農民合作經濟組織的制度演進研究

摘要：文章以新中國成立以來的農民合作經濟組織為研究對象，以新中國成立到改革開放，改革開放到新農村建設，新農村建設至今為時間劃分，系統梳理了農民合作經濟組織從規范性制度要素主導，到文化—認知要素主導，再到規制性要素主導的制度演進邏輯。研究認為，單一制度要素主導會帶來組織異變、組織發展乏力以及組織規范性不足等問題。因此，文章從規制性、規范性、文化—認知性三個制度要素協調發展層面提出完善農民合作經濟組織法律體系，調整政策供給方向，塑造農民合作價值觀的政策建議，以期完善農民合作經濟組織發展的制度環境。

關鍵詞：農民合作經濟組織;規制性制度要素;規范性制度要素;文化—認知性制度要素;新農村建設

中圖分類號：F321.42 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2019）05-0060-11

中國特色社會主義進入了新時代，中國社會的主要矛盾已轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[1]。在此背景下，農民合作經濟組織作為“以工促農”和“生產性服務業”發展的有效載體，在解決“三農”問題，實現農業現代化轉型，平衡城鄉發展中將會發揮更為重要的作用。據工商總局2017年7月統計數據，全國農民專業合作社數量有193.3萬家，入社農戶超過1億戶，入社農戶占全國農戶的46.8%。農民合作經濟組織在農村經濟生活中的地位和作用日益擴大，必將影響到中國農村的治理結構和農業發展的經濟走向，因此，為農民合作經濟組織構建一個與當前發展狀況相適應的、可持續的外部制度環境尤為重要。

農民合作經濟組織是農民基于“自愿、平等、民主、互利、互助”原則，建立在農業經濟領域內，以農業經濟發展和農民致富為目標，以農民之間的聯合為主要形式的組織[2]。農民合作經濟組織以不同的形式和職能嵌入制度當中，以適應制度對組織發展的不同要求。從1949年開始，農民合作經濟組織作為制度的載體，經歷了互助合作階段（1949—1956）、人民公社階段（1957—1978）、各類農民合作經濟組織競相發展階段（1978—2006）以及法律規范階段（2007至今），承載并見證了制度變遷的歷程[3]。梳理農民合作經濟組織演進中的制度變遷邏輯，從“頂層設計”視角不斷完善農民合作經濟組織發展的制度安排，有助于為農民合作經濟組織的良性發展尋求更有效的制度支撐體系。

一、農民合作經濟組織的制度要素分析框架

農民合作經濟組織其本質是被客觀擁有但主觀創造的組織形式，是人們為了達到共同目標，通過權責分配和層次結構所構成的一個完整的有機體。其要想在社會環境中存在并壯大，除了需要物質資源和技術信息外，還需得到社會的認可、接受和信任[4]。即作為一種社會系統，農民合作經濟組織進行的行動，在社會構建的規范、價值、信念和身份系統中是有價值的、適當的，以確保在制度性框架內的自身合法性。制度為組織提供了穩定性和意義的支撐，并且其對組織的影響可以通過規制性、規范性和文化—認知三個要素來體現，以維持社會系統的牢固性和穩定性[5]。表1給出了支撐制度的三大基礎要素及要素假定之間的差異維度。

規制性（Regulative）要素強調制度會制約、規制、調節行為，突出特點是規則制定、監督以及獎懲活動。規范性（Normative）要素強調制度存在的說明性、評價性和義務性的維度，其既確定目標，也指定追求這些目標的適當方式。文化—認知性（Cultural-Cognitive）要素強調共同理解的作用，認為認知是外部世界刺激與個人機體反應的中介，是關于世界的、內化于個體的系列符號表象[6]。三大基礎要素構成一個連續體，以相互獨立或相互強化的方式構成一個強有力的社會系統。因此，農民合作經濟組織是一種反應被感知到的、與相關規則和法律、規范支持一致的狀態，或者與文化—認知性框架相親和的狀態。農民合作經濟組織的發展需與一種或多種制度要素相適應，以保證在制度框架內的合法性。表2給出三大制度要素框架下的農民合作經濟組織合法性表現形式。

