技管理者信用評價指標[7]。陳玉忠系統(tǒng)地進行了指標確定的方法創(chuàng)新，采用德爾菲法確定項目負責人和項目承擔單位的評價指標[8]。袁堯清通過發(fā)放問卷調查的方式確定指標提出科研行為信用評價應從經(jīng)費、品格、科研能力、環(huán)境條件、創(chuàng)新性、管理能力幾方面著手[9]。李艾丹等提出了基于數(shù)據(jù)來源的科研人員信用評價指標，包括科研實力、關聯(lián)信用。科研不端三個一級指標，科研經(jīng)歷等6個二級指標[10]。

上述關于科研信用的研究基本沒有從理論上透徹分析科研信用評價的本質和屬性，也未能區(qū)分科研領域和金融領域的信用評價的差異，從而，直接應用信用理論設計指標體系往往缺乏現(xiàn)實適用性和可操作性。

本文的創(chuàng)新在于：①從科研信用評價的公共政策屬性出發(fā)，論述其邊界及價值導向；②結合科研活動特點，分析科研信用與金融領域信用評價的差異，提出科研信用的評價基礎；③運用吳氏三維信用論構建科研信用評價指標，通過國內外實踐對比提出科研信用評價的主要方法。

1.2 研究邊界

“科研信用”這一概念是在2014年 《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國務院辦公廳發(fā)[2014]11號)中首次提出的。11號文并沒有對科研信用進行界定，但明確了科研信用管理的內涵。包括：①目標：降低行政成本，提高監(jiān)管效果，營造 “自我約束、獎優(yōu)懲劣”的科研環(huán)境；②環(huán)節(jié)：覆蓋科技計劃項目指南編制到驗收的全過程；③對象：包括項目承擔單位、科研人員、咨詢評審專家、中介機構、項目管理專業(yè)機構等參與主體；④應用：科研信用管理實行分類管理，信用的好壞與申請資格、監(jiān)管頻次、結余經(jīng)費回收及間接經(jīng)費核定掛鉤。隨后的國務院辦公廳發(fā)64號文，中共中央辦公廳發(fā)50號文均是在這個內涵基礎上進一步細化科研信用的管理要求。

與科研信用相關的概念，還有科技信用和科研誠信。具體區(qū)別如下：

(1) “科技信用”的范圍更廣泛。2004年，科技部225號文件規(guī)定 “科技信用”是指 “從事科技活動人員或機構的職業(yè)信用，是對個人或機構在從事科技活動時遵守正式承諾、履行約定義務、遵守科技界公認行為準則的能力和表現(xiàn)的一種評價”[11]，從這一定義可知，科技信用是覆蓋了所有參與科技活動的人員或機構的信用，內涵較為廣泛。同時，文件也限定了政府行為的邊界，界定為在國家科技計劃中推進信用管理是政府部門完善國家科技計劃管理的一項重要措施。

(2) “科研誠信”的內涵不斷演變。2009年，科技部等10部門發(fā)布的文件中科研誠信是指 “科技人員在科技活動中弘揚以追求真理、實事求是、崇尚創(chuàng)新、開放協(xié)作為核心的科學精神，遵守相關法律法規(guī)，恪守科學道德準則，遵循科學共同體公認的行為規(guī)范”[12]。從這一概念來看，科研誠信更為強調對科學道德和科學共同體公認的行為規(guī)范的遵守，但是未涉及科研過程中的履約內容。政府對科研誠信管理主要是對科研不端行為的管理，如科技部11號令，國家自然科學基金會2005年文件，中科院2007年文件。2018年5月，中辦、國辦印發(fā)的 《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》出臺后，文件雖沒有對科研誠信進行重新定義，但擴展了 “科研誠信”的內涵，統(tǒng)合了以往文件中關于科研信用的管理要求，將國務院辦公廳發(fā)11號文，64號文和中共中央辦公廳發(fā)50號文的關于科研信用的要求納入其內涵，強調將科研誠信要求落實到科技計劃管理全過程，并提出對參與科技計劃組織管理的各位主體包括項目管理專業(yè)機構、項目承擔單位、中介服務機構開展誠信評價。

從當前學術界廣泛認同的概念出發(fā)，借鑒科技信用的定義，本文政府科研信用評價是指：以政府科研管理過程中產(chǎn)生的信息為基礎，對接受政府財政資助的個人或機構在從事科技活動時遵守正式承諾、履行約定義務、遵守科學共同體公認行為準則和國家法律法規(guī)的能力和表現(xiàn)的一種評價。政府科研信用評價結果主要應用于政府內部監(jiān)督和管理。本文的討論邊界也在于此，且僅討論中央政府對科研人員(項目/課題負責人及參與人員)和科研單位 (項目/課題承擔單位)的科研信用評價指標和方法。

