科技企業孵化器政策變遷研究
——基于政策文本的量化分析

杜寶貴，王 欣

(東北大學文法學院，遼寧 沈陽 100819)

0 引言

1959年，約瑟夫·曼庫索在美國紐約建立了世界上首個科技企業孵化器——貝特維亞工業中心(Batavia Industrial Center)。自此，科技企業孵化器這一概念被正式提出。1987年5月，美國孵化器專家魯斯坦·拉卡卡將這一概念推向中國；同年6月，中國第一家科技企業孵化器——武漢東湖新技術創業中心正式掛牌成立。據統計，截至2016年底，中國共有科技企業孵化器3255家，占地面積共10732.8萬平方米，共有在孵企業133286個，在孵企業總收入累計4792.7億元，累計畢業企業89694個[1]。經過三十余年的發展，中國科技企業孵化器無論是在數量上還是規模上，都已經躍居世界首位。

科技企業孵化器能夠為科技型中小企業在初創階段提供各類服務，其功能包括但不局限于提供基礎設施、提供咨詢與培訓服務、給予資金支持、構建人才隊伍、規避風險等。科技企業孵化器一方面滿足科技型中小企業在創業初期對各類要素的基本需求，為其開展科技活動奠定堅實的物質基礎，轉移、降低乃至消除資金、管理等方面的風險，提高初期成活率；另一方面協助其構建和完善內部管理體系，打造并發展主營業務，提高科技型中小企業從孵化器畢業后的生存能力、適應能力以及可持續發展能力。

近年來，關于科技企業孵化器的研究成果頗豐。以中國知網2015—2018年收錄的文獻為例，將 “科技企業孵化器”作為主題項，分別可搜索出1017篇、1067篇、904篇、323篇文獻?？傮w而言，這些研究分別聚焦于發展模式、運營機制、運作效率、驅動效應、經驗借鑒。在發展模式層面，盧鋼等[2]提出了以生態化、系統性為特征的科技企業孵化器4.0模式；徐濤等[3]則從人才發展的角度，提出了培育、涵養和發展人才的模式。在運營機制層面，張宇等[4]在分析了政府、企業、孵化器和創投機構合作動因的基礎上，提出四方合作的運營機制；而吳文清等[5]聚焦于科技企業孵化器的內部合作網絡及機制，運用社會網絡分析方法，探討了北京市和上海市科技企業孵化器的合作網絡結構及測度。在運作效率層面，翁莉等[6]運用數據包絡法，對上海、杭州和南京的科技企業孵化器運作效率進行了研究；姜騫等[7]則構建了資源—能力—關系分析框架，分析了科技企業孵化器的服務創新績效。在驅動效應層面，馮金余[8]利用2009—2012年國家級孵化器的面板數據考察了孵化器的創新驅動效應；吳建鑾等[9]通過傾向得分匹配法，驗證了科技企業孵化器能夠提升科技企業研發效率的假設。最后，在經驗借鑒層面，蘇燦燦等[10]剖析了廣東省科技企業孵化器存在的問題，在分析國外經驗的基礎上對廣東省提出建議。

科技企業孵化器的發展不僅需要上述研究所涉及的發展模式、運營機制、運作效率等內部因素，同樣需要通過外部因素促進其發展，政策支持便是重要的一例。然而，既有研究更多的是從科技企業孵化器的本體出發談自我發展，鮮有涉及外部的政策支持。即便涉及政策領域，研究也往往是從政策體系[11]、稅收優惠政策[12]、財政補貼政策[13]等角度，以某類政策或單個政策分別展開論述，而缺少對科技企業孵化器相關政策的系統性、綜合性、長期性的梳理和研究。因此，本文旨在通過梳理以科技企業孵化器為主題的科技政策，運用共詞分析、聚類分析和多維尺度分析方法，確定不同階段政策文本的高頻主題詞、共詞聚類等，探究該類政策的發展規律和變遷過程，總結其變遷特征并預測該類政策的發展趨勢，從而對科技企業孵化器的發展做出有益的探索。

1 政策文本的來源與篩選

本文的政策文本主要依托于中央層面的科技部官網，地方層面的人民政府、科技廳、科學技術委員會、科技局官網，以及中國法律資源庫、北大法寶數據庫，另有極少數政策文本來源于相關法律法規網站、新聞中心網站等，用于補充前述網站和數據庫缺失的政策文本全文。