在規制性要素框架內，具有權力的一方會以懲罰為基礎，把自己的意志施加于組織，也會通過激勵或誘惑的方式，獲取別人的遵從。因此，農民合作經濟組織需要依法建立，并采取與法律和規制一致的行為，體現出其作為國家強制要求下的工具性屬性。在規范性要素框架內，規范系統對組織行動具有使能作用，對于組織既賦予權利也施加責任，既賦予特權也施加義務，既提供許可也實施命令和操縱。因此，農民合作經濟組織需按照規范路徑或遵守主流規范完成目標，體現出其作為道德準則要求下的適當性屬性。在文化—認知要素框架內，組織的行動不僅涉及客觀條件，同時還涉及組織中個體對行動的主觀理解，組織可以通過被認可的角色模板或結構模板而獲得合法性。因此，農民合作經濟組織需要嵌入到個體的理解和認知領域，成為一種被接納或“理所當然”的文化，體現出其作為慣例式的正統性屬性。

制度的三大基礎要素為我們提供了一個梳理農民合作經濟組織演進的新視角。新中國成立以來，農民合作經濟組織在不同時期肩負起不同的時代使命和責任，并經歷了一系列的組織變革，其本質是農民合作經濟組織與“不同功能背景”中的“各種主要制度模式”相匹配。下面從制度要素框架出發，探討農民合作經濟組織的制度演進過程。

二、農民合作經濟組織發展中的制度要素轉變

新中國成立以后，中國在土地改革和農業集體化改造中逐步實現了資源的再分配，農民合作經濟組織在國家戰略中扮演著改造農業、凸顯意識形態、改進生產方式的重要角色[7]。改革開放后以家庭聯產承包責任制為主體的農村改革確立了中國農村“小農經濟”的發展格局，將農戶從內卷于生產隊經濟中的低效生產和經營分離出來，農業發展開始由傳統農業向現代社會轉型，農民合作經濟也開始朝向多元化發展。2006年《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》確立了新農村建設的發展目標，伴隨著《合作社法》的執行，中國農民合作經濟組織發展進入了法治新階段。據此，本文將農民合作經濟組織的演進歷程分為新中國成立以來到改革開放，改革開放到新農村建設，新農村建設至今三個階段，來討論農民合作經濟組織的制度演進過程。

（一）新中國成立到改革開放的農民合作經濟組織的制度變遷

在此時期，中央提出農民生產聯合的具體道路是：經過簡單共同勞動的臨時互助組和在共同勞動基礎上施行分工、分業而有某些少量公共財產的常年互助組，到實行土地入股、統一經營而有較多公共財產的農業生產合作社，再到實行完全的社會主義集體農民公有制的更高級的農業生產合作社。制訂了“臨時互助組—常年互助組—初級農業生產合作社—高級農業生產合作社—人民公社”的農民生產聯合組織道路。涉及的主要文件如表3所示。

在國家號召下，農業生產合作組織得到了空前發展，其發展情況如表4所示。互助組數量在《決議（草案）》發布之后連續翻番，并于1952年激增到802.6萬個，參加農戶4 536萬戶，占總農戶的39.9%;到1954年，互助組已經達到993.1萬個，參加農戶6 847萬戶，占總農戶的58.4%。初級社在《決議》發布后由1953年的1.5萬個增加到1954年的11.4萬個，參加農戶228.5萬戶，占總農戶的1.9%;1955年更是在“冒進”思想的驅動下暴增至190萬個，參加農戶7 000萬戶，參加比例高達58.7%;在“縮放停”的方針影響下，初級社數大幅減少，到1957年初級社僅3.6萬個，參加農戶160萬戶，占總農戶1.3%。高級社于1953年被提上日程，1955年《決議》發布后開始迅速發展，1957年高級社增加到75.3萬個，參與農戶11 945萬戶，占總農戶的95.6%。1958年，在短短幾個月的時間內，全國70多萬個農業生產合作組織改組為23 630個人民公社，加入公社的農民達到12 861萬戶，占總數的99%以上。