2 科研信用評價需明確的基本問題

2.1 科研信用評價的價值導向

科研信用評價的目標是 “守信激勵，失信懲戒”，但科研領域的 “守信激勵”難于獲得廣泛認同。主要原因是因為科研活動本身具有偶然性、時滯性，結果的模糊性以及對科技共同體的依賴性等特點，使得科研績效難于準確測度。企業(yè)信用管理理論的價值導向也是從 “失信懲戒”逐步過渡到 “失信懲戒+守信激勵”，即由遵守承諾的基本要求演變?yōu)榧钇髽I(yè)承擔更多社會責任[13]。實踐中，中國多數(shù)地方政府科研信用評價是 “失信懲戒”，個別地方通過衡量科研成果的績效，給予守信激勵；美國聯(lián)邦政府主要實行 “失信懲戒”，使得嚴重失信記錄的人或機構無法參與競爭政府資助。因此，從科研信用評價的政策屬性看，政府信用評價的首先應做到 “失信懲戒”，待條件成熟后，再推進 “守信激勵”。政府應最先關注被評價主體是否遵守了法律法規(guī)、政策規(guī)定和合同契約，并對失信行為進行懲戒。

“失信懲戒”有兩層含義，首先是判斷被評價對象是 “守法人”還是 “失信人”，以此做出二元選擇。這是信用評價的基本目標；其次，再對 “失信人”大類里的被評價對象做進一步風險水平區(qū)分，以確定政府采取差異化的監(jiān)督措施。

2.2 科研信用評價的基礎

金融領域的信用評價基礎包括被評價對象的資產(chǎn)能力及過往行為結果。其一，通過評估被評價主體的資產(chǎn)能力判斷企業(yè)的違約概率。而科研領域，科研能力并不像資產(chǎn)能力那樣可量化，科研人員的職務職稱與科研失信沒有顯著的相關關系，如：韓國黃禹錫事件，漢芯陳進造假事件，都是知名專家學者造假。其二，科研失信行為與很多因素相關。如：科研人員自戀個性、性別、道德判斷等個人因素，與組織氛圍、組織領導者和組織道德規(guī)范等組織因素以及生活壓力、工作競爭壓力等處境因素相關[14]，而這些因素往往很難獲得權威可靠的支撐數(shù)據(jù)和量化判斷。

科研領域信用評價與金融領域的相同之處，即 “從其過去行為判斷其未來”，相信未來會重復歷史。某個人有過兩次借錢不還的經(jīng)歷，大概率是這個人就不會有第三次借到錢的機會；一個科研人員發(fā)生過兩次違反科研管理規(guī)定的行為，政府就可能將其列為高風險對象，加強監(jiān)督。

政府開展科研信用評價應主要依靠被評價對象的行為結果的權威數(shù)據(jù)為基礎，而不是從模糊的不可準確測量的各種因素出發(fā)考量。從實踐來看，我國各社會信用領域的政府部門也是依據(jù)被評價主體的行為結果，根據(jù)各自不同的管理要求確定了評價內容，比如：稅務總局的信用要素包括稅務登記情況、納稅申報情況、賬簿憑證管理情況、稅款繳納情況、違反稅收法律、行政法規(guī)行為處理情況等6個信用要素[15]；環(huán)保企業(yè)評價包括污染防治、生態(tài)保護、環(huán)境監(jiān)理、社會監(jiān)督4個信用要素[16]。

2.3 科研信用評價的內容

我們運用吳氏三維理論(吳晶妹，2013)將科研信用評價的內容分為三個方面：即科研誠信度、科研合規(guī)度和科研踐約度(見圖1)。

圖1 科研信用評價指標內容

(1)科研誠信度是指科技界對被評價主體要求的科研信用底線。表現(xiàn)為科研人員及科研單位在科研活動中弘揚科學精神，恪守科學道德準則，遵守科研共同體公認的行為規(guī)范的行為結果，其可能為行政處罰結果和刑事處罰結果[17]。目前，我國科研誠信方面還沒有正式的專門立法，主要為科研誠信的規(guī)范性文件。

(2)科研合規(guī)度是科研人員和科研單位獲得科研管理者的信任程度，表現(xiàn)為科研主體在科研活動中遵守科研管理政策、制度、規(guī)則，以及內部管理規(guī)定的行為結果，包括項目立項、過程管理和監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)的規(guī)定和規(guī)則執(zhí)行情況。

(3)科研履約度是經(jīng)濟契約對相關主體的限制。表現(xiàn)為科研人員和科研單位在科研活動中遵守科研合同約定條款的行為結果。主要依據(jù)是具有法律效力的正式合同或協(xié)議。