本文以 “科技企業孵化器”作為主題項，從上述網站和數據庫中進行搜索。鑒于部分政策文本相互重疊、內容關聯度較低等情況，本文對初期收集的政策文本進行了篩選，存在以下5種情況的政策將不被納入本文的分析范圍：①不同層級政府和同級政府間互相轉發的政策文件；②工作安排、會議通知、培訓通知等；③科技企業孵化器認定名單；④函、批復等；⑤其他無具體政策措施和實質內容的文件。經過篩選，共有163份政策文本被納入本文的研究范疇，時間跨度為2000—2017年，文獻形式包括辦法、意見、細則、方案、規定、通知、措施、規劃、計劃等13種。

2 政策文本的量化分析

2.1 時間分布

在時間分布上，中國科技企業孵化器政策的數量整體呈現增長趨勢，如圖1所示。其中，2006年、2009年、2013年和2016年的政策數量較相近年份的政策數量增長更為明顯，達到了相近年份中政策數量的峰值。在這四個年份當年或者前一年，國家層面的重大創新戰略和政策被相繼提出，對當時及日后的科技政策產生了較為直接的影響。2006年，全國科技大會提出 “自主創新、建設創新型國家”戰略；2012年，中國于十八大上提出了創新驅動發展戰略；2015年，國務院印發了 《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》。因此，本文的后續分析以2006年、2012年以及2015年作為重大時間節點，從2000—2005年、2006—2011年、2012—2014年、2015—2017年四個階段，對科技企業孵化器政策文本進行共詞聚類分析，挖掘不同階段的政策特征、變遷過程以及發展規律。

圖1 科技企業孵化器政策的時間分布

2.2 空間分布

在空間分布上，東部地區的科技企業孵化器政策數量遠高于其他地區，西部和中部的政策數量相近，而東北地區的政策數量最少，圖2中 “全國”項代表中央層面制定的相關政策，面向全國各個地區。另外，東部地區相關政策發展呈現出起步早、延續性強的特點，該地區不僅較早頒布了相關政策，并且每年都會更新或頒布新的政策。

圖2 科技企業孵化器政策的空間分布

2.3 發文形式及結構層次分布

據統計，中國科技企業孵化器政策的發文形式主要有13種：辦法(79次)、意見(30次)、細則(12次)、方案(12次)、通知(11次)、規定(6次)、計劃(3次)、措施(3次)、指引(2次)、規劃(2次)、條例(1次)、規程(1次)、綱要(1次)。不同發文形式所對應的發文主體存在一定的差異，其政策效力等級就存在客觀差別。地方人民政府、地方科技主管部門是主要發文主體，其中，措施、方案、規程、規定、計劃、意見等政策主要由地方人民政府頒布；辦法、通知、細則、指引等政策主要由地方科技主管部門頒布；綱要、規劃類的政策由中央科技主管部門頒布；條例則由地方人大及其常委會頒布。當前相關政策的效力等級較低，法律法規層面的政策數量較少。

如圖3所示，基本層政策往往具化為促進科技企業孵化器發展的各項措施、基本政策工具，聚焦于具體某一領域，覆蓋范圍較為狹窄，但政策內容較為細致，如 《茂名市人民政府辦公室關于支持科技企業孵化器建設用地的意見(試行)》 《云南省科技企業孵化器建設及運行經費補助辦法》。該層次政策分別運用了稅收優惠、補貼補助、金融支持、人才引進和培養、基礎設施建設等政策工具，共有31份政策，占政策總量的19.0%。

綜合層政策整合了各類基本政策工具和措施，涉及財政、稅收、人才、基建等各個方面，覆蓋范圍較廣，綜合性較強，但政策內容較基本層政策更為粗略，如 《南京市科技企業孵化器管理辦法》 《大連市推進科技企業孵化器建設實施細則》。該層次政策數量最多，共計125份，占政策總量的76.7%。