此時期的農民合作經濟組織雖然得力于國家意志而大力發展，但沒有穩定的組織模式，對組織的定義、權責等并未給出明確的法律界定，組織形式的每一次升級都與國家戰略的具體推進密切相關，民間的、非正式的農民合作準組織逐漸被官方的、正式的合作組織取代。在國家的號召下，農民的集體意識空前高漲，破除了以家庭為基礎的傳統文化，開始尋求組織庇護的依賴感。在生產資料所有權上實現了從私有到部分所有，再到集體所有的過渡;在運行方式上實現了從互助互利到土地分紅，再到按勞取酬的集體生產過渡。與此同時，國家還出臺《關于整頓和鞏固農業生產合作的通告》《關于大力保護耕畜的緊急指示》《關于在少數民族地區進行農業社會主義改造問題的指示》《關于迅速布置糧食購銷工作安定農民生產情緒的緊急指示》，以緩解“冒進”的合作運動，在整頓和鞏固已有的農業合作成果上起到了重要作用。但隨著合作規模的擴大，自愿互利的基本原則逐步被異化，農民合作最終變成國家主導下無奈的集體勞動，進入“一大二公”的人民公社時期[8]。

（二）改革開放到新農村建設時期的農民合作經濟組織的制度變遷

十一屆三中全會以及《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》的下發實現了全國農村由“統”到“分”的轉變，農田承包到戶，以家庭為單位進行分散經營，原有的集體經濟逐漸衰落，這為農民合作經濟組織的多元化發展提供了空間。1983年《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》之后，全國99%以上的人民公社完成了黨、政、經分離，建立了9.1萬個鄉（鎮）政府，人民公社于1985年退出歷史舞臺。此時，國家不再對農民合作經濟組織的發展提供明確的目標和發展路徑，而轉為一種自發的組織行為。基于國際合作社原則，圍繞農業生產和經營的產前、產中和產后的新型專業合作社、專業協會等組織興起。20世紀80年代前半期的農民合作經濟組織處于摸索狀態，數量少、規模小，多數沒有章程，穩定性差，規范化程度低[9]。此時的農民合作經濟組織多為以解決農業生產中的技術問題為主的“專業技術協會”或“研究會”[10]。

20世紀90年代初期，農民合作經濟組織發展進入活躍期。此時的農民合作經濟組織既有農民自發的，也有基于傳統組織改造的，還有政府引導并參與組建的。到1990年底，全國農村各種專業性合作、聯合組織發展到123.1萬個，其中，生產經營型74萬個，服務型41.4萬個，專業技術協會7.7萬個。到1998年，各類農民合作經濟組織發展到148萬多個，其中種植業占63.1%，養殖業占14.4%，加工運輸業占6.1%，其他行業占16.4%。但這其中多數為產權關系松散的“群團性組織”，規范運營的少之又少。直到2000年，全國各類規范性農民專業合作經濟組織達到11.7萬個，聯系農戶1 161萬戶，占全國農戶總數的5%[11]。2003年全國比較規范的農民專業合作經濟組織14萬個左右;到2004年底，有一定規模、運行比較規范的各類農村專業合作經濟組織有15萬個左右，成員人數達到2 326萬戶，占全國農戶總數的9.8%;到2005年，農業部發布全國農民合作經濟組織140多萬個，比較規范的15萬家[12]。2006年全國規范的農民合作經濟組織有15萬多個，合作社成員為3 878萬戶，占全國農戶總數的15.6%，擁有注冊商標約2.6萬個，取得無公害產品、綠色食品、有機食品、無公害生產基地認證3 200多個[13]。

