人口老齡化背景下我國健康養(yǎng)老PPP 項目研究

楊祥雪

(中國社會科學(xué)院 研究生院北京 102400)

根據(jù)1982 年維也納老齡問題世界大會上確定的標(biāo)準(zhǔn)，我國已進入嚴(yán)重老齡化社會。由于人口基數(shù)龐大，我國60歲以上的老齡人口總量較十年前增加了8750 萬，這一數(shù)字甚至超過了英、法、德等西歐國家的人口總量。老齡化的加深，給我國社會帶來了一系列的危機和壓力，這些危機與壓力折射出對未來的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)日趨多元化的需求，并且隨著人均壽命的增加，高齡老人容易出現(xiàn)失智和失能狀態(tài)，專業(yè)化的長期照護必不可少。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，為了保障和改善民生，要促進病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，要積極應(yīng)對人口老齡化，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此可見，如何實質(zhì)性地解決人民群眾的治病、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，是我國進入新時代以后所面臨的重要課題。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，我國采取了多種方式來應(yīng)對現(xiàn)階段日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題，比如政府養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老和社會參與養(yǎng)老等模式。社會參與的養(yǎng)老模式又稱為政府與社會資本合作模式，該模式將是新時代背景下我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主要發(fā)展方向，也是本文的關(guān)注重點。基于此，本文對人口老齡化背景下我國健康養(yǎng)老PPP 項目進行了系統(tǒng)的梳理，并基于不完全契約理論提出相應(yīng)的政策建議，旨在為進一步推進健康養(yǎng)老PPP 項目提供理論參考。

1 我國健康養(yǎng)老PPP 項目的起源與進展

PPP (Public－ Private－Partnership) 模式是政府與社會力量或私人組織進行合作，共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目模式。早在20 世紀(jì)70 年代，國際上就已經(jīng)有學(xué)者討論養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場化介入，如Ruth Galanter 和David Shulman 認(rèn)為，提高養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量方面可以采取政府出資建設(shè)、企業(yè)運營的方式等①SHULMAN D，GALANTER R.Reorganizing the nursing home industry: a proposal［J］． The Milbank memorial fund quarterly: health and society，1976，54 (2) : 129－ 143.。

當(dāng)前，發(fā)達國家的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在市場模式方面已經(jīng)發(fā)展成熟。與此相比，我國的PPP 模式仍處于初步探索階段，學(xué)者們的關(guān)注重點大多集中在PPP 模式在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的適用性上，如郜凱英在對當(dāng)前我國的社區(qū)以及居家養(yǎng)老存在的問題進行剖析的基礎(chǔ)上，分析了PPP 模式在收益分配和風(fēng)險分擔(dān)方面所具備的優(yōu)勢②郜凱英. PPP 模式應(yīng)用于中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究［J］．現(xiàn)代管理科學(xué)，2015 (9) ．。

2 我國健康養(yǎng)老PPP 項目治理機制

2.1 健康養(yǎng)老PPP 項目的本質(zhì)

PPP 項目的核心是通過一系列的契約設(shè)計形成的有效的激勵約束機制，從而將參與方聯(lián)系在一起。PPP 項目的本質(zhì)是一種契約，該契約是明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障任意一方合理行使權(quán)利、妥善履行義務(wù)的法定載體，即以契約的形式界定政府和企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)以及各自的行為邊界。

2.2 健康養(yǎng)老PPP 項目的內(nèi)外治理機制分析

項目治理的關(guān)鍵在于治理結(jié)構(gòu)，養(yǎng)老PPP 項目具有公私合作的特征，這使其異于一般的項目治理，在PPP 模式下，公共部門和私人部門之間既是一種以契約為基礎(chǔ)的合作共贏關(guān)系，又是一種以行政職權(quán)為規(guī)范的監(jiān)管關(guān)系，這種關(guān)系決定了它的治理機制是一種基于契約關(guān)系的內(nèi)部治理機制和基于行政職權(quán)的外部治理機制的融合體。

3 健康養(yǎng)老PPP 項目的運作現(xiàn)狀

3.1 項目入庫狀況與階段進展

截至2017 年底，我國健康養(yǎng)老PPP 入庫項目總數(shù)已達322 個，同比增長15.4%，而且自2011 年以來，PPP 項目的數(shù)量連年高速增長。主要原因在于政府政策的大力支持，并連續(xù)發(fā)文認(rèn)可PPP 模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的運用，大力推廣PPP 模式運用于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)③2014 年財政部發(fā)文(財金〔2014〕76 號) ，2015 年國務(wù)院發(fā)文(國辦發(fā)〔2015〕42 號) 。。