評價內容取決于評價信息來源，我國政府科研信用評價往往基于三類數(shù)據(jù)。一是政府科研管理過程中形成的信用主體相關管理信息。二是政府對信用主體進行監(jiān)督形成的監(jiān)督信息。三是其他政府部門記錄的相關信用主體的失信信息。

2.4 項目負責人和項目承擔單位的信用評價指標內容差異

科研人員和科研單位在科技計劃執(zhí)行過程中承擔了不同責任。根據(jù)科技部頒布的 《關于進一步加強國家科技計劃項目 (課題)承擔單位法人責任的若干意見》和國務院辦公廳發(fā)11號文等文件的要求，科研單位按照服務支撐與管理監(jiān)督并重的原則，在申報立項階段負責組織和指導，在組織實施階段負責協(xié)調和支撐，在結題驗收階段負責檢驗和凝練。科研單位是項目資金使用的責任主體，在預算編制階段負責咨詢和服務，在經(jīng)費使用過程中負責審核和監(jiān)督。在科研誠信方面，同樣要發(fā)揮管理、監(jiān)督、宣傳和教育的職責。而科研人員尤其是項目負責人更加側重項目任務完成、資金使用的合規(guī)性以及是否存在科研不端等角度評價。

2.5 政府對科研信用的評價方法

在評價方法方面，市場信用評價和政府信用的評價方法截然不同。市場信用評價逐步由主觀判斷法向非參數(shù)模型的客觀評價轉變[18]，而政府信用評價更傾向于主觀判斷，要求簡明易懂；市場信用評價主體是全社會的個人和企業(yè)，是全體測度；政府信用評價更加強調失信懲戒，是重點測度；市場信用定級往往僅影響到交易行為，而政府信用評價應用是聯(lián)合懲戒；市場信用評價方法往往是黑箱，政府信用評價要公開透明才能確保公正。

從國內各部門的實踐來看，主要都是針對企事業(yè)單位的評級，通常采用以下兩種方法：

(1)簡易分級法，按照指標內容采用列舉方法直接判斷被評價對象的信用級別。如北京市、江蘇省、新疆等對科研單位及科研人員的量級確定方法為： “良好”等級需要 “同時具備”若干管理條件， “優(yōu)秀”等級在具備 “良好”條件基礎上再具備涉及績效、社會影響等條件。對信用 “差”則是某一條件的 “一票否決”。工商總局和海關總署也基本采用了這種方法。

(2)評分法。即采用德爾菲法、層次分析法等方法確定指標權重，對機構及個人進行客觀計分和扣分。如稅務總局根據(jù)信用指標，對企業(yè)采取年度評價指標得分法；環(huán)保部設計了21項指標，并賦予了不同權重，每項指標都對應了不同分值擋，對企業(yè)的14種嚴重失信行為規(guī)定采取 “一票否決”機制；重慶市科研信用評價實行扣分制，對科研單位和科研人員根據(jù)失信行為情節(jié)嚴重程度扣減不同的分值，各類主體的初始分值為10分，只有8分及以上的主體才具備申請科技計劃的資格。

國際實踐中，個人信用評價一般采用評分法，如美國的FICO評分；企業(yè)信用評價一般采取評級法。評分法較評級法更為精確。上述兩種方法均可以和嚴重失信行為 “一票否決”相結合。

3 科研信用評價指標和方法框架——以國家重點研發(fā)計劃為例

綜上分析，政府對科研單位和科研人員的科研信用指標設計的總體思路為：以政府科研管理過程中產(chǎn)生的科研信用信息為支撐，以失信懲戒為目標，強化科研單位的支撐、管理和監(jiān)督責任，加強科研人員的自我約束和實施責任，評價其二者在接受財政資助過程中行為的誠信水平、合規(guī)水平和踐約水平(見圖2)。指標設計應遵循科學性、獨立性和可操作性的原則。

圖2 科研信用評價指標評價邏輯框架

指標體系形成的具體步驟如下：

(1)以現(xiàn)有的規(guī)則為基礎，提取科研單位和科研人員的科研信用評價信用要素。我們以國家重點研發(fā)計劃項目管理為例，梳理 《國家重點研發(fā)計劃管理辦法》和 《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》中的對項目承擔單位和項目 (課題)負責人的管理要求，凝練出若干信用要素見表1。

表1 科研人員和科研單位科研信用要素(以國家重點研發(fā)計劃為例)

(2)選取信用要素后，按照吳氏三維信用論邏輯，從科研誠信度、科研合規(guī)度和科研踐約度三個方面梳理現(xiàn)有規(guī)則。以國家重點研發(fā)計劃為例，主要規(guī)則見表2。

表2 科研信用評價規(guī)則(以國家重點研發(fā)計劃為例)