此時政府在合作經濟組織中的發起作用逐漸淡出，能人和精英成為組織發展的新力量。農民開始從功利的角度出發，通過參與農民合作經濟組織的方式增強市場競爭力，其特點表現如下：其一，農民保留自己的生產資料，實行自愿互利的原則，民主管理，并且參加和退出自由。其二，組織體現了國際公認的合作社原則，組織不再受地域限制，不再搞平均主義。國家也不再對農民合作經濟組織發展進行強力干預，轉變為以鼓勵為主的促進方式。如1994年財政部和國家稅務總局對農民專業技術協會、專業合作社為農業生產提供技術服務或勞務所得的收入暫免征收所得稅;1997年財政部規定對專業合作社銷售農產品免征增值稅。國家在2002年修訂的《中華人民共和國農業法》提出鼓勵農民在家庭承包經營的基礎上自愿組成各類專業合作經濟組織。財政部于2003年在全國范圍內選擇100個專業合作社作為試點，并提供2 000萬元資金，重點扶持以農民領辦為主、真正屬于農民自己的各種專業協會。2003—2007年中央財政累計安排專項資金5.15億元，對2 700多個農民專業合作經濟組織給予了扶持補助[14]。農民合作經濟組織的多元化嘗試，充分體現了其在農業經濟中的積極作用，也為之后的法律體系構建打下了基礎。

（三）新農村建設時期農民合作經濟組織的制度變遷

2007年《中華人民共和國農民專業合作社法》對農民專業合作社的定義、原則、服務對象、成員組成、權利及義務、管理模式等都作了詳盡的規定，農民專業合作社成為此時期的首要的組織形式。《中華人民共和國農民專業合作社法》《農民專業合作社登記管理條例》《農民專業合作社示范章程》《農民專業合作社財務會計制度》，為農民專業合作社作了框架設計和基本原則規定，標志著農民合作經濟組織進入了依法發展的新階段[15]。此時期的農民專業合作社發展情況如圖1所示。

此時期的農民合作經濟組織涵蓋的產業和經營更為廣泛，服務范圍更寬，服務能力進一步提升，組織表現出多樣化特點，組織管理也更加規范。《合作社法》實施僅一年之后，2008年依法在工商行政管理部門登記的合作社數量達到11.09萬家，增長率達到了316%，出資總額達到880.16億元;2009年合作社數量24.64萬家，參與農戶2 100萬戶，占總農戶數的8.2%;2010年合作社數量持續增加，達到37.9萬個;2011年合作社已經增值52.17萬家，參與農戶4 100萬戶，占總農戶的16.4%，出資額7 200億元;2013年合作社數量98.24萬家，參與農戶7 412萬戶，占總農戶的28.5%;2015年底，中國登記注冊的農民合作社達153.1萬家，實際入社農戶10 090萬戶，約占農戶總數的42%。在《合作社法》之后，國家大力推進農民專業合作社的建設，相關政策見表5。

從政策層面可以看出，國家極力促進和規范農民專業合作社的發展，凸顯出其在解決“三農”問題上的重要作用。2007年“一號文件”首次將合作社定位為“適應現代農業發展要求的經營主體”;2013年“一號文件”將其上升到“基本主體”“新型實體”和“有效載體”三個方面;2016進一步將其定位為“新型農業服務主體”[16]。此階段對農民專業合作社的關注主要從兩方面進行：一方面，國家大力扶持農民專業合作社。如國家為扶持某些領域的合作社拿出專項資金;農民專業合作社享有稅收優惠，其銷售農業產品視同農業生產者銷售農產品，免征增值稅;社員從合作社購買種子、化肥、農機、農藥等免征增值稅。同時，農民專業合作社還享有土地流轉補貼、種糧補貼、農機補貼、退耕還林補貼等各項政策補貼。另一方面，國家強調農民專業合作社的規范性。為保證農民專業合作社的良性發展，國家不遺余力地開展農民專業合作社的監督和管理工作，將規范化作為合作社發展的重中之重。從相關的政策可以看出，國家對合作社的成立、管理、運營多方面進行規范引導，并且大力開展示范社的評比工作，試圖尋求規范、有效的合作社發展路徑。2017年《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中進一步提出：“加強農民合作社規范化建設，積極發展生產、供銷、信用‘三位一體’綜合合作。”法律的支撐和政策的供給，將農民合作經濟組織帶入了有法可依的規范化發展階段。