戰略層政策是指與科技企業孵化器長期發展密切相關的、具有前瞻性的理念、目標和宏觀政策[14]，如 《國家科技企業孵化器 “十三五”發展規劃》 《韶關市科技企業孵化器建設實施方案(2015—2017年)》。該層次政策數量較少，只有7份，占政策總量的4.3%，通過計劃、規劃、綱要和方案形式頒布。

圖3 科技企業孵化器政策的發文形式及結構層次分布

2.4 共詞聚類分析

2.4.1 平穩起步階段：2000—2005年

自1987年武漢東湖新技術創業中心成立至1999年，中國科技企業孵化器的各項主要經濟指標基數低、發展速度緩慢、發展穩定性較差。2000—2005年，各項工作逐漸步入正軌，進入到平穩起步階段。各個主要的科技企業孵化器經濟指標見表1。

2000—2005年科技企業孵化器能夠平穩起步，離不開同期相關政策支持。然而，該階段政策數量較少，僅有16份，同樣處于起步階段。對這16份政策進行詞頻分析，剔除不相關、無實際意義、詞意過寬的詞語，如 “以上” “符合” “發展” “建立”等，共選出28個高頻詞，見表2。

在詞頻分析的基礎上，對28個高頻詞建立了28×28的相關系數矩陣和相異系數矩陣，并結合相異系數矩陣，采用組間聯接和歐氏距離的方法，對高頻詞進行聚類分析，譜系圖見圖4。經過分析發現，該階段28個高頻詞可以分為5類：①產業化、市場、孵化器，將該類別命名為 “市場及產業化”；②項目、政府、經濟、投資、國家、科技局、科技，將該類別命名為 “政府支持及責任主體”；③資金、條件、政策、社會、認定、部門、創新、機構、創業、孵化、技術、高新技術、服務，將該類別命名為 “資質認定及管理”；④設施、培育、資源，將該類別命名為 “資源配置”；⑤企業、體系，將該類別命名為 “體系建設”。

運用SPSS將該階段的高頻關鍵詞進行多維尺度分析，觀察不同高頻詞之間的距離遠近、密度大小，判斷它們是否屬于同一個類別。通常來說，高頻詞之間的距離越近、密度越大，說明它們之間的關聯越緊密，屬于同一個類別；高頻詞之間的距離越遠、密度越小，說明它們之間的關聯越小，屬于不同類別。該階段高頻詞的多維尺度分析結果見圖5，多維尺度分析結果與聚類分析結果一致，可將28個高頻詞分成5類。

將28個高頻詞放回16份政策文本的具體語境中，理解每個類別高頻詞的深層內涵，詳細分析和總結該階段相關政策的焦點和特征。結合共詞聚類分析、多維尺度分析，并參考具體政策內容，該階段的科技企業孵化器政策呈現出以下特征：

表1 1995—2005年科技企業孵化器主要經濟指標

表2 2000—2005年科技企業孵化器政策高頻詞及詞頻

(1)強調科技企業孵化器在科技成果轉化和產業化的重要功能。綜合各項政策文本，科技企業孵化器應具備市場定位、成果轉化、產業培育和要素集成功能，它不僅要幫助科技型企業把握市場走向、形成市場競爭力，而且要推動高新技術產業發展。

(2)科技企業孵化器主要依靠財政補貼、稅收優惠等政府層面的大力支持，并明確了科學技術部門在其建設和發展中的責任。在該階段，科技企業孵化器的發展模式仍然為政府主導，政府從政策上支持和引導孵化器健康有序發展，但不直接干預其內部運作。由政府主導模式向企業主導、多元主體共建模式轉變的趨勢初現端倪，鼓勵引入非國有資產。科學技術部門對其準入資格、享有優惠資格、考核與監管等方面負有責任。

圖4 2000—2005年科技企業孵化器政策高頻詞的譜系圖

圖5 2000—2005年科技企業孵化器政策高頻詞的多維尺度分析圖

(3)明確資質認定標準，重視動態管理。認定標準兼顧科技企業孵化器和入駐科技企業孵化器的孵化企業，主要從宗旨、注冊資本、人力資源、管理制度、基礎設施、孵化規模等方面對孵化器做了詳盡規定，從主營業務、營業收入、技術創新能力、市場潛力、知識產權等方面對入孵企業做了規定。另外，制定了明確的考核標準，實行年審制度，建立淘汰機制。