(3)按照現(xiàn)有規(guī)則，對照不同的信用要素，確定 “嚴重失信” “一般失信”和 “良好信用”三類行為。對發(fā)生 “嚴重失信”行為的情況，設置門檻性指標；對 “一般失信”行為的情況，進行信用主體風險測度，揭示風險，并對信用主體排序。

根據(jù)科技部等部分頒布的 《國家科技計劃(專項、基金等)嚴重失信行為記錄暫行規(guī)定》(國科發(fā)政〔2016〕97號)中明確了主要門檻性指標的基本內容(見表3)。

表3 科研信用評價門檻性指標(以國家重點研發(fā)計劃為例)

(4)構建指標體系初步框架。按照科研誠信度、科研合規(guī)度和科研履約度三個要素設置一級指標，根據(jù)內容和具體規(guī)則分解成二級指標。此外其他領域社會信用作為調節(jié)指標，從指標角度沒有單獨列示。本文僅建立初步指標體系框架(見表4和表5)。

表4 科研人員 (項目負責人)科研信用評價指標框架(以國家重點研發(fā)計劃為例)

表5 科研單位(項目承擔單位)科研信用評價指標框架(以國家重點研發(fā)計劃為例)

指標的分解應以可獲得的數(shù)據(jù)作為支撐，數(shù)據(jù)決定指標。例如，科研人員和科研單位共有的 “資金使用”指標由監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)支撐，可將該指標細化為 “違規(guī)支出”和 “嚴禁支出”，違規(guī)支出包括超標準、超范圍和周期外支出；嚴禁支出主要為虛假支出。

為了避免指標之間的重復交叉，需要對各個指標進行界定，如 “科研不端”僅指前文提到的違反科研共同體公認的行為規(guī)范及相關法律法規(guī)，而不包括資金濫用，避免與 “資金使用” “資金管理”指標重復。此外，不同指標的權重設計建議采用專家咨詢法、層次分析法等測定，并構建評價模型。

(5)評價方法，對科研人員和科研單位進行評價分別采取積分法和評級法。首先，評價科研人員，設定一個初始分，對應每個二級指標，確定 “嚴重失信” “一般失信”和 “良好信用”三類行為結果，確定為 “嚴重失信”的，采取 “一票否決”，直接認定為嚴重失信；確定為 “一般失信”的，根據(jù)不同失信行為的嚴重程度設置扣分值；確定為 “良好信用”的，則無任何失信行為，不加分也不扣分。例如： “資金使用”中的嚴禁支出則屬于 “嚴重失信”，違規(guī)支出屬于 “一般失信”。科研單位的信用等級分為A、B、C和D，四檔，科研人員信用直接采用分數(shù)衡量。

為避免多干事，多錯誤問題， “嚴重失信”情況采取一次犯錯即失信， “一般失信”情況采取三次同樣錯誤計一次，再犯再累加的策略。此外，信用評價模型的有效性需要通過一定的應用場景來檢驗，校驗模型參數(shù)是否準確，本文目前僅提供了構建思路。

4 總結與思考

在新時代背景下，我國科研信用評價承載著新型科研治理和新型政府監(jiān)管的制度職能。科研領域信用評價因科研活動自身的特點，有別于金融領域的信用評價。本文重點分析了科研信用目標導向。評價基礎、評價內容、權責關系和評價方法等具體問題的解決策略，提出政府部門基于科研管理過程中產(chǎn)生的科研單位和科研人員的信用信息，初步建立了兩類主體的科研信用評價指標框架。

針對科研單位和科研人員的信用評價指標體系的構建是一個動態(tài)過程，政府科研信用評價必將是一個發(fā)現(xiàn)問題解決問題，理論結合實踐，逐漸形固化和制度化的過程。這種動態(tài)發(fā)展過程體現(xiàn)在兩方面：一是信用評價的基礎是被評價主體的產(chǎn)權清晰，科研信用評價60%以上的主體為科研院所和高校，這些主體面臨去行政化，建立合理的治理結構的問題，信用評價要將追責落地，還需要進一步研究。二是信用信息數(shù)量及質量直接影響科研信用評價的準確性。對此，我們提出兩點建議：一是政府應加快科研信用信息支撐系統(tǒng)的建設，進一步規(guī)范科研管理過程中科研人員、科研單位、第三方機構、專家等各類主體信用信息數(shù)據(jù)格式，優(yōu)化數(shù)據(jù)顆粒度，提高數(shù)據(jù)信息質量。二是做好科研信用信息的所有權和使用權管理，加大開發(fā)科研信用產(chǎn)品力度，加快科研信用產(chǎn)品在各種公共管理中的應用力度，構建科研信用的閉環(huán)管理，發(fā)揮信用紅利，服務好新時代創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。