（四）各時期的農民合作經濟組織的制度要素比較

農民合作經濟組織的演進過程帶有鮮明的時代特點，并在不同時期被社會認可、接受和信任。農民合作經濟組織的表現形式、功能特性以及發展情況的差異本質上是其在發展過程中制度要素的轉變，農民合作經濟組織在不同的制度要素下尋求庇護，同時這種庇護又促進了某種形式的組織發展。根據農民合作經濟組織與制度要素的關系以及各階段農民合作經濟組織的發展情況，總結建國以來的制度合法性要素轉變過程如表6。

1.規范性要素主導，文化—認知性要素突出的新中國成立到改革開放時期

在一系列政策推動和空前的集體意識下，中國進行了大刀闊斧的土地改革和農業集體化改造，逐步實現了資源的再分配。從互助組到農業生產合作社，再到人民公社，其根本目的是為國家工業化提供農業積累，并在不斷強化的集中體制下迅速完成對個體小農的社會主義改造。但隨著組織脫離實際的快速增長和壯大，規范性要素主導的制度問題也開始突顯。一是規范性要素的強制性作用突出。在政府壟斷狀態下，單個農戶無法與整個社會系統分離，雖然合作組織一直以“自愿”作為基本準則，但卻都“不得不”參與到合作運動中。尤其是到合作運動后期，農業合作組織完全由意識形態下的行政主導，以親緣、地緣等關系為紐帶的多元互助行為已經沒有發揮空間。二是文化—認知性要素的引導性作用突出。由于農民對合作經濟組織制度設計和實際運行缺乏主動參與，在國家的號召和新中國成立的意識形態下，農民的集體意識空前高漲，體現了當時農民對擺脫苦難的強烈訴求。但農民的集體意識是受國家意識形態的強勢宣傳后形成的，在經濟發展上給予合作社和社員在物質、獎勵上的優惠，農民參與合作經濟組織往往是出于利害得失，并非源于自身需求。其最終結果是，農民合作經濟組織最終被異化成了一種集體化、政治運動的工具，而忽略了其最重要的經濟職能。

2.文化—認知要素主導的改革開放到新農村建設時期

伴隨著從分配經濟向市場經濟的轉變，以及雙層經營體制中“統”的功能逐漸喪失，農民開始以自身為主體參與市場當中，文化—認知被重新塑造，并在合作經濟組織發展中起到支配作用。此時的農民經營方式重新回到了差序格局狀態，受市場經濟影響，農村人際關系逐漸趨于利益化和理性色彩，人際關系結構由情感型轉向理性型，追求經濟效益最大化的市場價值逐漸為農民接納[17]。同時，改革之后的“小農經濟”在現代市場體系中已顯疲軟，在與市場對接中力不從心，“包產到戶”的紅利已然無法滿足當前農戶的需求，農戶之間開始通過一系列契約關系聯結起來，從而降低交易風險。此時的農民合作經濟組織轉向去政治化的、具有自身利益追求的市場主體，由互助性目標普遍轉為功利目標，帶有更多的是“自生自發”屬性。但在缺乏法律支撐和政府規范化引導情況下，這種自發性的農民合作經濟組織顯現出發展乏力的局限性，雖然組織形式繁多，呈現出多元化發展的趨勢，但多數組織為“群團性組織”，沒有規范的注冊、管理、章程以及財會制度。前文數據顯示，2005年農民合作經濟組織有150多萬個，但真正規范化運行的只有15萬個左右，其對農業經濟及解決“三農”問題的貢獻可見一斑。可以看出，基于傳統認知下的農民合作經濟組織雖然是一種理所當然的存在，但其發展規模很難成氣候。