(4)促進要素集成，加強資源整合，優化資源配置。盤活存量，利用現有的閑置廠房和建筑用地建設孵化基地；與高等院校、科研機構、企業辦研發機構共享耗材、實驗設施、科研設備、圖書資料等；免費參加學術會議、培訓、講座等科研活動。合理規劃，控制增量，禁止擴大高新技術開發區的面積，減少基建工程，防范過量購買科研設備。

(5)科學布局，合理分類，構建科技創新孵化體系，完善區域和國家創新體系。 “體系建設”一方面強調要通過多層次、多類型、多模式的科技企業孵化器，構建科技創新孵化體系，如在國家自主創新示范區開展綜合性孵化器體系建設試點工作；確保每個大中型城市至少擁有一個綜合性孵化器；支持高校、科研院所、大中型企業創辦孵化器；按照綜合性科技企業孵化器、專業技術孵化器、大學創業園、海外學人創業園、國際企業孵化器等不同類型，實行多樣化發展和分類管理。另一方面，突出孵化器對區域和國家創新體系的重要意義。

2.4.2 深入探索階段：2006—2011年

2006年，中國確立并實施了自主創新、建設創新型國家的戰略，制定并頒布了 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》。規劃中明確指出： “加快科技中介服務機構建設，為中小企業技術創新提供服務。”科技企業孵化器作為科技中介服務機構的重要組成部分，在國家戰略層面被高度重視。在該階段，中央和地方陸續頒布了50份相關政策，較上一階段的政策數量有了明顯增長。對50份政策文本進行詞頻分析并剔除無作用的詞語，選出27個高頻詞，見表3。

比較表2和表3可知，2000—2005年的高頻詞多數也是2006—2011年的高頻詞。較上一階段，該階段新增了管理、辦法、市級、主管、場地、畢業、申請、自主、中心、能力等高頻詞，體現出政策發展的新趨勢。結合多維尺度分析可知，該階段的27個高頻詞可分成6類，與聚類分析的分類結果一致。將上述27個高頻詞代入該階段50份政策文本的具體語境中，經過分析，該階段科技企業孵化器政策具備以下新特征：

表3 2006—2011年科技企業孵化器政策高頻詞及詞頻

(1)縱向布局，形成國家級、省級、市級等不同級別科技企業孵化器協同發展的新局面。鼓勵地方積極創辦市級科技企業孵化器，將國家級、省級科技企業孵化器納入市級孵化器的規劃發展和管理范疇，對不同級別的科技企業孵化器分別給予高、中、低多個擋位的資金支持和政策優惠。適當支持有條件的區、縣創辦符合當地發展規劃、資源、能力和需求的孵化器。

(2)民辦官助，支持和鼓勵企業和其他機構等多元創新主體創建形式多樣的科技企業孵化器。綜合各項政策內容，企業具有三重內涵，一是科技企業孵化器的創辦主體和重要力量，要調動企業、非政府組織、個人等社會力量的能動性，參與孵化器建設事業；二是孵化器應企業化運營，堅持 “政府引導、社會參與、市場運作、企業管理”的原則，面向市場，形成獨立自主可持續的運營能力；三是科技企業孵化器的服務對象，孵化器存在的意義便是為科技型企業提供各項科技服務，提升其科技創新能力。

(3)專業性與綜合性并重，打造一批具備專業技術能力和綜合能力的孵化器。在大力發展綜合性孵化器的同時，應兼顧專業技術型孵化器的建設，尤其重視在共性技術、重點行業、優勢產業等領域創辦專業技術型孵化器。

(4)注重培養自主創新能力，設立在孵企業畢業標準，注重孵化過程控制和效果跟蹤。在孵企業需要滿足以下條件中的幾種，方能從孵化器畢業：擁有自主知識產權、營業收入連續幾年達到一定數額、被兼并收購或在國內外資本市場上市、形成了現代企業管理制度和財務制度、被認定為高新技術企業、研發的產品被認定為高新技術產品等。另外，巡訪、調查在孵企業和畢業企業的發展情況，結合滿意度調查和相關經濟指標，對孵化器做出客觀評價。