PPP 項目主要包括五個階段，分別為識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段和交接階段。PPP 項目的識別階段主要是挑選適合項目，該階段一般由政府發(fā)起; 項目準(zhǔn)備階段主要為編制項目方案; 項目采購階段包括資格預(yù)審、采購文件編制、合同簽署等; 進入執(zhí)行階段后，PPP 項目開始實施并產(chǎn)生收益，具體內(nèi)容包括項目公司成立、融資管理等;項目移交階段是指移交工作準(zhǔn)備、性能測驗和績效評估，其中性能測驗證環(huán)節(jié)最為關(guān)鍵。

目前我國健康養(yǎng)老PPP 項目還停留在嘗試與探索階段，尚無進入移交階段的項目，而且大部分項目主要集中在識別階段，占比約61%。

3.2 項目落地狀況

從分布領(lǐng)域來看，截至2017 年11 月，我國健康養(yǎng)老PPP的落地項目主要集中在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年公寓三個領(lǐng)域。其中養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)包括養(yǎng)老服務(wù)、設(shè)施; 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合包括體檢、保健等醫(yī)療專用設(shè)備、專業(yè)服務(wù); 老年公寓則主要以養(yǎng)老機構(gòu)(住宅) 主。其中主要為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，占比51.7%。

從運作模式方面，當(dāng)前我國健康養(yǎng)老PPP 已落地項目運作模式以BOT (建設(shè)－運營－移交) 與BOO (建設(shè)－擁有－運營) 兩種模式為主。BOT 與BOO 兩種模式都是利用投資承擔(dān)公共基礎(chǔ)項目，二者區(qū)別在于: BOO 模式中項目公司在擁有并經(jīng)營項目設(shè)施方面有權(quán)不受任何時間限制。

在項目的回報機制中，使用者付費約占總費用的七成;對于使用者支付的費用無法完全覆蓋的建設(shè)和運營成本，由政府進行可行性缺口補助，比例約占三成; 純政府補助項目則占比小于1%。

4 基于PEST 工具的健康養(yǎng)老PPP 項目運作情況分析

PEST 分析又稱宏觀環(huán)境分析，其內(nèi)容可以概括為以下四個方面: 政治和法律因素、經(jīng)濟因素、社會和文化因素以及技術(shù)因素(見圖1) 。

圖1 健康養(yǎng)老PPP 項目主要宏觀環(huán)境因素

5 人口老齡化背景下發(fā)展我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策建議

依據(jù)契約理論，養(yǎng)老PPP 項目契約屬于不完全契約，因此本文基于對不完全契約理論的相應(yīng)研究，在人口老齡化背景下為構(gòu)建合理高效的養(yǎng)老PPP 項目，從再談判機制、激勵機制和監(jiān)督機制三個方面提出相關(guān)政策建議。

5.1 再談判機制

由于養(yǎng)老PPP 項目契約不完全性的存在，項目效率容易受損甚至最終失敗，因此，設(shè)立對應(yīng)區(qū)域PPP 項目委員會是必要的，它可以對本地區(qū)所有PPP 項目的再談判進行審核和把控，從而起到外部規(guī)制的作用。建議引入周期性的合約評審機制，用來提升契約的長期動態(tài)適應(yīng)能力。

5.2 激勵機制

在我國的PPP 項目中，企業(yè)主要承擔(dān)政府決策執(zhí)行者的角色，角色約束使其發(fā)展空間十分有限，需要政府加大放權(quán)力度。本文建議，與養(yǎng)老PPP 項目相關(guān)的法律法規(guī)的落實、監(jiān)督管理、可行性缺口補助和服務(wù)費撥付等方面的剩余控制權(quán)應(yīng)歸政府所有，在建設(shè)投資、運營管理、用戶服務(wù)方面賦予企業(yè)更大的自主權(quán)。此外，政府應(yīng)在其監(jiān)管方與交易方的角色間獲得平衡，明晰行政管轄范圍與合作交易邊界，進一步規(guī)范自身的行為。

5.3 監(jiān)督機制

高效有力監(jiān)督機制可以為再談判機制和激勵機制提供良好的保障。首先，應(yīng)加快PPP 立法進程，建立健全PPP法律法規(guī)體系。其次，應(yīng)按照職能統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的原則劃清各部門在PPP 項目監(jiān)管中的界限，減少職能重疊。同時，應(yīng)注意到在強化對企業(yè)監(jiān)督的同時不能忽視對政府的監(jiān)督，提升項目透明度，以促進PPP 市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。