3.規制性要素主導，規范性要素突出的新農村建設時期

農民合作經濟組織雖然一直受到國家的高度重視，尤其是在合作化階段，更是實現了“政社合一”的空前盛況，但長期以來，農民合作經濟組織被當作一種“適當性”或“正統性”的組織形式來服務于農業，“工具性”功能缺失。在經歷了探索與實踐之后，《中華人民共和國農民專業合作社法》等一系列法律法規的實施，使得合作社在規制性制度框架內得到界定。從目前的情況看，規制性要素主導下的農民合作經濟組織發展同樣面臨著下列問題：一是法律界定模糊。《合作社法》對合作社的性質、功能、定位模糊，某些規定比較空泛，缺乏可操作性;在合作社成員出資的確定性、盈余分配、審計等方面存在制度缺陷。二是規范性問題突出。自2007年以來，多數合作組織依法進行了登記注冊，但很多合作社沒有規范有效的組織章程和具體管理制度，運作和管理的隨意性較大;在機構設置上經常由領辦的大農戶或龍頭企業主導決策和管理，成員的民主與法律意識淡漠[18]。三是相關政策難以真正落實。在促進合作社發展上國家提出了稅收、金融、用地、運輸等多方面的優惠政策，但對于優惠政策的實施辦法缺失，并且政策往往滯后于現實需求。四是投機行為嚴重。多元復雜的管理體制導致法律與政策的空隙太多，為投機者創造了空間，成立空殼合作社、個體合作社、家族合作社、企業合作社、官辦合作社等假合作社以套取政府的優惠政策，都不具備所有者與惠顧者同一的本質規定[19]，這不僅會破壞政策目標的實現，也會擾亂市場經濟秩序，妨礙市場競爭的正常開展。總體看，依法而行的農民合作經濟組織發展效果顯著，但在規制、規范和文化—認知要素上仍有很大的提升空間。

三、研究結論及政策建議

（一）研究結論

本研究基于“制度—組織”分析框架，將農民合作經濟組織置于新中國成立以來的特定時空場域，考察制度框架下的組織類型的變遷特點，探索組織變遷的制度合法性邏輯。本文從新中國成立到改革開放、改革開放到新農村建設和新農村建設以來三個時期出發，探討了農民合作經濟組織的演進過程和合法性路徑轉變，分析了不同制度要素主導下的農民合作經濟組織在發展中存在的缺陷。

從農民合作經濟組織的制度變遷中可以看出，中國農民合作經濟組織的制度安排一直處于在實踐中摸索的狀態。并且從新農村建設以前的農民合作經濟組織發展情況看，強制性或放任性的組織變革都難以為農民合作經濟組織發展構建良性的制度保障。政府的強制介入，雖然可以在廣度和深度上迅速實現組織的轉型，但其結果是造成組織的經濟屬性缺失，偏離了農民合作經濟組織的本質。而在市場機制下，寬松的制度環境為農民合作經濟組織的組織形式、經營模式、治理結構等都提供了廣闊的發揮空間，但也造成組織雜亂叢生的混亂局面。并且如果僅通過市場自身的價格機制自行對組織的規范性進行調節，將是一個極為緩慢的過程。以此來看，靠政府的強制規范或市場自發形成的文化—認知的單一要素主導的制度均不利于合作組織的發展。

在經歷了一系列嘗試之后，合作組織的發展形成了當前政府引導、市場主導的新局面。政府頒布實施《合作社法》，并不斷完善相關的管理條例以及扶持政策，也積極引導農民參與合作經濟組織，以期為農民合作經濟組織營造一個優良、可持續發展的制度環境。規制性、規范性以及文化—認知三要素相協調是完善制度環境的根源，而從目前的情況看，雖然在“有形的手”和“無形的手”共同作用下，三要素均有長足的發展，但無論是在相關的法律、管理條例、扶持政策，還是農民的認知上仍處于探索階段，并未形成一套完善的體系。并且三要素仍處于不平衡發展的態勢，未實現規制性要素、規范性要素及文化—認知要素的協調發展，這種要素不均衡造成的結果是農民合作經濟組織發展與外部制度環境的不匹配，這必然形成組織發展壁壘，約束組織可持續發展。