(5)管理與發展一體化，政策措施更加具體。在上一階段 “資質認定與管理”的基礎上，附加了針對通過認定的孵化器和企業的扶持與促進措施，政策內容從以認定標準與管理為主，轉向管理與發展并重。另外，扶持與促進措施設置了較多的量化指標，內容清晰詳盡，有利于評估政策執行過程和效果。

(6)部門協同，多管齊下共同促進科技企業孵化器良性發展。隨著政策工具日益豐富、政策內容逐漸細化，越來越多的政府部門參與到科技企業孵化器的建設事業中。科技行政主管部門負有宏觀管理和業務指導的責任，工商、稅務、人社等相關部門需要切實落實各自工作領域的優惠政策，簡化審批手續和辦事流程，提高行政效率，為孵化器及在孵企業優化創新環境。

2.4.3 持續推進階段：2012—2014年

2012—2014年，中央和地方共頒布了45項以科技企業孵化器為主題的政策，對這些政策進行詞頻分析，共選出27個高頻詞，見表4。

表4 2012—2014年科技企業孵化器政策高頻詞及詞頻

比較表3和表4可知，該階段較上一階段新增了人才、平臺、體系、培育、資源等高頻詞。結合多維尺度分析可知，該階段的27個高頻詞可分成6類，與聚類分析的分類結果一致。將上述27個高頻詞代入45份政策文本中，以理解和解釋不同類別高頻詞所表示的涵義。經分析，該階段科技企業孵化器政策有以下特征：

(1)進一步推進國家、省、市級別科技企業孵化器建設，完善孵化服務體系。該階段相關政策頒布的速度加快，年均頒布15份，而上一階段年均頒布政策數量僅為8.3份。政策數量的增長，推動了科技企業孵化器的建設和發展進程，2006—2011年6年間科技企業孵化器數量增加了486個，而在2012—2014年3年間其數量就增加了509個。

(2)搭建共享平臺，強化公共科技服務，實現資源共享。鼓勵和支持各個孵化器自建或者共建公共科技研發服務平臺，對平臺新購研發儀器設備予以一定比例的補貼；平臺對外開放儀器設備并提供共享服務，可享受大型科學儀器設備協作共用的相關政策。

(3)重視高新技術人才管理，將人才作為重要的戰略資源。 “人才”作為該階段的高頻詞，其地位較前期大大提升。制定人才計劃，如 “領軍人才計劃” “創新團隊引進計劃”等；簡化人才服務相關業務流程和手續；設立專項資金，對自帶項目和技術或參與創辦入孵企業的高層次科技人才，給予一定數額的啟動資金資助；重視領軍人才的培育，加強與高校、科研院所和職業培訓機構的合作；改革人才戶籍制度，放寬集體戶口的范圍和標準，為科技人才落戶提供便利；完善分配制度，允許高校、科研機構、研究學會、行業協會的科技人才在做好本職工作的前提下，參與到孵化器或在孵企業的技術創新活動，實行同工同酬、兼職兼薪的分配制度；妥善處理其配偶就業和未成年子女的教育事宜。

(4)探索畢業企業反哺機制，多舉措吸引畢業企業在孵化當地落戶發展，提升所在地技術創新能力并促進經濟發展。鼓勵達到畢業條件的企業留在當地繼續發展，根據畢業企業在孵化當地的繳稅年限、數量，給予一定比例的財政補貼。

(5)轉變觀念，優化服務，樹立服務意識。在前幾個階段中，相關政策往往只是公布了資質認定的標準、管理辦法、扶持和促進措施，管理色彩濃重。而2012—2014年的政策明確提出諸如 “加強服務”的舉措，提到 “對科技企業孵化器建設所需的土地、場所、人員、資金，以及相關規劃、建設等工作要特事特辦、協調支持，予以解決”。另外，部分省市政府還要求下級政府及相關部門加大工作力度、主動服務，并將孵化器發展工作的完成情況納入對其工作考核內容。這些措施均為服務意識的體現，有利于提高行政效率。