（二）農民合作經濟組織的制度改進實施方案

在當前情況下，三要素協調發展是構建農民合作經濟組織穩定發展環境的關鍵。因此，本文提出如下關于完善農民合作經濟組織的制度建議。

1.完善規制性制度要素法律體系

法律法規是農民合作經濟組織的規制性制度要素合法性的基本支撐，因此，完善的法律法規必須首當其沖。《合作社法》將農民專業合作社這種組織形式上升到了法律層面，雖然體現了合作社的本質規定，但在具體條款上過于寬松。如《合作社法》第三條規定“成員以農民為主體”，但對于農民是戶口意義上還是職業意義上的農民并沒有界定;第九條要求“縣級以上各級人民政府應當組織農業行政主管部門和其他有關部門及有關組織，對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務”，對“有關部門”及“相關組織”的界定模糊，對于“指導、扶持和服務”的具體內容也沒有給出詳盡的解釋。這些模糊的界定阻礙了法律的有效性，也對監督、管理工作造成麻煩。《合作社法》的內容要與其頂層設計高度相匹配，為農民專業合作社發展提供清晰、充分的法律依據。除此之外，國家通過各種手段鼓勵農民合作經濟組織的發展，但僅有農民專業合作社被提高到了法律層面，其他與農業相關的農民專業協會、農民合作社協會、農民經濟自主組織和以農民為核心成立的其他合作組織都劃定在法律之外，因此，法律范圍需要進一步擴大。再有，政府在建立健全《合作社法》的同時，還要落實相關法律、法規的現實執行環境。各級政府應加強制定有關農民合作經濟組織各項法律法規的具體執行細節和指標，從而保證農民專業合作社是合法、依法、守法的。中國農民合作經濟組織能否持續發展壯大，真正成為農民利益的代表，還有待于國家法律法規和管理體制的進一步深化完善。

2.調整規范性制度要素引導方向

農民合作經濟組織很少能夠完全自主形成，尤其是在當前農業作為弱勢產業的情況下，政府的支持政策更顯重要，尤其是在合作社自身的制度建構上的支持。因此，政府對農民合作經濟組織的支持要側重于組織獨立運行的能力的培養，并逐漸切斷組織對政府的依賴。但從現實情況看，物質支持的推動力有限，“搭便車”行為和“假合作社”時有發生，“名存實亡”已成為一種普遍現象。政府需要在充分考慮合作社發展適宜條件的基礎上，將政策支持資源用于農戶的組織化能力建設上，提升農戶對合作社的認知水平，培育農戶運營管理合作社的能力。應采取激勵和監管并重、支持但不具體干預的方法，從農民的真實需求出發，引導其成立有利于自我服務、自我發展的合作組織，不能放任自流，也不能強制推行。同時，農業生產技術、市場等信息具有純公共物品或準公共物品的特性，政府要積極為農民合作經濟組織打造信息平臺，有效協調農業活動中的不同生產環節，幫助農戶降低協調成本。政府不能將農民合作經濟組織的發展目標僅限于在實現農業產業化、促進農村經濟發展方面發揮作用，而是要將其設定為致力于幫助政府解決各種社會和經濟問題的組織，并承擔起公共事務管理方面的職能。

3.提高文化—認知制度要素認知水平

認知水平是農民合作經濟組織發展的基本保障，在功利主義濃厚的市場經濟條件下，塑造農民的民主意識、權利意識、合作意識和集體主義精神，對于農民合作經濟組織的良性發展至關重要。農民合作經濟組織和政府在西方國家是相互利用與合作的關系，一方面農民將其訴求通過組織反映給政府，另一方面政府將其作為落實國家政策、保持經濟平衡、促進社會穩定的工具。而中國的合作社事業還處于起步階段，根深蒂固的“小農思想”仍在廣大農民的認知層面表現突出，農民更愿意接受因血緣、宗親、地緣等關系的聯結，而對于通過契約和利益而產生的現代聯結往往有所保留，這在很大程度上阻礙了農民合作經濟組織的發展進程。因此，中國迫切需要先進的合作社文化去引導、教育農民，將合作社的價值觀念傳遞給農民。政府要進一步推動示范社的評比工作，并且這種評比工作不能是高高在上的，要使農民認識到自己同樣有參與其中賺取經濟利益的機會。同時，政府要讓農民意識到農民合作經濟組織能為農民提出的權益訴求提供庇護，其不僅具有經濟功能，也具有行政功能。其目的是通過對農民認知的轉變，將合作社事業作為一種內化的自覺行動，而不是政府一廂情愿的強制性推動。

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（責任編輯 傅旭東）