2.4.4 高速發展階段：2015—2017年

2015年，國務院印發了 《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》，從體制機制、財稅政策、金融市場、創業投資、創業服務、創新平臺等多方面做出了關于 “雙創”工作的政策安排，并提出應將科技企業孵化器的優惠政策適用于符合條件的眾創空間等新型孵化機構。截止到2016年底，科技企業孵化器的數量為3255個，較2014年增加了1507個，增長率高達86.2%，發展迅速；相比之下，2014年其數量為1748個，較2012年增加了509個，增長率僅為41.1%。該階段中央和地方陸續頒布了52份鼓勵和支持科技企業孵化器的政策，其數量達到各個階段的峰值。經過篩選，從52份政策文本中共得到27個高頻詞，見表5。較上一階段，該階段新增了投資、部門、風險、科技局、規定、省級等高頻詞。

表5 2015—2017年科技企業孵化器政策高頻詞及詞頻

通過多維尺度分析，這些高頻詞分為4個類別，呈現聚合狀態，與上述聚類分析結果一致。通過具體的政策文本，深入了解這些類別的含義，總結出該階段相關政策的特征如下：

(1)縱橫交錯，形成網絡化、全覆蓋的孵化體系。縱向上，明確省、市兩級在孵化器建設方面的工作任務；橫向上，鼓勵市級政府的相關部門，在職責范圍內建設孵化器和眾創空間，例如市教育局面向大學生創新創業，建設大學科技園和眾創空間。

(2)創新、創業雙輪驅動，眾創空間等新興孵化器登上歷史舞臺。 “眾創空間”多次出現在本階段政策的標題中，比如 《牡丹江市人民政府關于促進科技企業孵化器和眾創空間發展的實施意見》 《海南省科技企業孵化器和眾創空間認定管理辦法》等。另外，創新創業成為經濟發展的新動力， “雙創”背景下的孵化器發展大有可為。鼓勵全社會創新創業，支持科研人員、大學生、農民、城鎮轉移就業職工、企業高管及職工、海內外高層次人才、在外務工人員等多元主體積極參與 “雙創”事業。

(3)大力培育和發展專業孵化器。推進國家自主創新示范區、國家高新區和特色產業基地合理布局專業孵化器，壯大當地特色產業、發展戰略性新興產業；引導高校、科研院所等圍繞優勢專業領域建設專業孵化器，促進產學研結合，加快科技成果轉化；加快新型研發機構和行業龍頭企業圍繞產業共性需求和技術難點，建設特色產業孵化器；促進一批綜合技術孵化器轉型為專業孵化器，面向細分市場實施精準孵化；新建孵化器結合區域產業發展方向與當地技術、市場、產業等優勢資源，建設專業孵化器[15]。

(4)寬容失敗，風險共擔，建立風險補償機制。鑒于高新技術研發和創業過程的不確定性，對于孵化器內投資失敗的項目，按照投資損失額的一定比例，給予投資機構風險補償資金；對于在孵企業首次貸款項目出現壞賬的情況，各級財政、風險補償資金按照相應比例，共同分擔部分損失。

3 科技企業孵化器政策變遷的邏輯思考

3.1 政策理念：從管理理念向服務理念轉變

傳統的管理理念強調規則、等級和穩定，以及在管理中的非人情化，政府在政策制定、執行等過程中處于絕對權威的位置。早期的科技企業孵化器政策往往圍繞認定條件、認定程序、監督管理、政策措施等，偏重于管理色彩。一項政策需要在政策主體和政策客體之間形成良性互動，既要對政策客體起到規范作用，又要對政策主體起到制約作用，譬如規定政策主體的審批流程、審批時間等，以便讓政策客體監督政策主體有據可依。然而，早期的科技企業孵化器政策缺少了對政策主體責任認定、失責處理以及辦事流程和時效性等方面的規定。

隨著服務型政府建設進程的不斷推進和 “放管服”改革的持續深入，該類政策逐漸體現出 “優化服務”的理念，實現了從管理理念向服務理念的轉變。例如，明確規定了責任主體，確定了各個部門在科技企業孵化器建設中的職責和分工，加強部門間的合作和溝通，在工商注冊、稅收優惠、人才引進、土地規劃、基礎設施建設等方面提供高效優質的服務。

3.2 政策制定主體：從單一主體向多元主體協同轉變

早期的科技企業孵化器政策的制定主體往往為單一主體，如各級人民政府、各級科技主管部門等。由單一主體制定的政策，各個部門分別從自身的職責和專業出發，其內容專業性較強。然而，由于部門之間缺少溝通和配合，會產生各個部門各自為政、政策內容相互重復、政策協同度不高甚至相互矛盾等問題。譬如，某市的區級孵化器認定標準比該市市級孵化器的認定標準還要略高，這種規定造成的結果是該孵化器可能是市級孵化器，卻不是區級孵化器。

在后期，多個部門共同出臺相關政策的情況屢見不鮮，科技主管部門為主體，與財政、稅務、國土、發改委等多個部門聯合發文。此舉不僅保證了相關政策的專業性，同時也增強了部門之間的交流和配合，提高了政策協同度。

3.3 戰略轉型：從創新型國家到大眾創業、萬眾創新

在2006年的全國科技大會上，中國確立了 “建設創新型國家”的發展戰略，并頒布了 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》。 《規劃綱要》中明確提到了中國在生物、信息、新材料、先進制造、先進能源、海洋、激光、空天等前沿技術的主要任務。相應地，該時期的科技企業孵化器政策也緊隨這一戰略，鼓勵為相應前沿技術提供各類服務的孵化器發展，積極貫徹落實 《規劃綱要》若干配套政策，對符合條件的孵化器依照國家規定，免除相應比例的營業稅、所得稅等。

近年來，盡管中國的自主創新能力得到顯著提升，然而對于如此龐大的經濟體而言，中國需要更大范圍、更高水平和更多創新主體參與的創新驅動戰略，基于此， “雙創”戰略應運而生。作為 “雙創”戰略的新型轉化平臺，眾創空間登上歷史舞臺。新時期的科技企業孵化器政策，將傳統的孵化器和眾創空間區別開來，提出了針對眾創空間的扶持措施，如 《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》提出要針對眾創空間集中辦公等特點，簡化辦公場所登記審批流程和手續，采取網上提交申請材料和審批、辦事窗口一站式服務和多證聯辦等措施為創業企業提供便利。

4 結論

(1)中國科技企業孵化器政策數量整體呈現增長趨勢，并且隨著 “大眾創業萬眾創新”戰略的不斷深入，科技企業孵化器的發展仍有較大空間，各地區鼓勵眾創空間等新型孵化器的政策將會陸續出臺并日益完善。

(2)東部地區的相關政策起步早、延續性好、政策內容豐富，中西部次之，而東北地區則在這些方面相對落后。為此，東北地區應把握 “雙創”戰略所帶來的機遇，繼續深化 “放管服”改革，樹立主動服務的意識；建立孵化器和眾創空間的長效激勵機制；完善人才引進和發展的政策措施；加強政策執行過程中的監督和政策效果評估；營造良好的創新創業市場環境。

(3)孵化器的建設主體由政府主導轉變為政府引導，企業為主體，社會廣泛參與。日益注重風險投資，并逐步建立了風險投資補償機制，形成了寬容失敗、風險共擔的創新創業氛圍。

(4)形成了點—線—面全覆蓋的孵化器體系。 “試點—推廣”模式是典型的政策擴散模式，科技企業孵化器政策往往在國家自主創新示范區、高新技術開發區等試點單位先行實施，總結經驗后廣泛推廣。孵化器建設工作逐步延伸到市，甚至延伸到有條件的區，形成了國家、省、市共建的局面。政策重點由兼顧綜合型和專業型孵化器向大力發展專業型孵化器轉變，以突破共性技術難題，實現精準孵化。

(5)資質認定及管理的標準日趨完善，經歷了從注重管理、到管理與發展并重、再到優化服務的階段。將孵化器認定標準、企業入駐孵化器的條件、在孵企業畢業條件逐步納入到政策中，實現了精細化管理。此后，在管理辦法中豐富了扶持和促進措施，不僅重視日常管理，也將孵化器的發展提上日程。最后，將孵化器建設工作的完成情況納入到各級政府、部門考核中，體現出優化服務的新特點。

(6) “共享”始終是資源配置中的主題。從盤活存量、控制增量，充分利用閑置廠房和建筑用地建設孵化基地，到共建公共科技研發服務平臺、對外開放研發儀器和設備，這些均為資源共享理念的具化表現。