大灣區立法進路下的法理學思辨與定位

摘要：大灣區的法制建設是實現其區域經濟和金融發展目標的重要保障，立法活動的順利進行不能脫離堅實的法理基礎。中國大灣區的法制建設環境面臨著整合式的經濟發展背景，而粵港澳大灣區所屬的法域地區還呈現出多維化態勢。面對“綱領式立法論與詳盡式立法論”“頂層式立法論與平行式立法論”和“回應式立法論與程序式立法論”三組法理爭辯，中國在對大灣區進行相應立法活動時應采用比較研究法：首先充分分析并借鑒域外灣區的立法理論及其所形成的灣區立法模式，而后得出“我國大灣區范圍內法律法規的制定應以綱領式立法論和回應式立法論為支撐，并將其作為規范出臺的重要理論依據”這一結論。同時，在粵港澳大灣區內要采納平行式立法論以尊重港澳兩地所享有的高度自治權，在浙江大灣區內要發揮頂層立法理論的優勢制定統一的規范性文件。

關鍵詞：大灣區;立法理論;綱領立法論;頂層立法論;回應立法論

中圖分類號：D90文獻標志碼：A文章編號：1008-5831（2019）05-0145-09

灣區是指由一個海灣或者相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼所共同組成的區域。作為一個地理意義上的概念，大灣區的建設與發展近期已獲中國中央政府的高度重視。2017年3月，“粵港澳大灣區”首次出現在總理政府工作報告中，2018年3月，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議會議時就提出要將粵港澳大灣區打造成國際一流灣區和世界級城市群。除此之外，作為國內唯一的河口型海灣，浙江大灣區也已獲浙江省發改委批復并投入建設。大灣區是濱海經濟形態的重要載體，有全國人大代表以粵港澳大灣區為例提出：大灣區設立的目標應是打造全球創新高地，共建金融核心圈和優質生活圈①

。需要明確的是，大灣區經濟的高速發展不能離開法律法規作為其支撐和保障，對大灣區范圍內相關法律法規的研究和頒布是整個灣區全局建設過程中的重要組成部分。據此，在充分分析與借鑒域外其他世界級灣區建設的基礎上，研討中國大灣區立法理論的建設性問題，能夠有助于提升中國大灣區的法制建設，為后期相關法律法規以及其他政策性文件的出臺奠定堅實的基礎。

一、大灣區立法理論的一般性進路分析

對大灣區立法理論的研究，是大灣區進行法制建設的重要保障與開始之步。這里所談及的立法理論，并不是微觀的指代大灣區在建設過程中某一領域內相關立法所應具備的理論基礎，而是要從宏觀、全局性的角度出發來回答中國大灣區的相關立法應該采取何種體例和模式，并深入發掘其背后所體現的理論支撐和依據。因此，在確立中國大灣區立法建設的理論基礎之前，必須要一般性地分析立法理論建立時所要考慮的一般性問題。

（一）大灣區立法理論構建的考量因子

回答應使用何種法學理論作為大灣區立法支撐這一問題時，應該要從一般性的角度出發來分析大灣區立法理論構建的考量因子。這意味著，選取或構建合適的立法理論不能脫離某些與大灣區緊密相關的基礎性要素。筆者認為，立法理論構建的考量因子主要有兩點：第一，大灣區的經濟基礎。作為一種重要的濱海經濟形態，大灣區的設立總是首要思考其出于某種經濟意義上的目的或解決某個經濟范疇上的問題，如打造生態文明建設城市、共建核心金融城市群等[1]。以舊金山灣區為例，它所反映出的問題部分體現在生態經濟建設與城市公共資源使用之上，為此，加利福尼亞州政府出臺AssemblyBill42法案解決市政公共區域（Park）的開放與使用問題[2]。再以粵港澳大灣區為例，服務業已經成為粵港澳三地經濟合作的重點領域，并在經濟體系中占據了重要的地位，而《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》這一綱領性文件也原則性地支持了三地產業經濟之間的合作與發展[3]。因此，作為一種上層建筑式的法律制度，它的框架與體系之設計必須要回應大灣區內經濟發展的訴求，所擇取或即將構建的立法理論也應該具有相應的經濟屬性，并應與相關的立法規范建立起支撐與被支撐的邏輯關系。第二，灣區所屬國的立法環境。一國大灣區范圍內的立法活動不僅要與灣區經濟緊密相關，而且立法還要結合所屬國本身法域和立法傳統而定。大灣區內的立法活動和理論構建不單是為了該法本身的需要，還應從所屬國法律體系的整體出發來考慮此法與其他法律規范的銜接關系[4]。如果灣區內的立法活動以及支撐它的法學理論與本國其他地區立法之間差異懸殊且無明確的授權依據，那么這種立法相對于該國整體立法體系而言就會顯得不相協調[5]。因此，國內立法傳統與立法環境是一國灣區法制建設的重要立足點，也是灣區內立法所存在于該國法律體系之下的最終落腳點。在分析并定位中國大灣區立法建設理論之前，必須充分研究中國國內立法的環境背景，并給予特別的對待和考慮。

（二）中國大灣區立法建設的現實回應

面對兩個重要的考量因子，中國大灣區立法建設與其他世界級灣區的法制建設之間存在一定的區別，不可同一而視。具體而言，中國大灣區立法建設應從以下兩點回應上述的兩個因子：第一，中國大灣區經濟發展進路呈整合式趨勢。整合式經濟發展，是經濟學領域內研究區域協調發展的重要理論之一，它強調的是一種高水平、高力度的區域一體化（Integration），以集中發揮區域優勢并實現某種經濟目的[6]。整合式發展，不僅包括了以市場為導向的功能性整合，還包括了規范體系化的制度性整合。中國大灣區所面臨的經濟發展進路則與這一態勢相切合。一方面，無論是粵港澳大灣區，還是浙江杭州大灣區，這種提議起初就強調了地域經濟和金融上的協調與融合，是一種重要的區域性合作。因此，這種提議本身就是在具備功能性整合基礎條件的前提下進行的;另一方面，大灣區的制度構建也已成為中國學界和相關立法主體關注的重要問題，如在中央有關部門支持下，粵港澳簽署了以粵港澳大灣區構建為背景的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》這一綱領性規范文件，其宗旨就是完善創新合作機制，建立互利共贏合作關系，共同推進粵港澳大灣區建設。第二，中國大灣區所屬法域呈現多維化趨勢。中國大灣區建設范疇內的法域環境較為復雜，浙江大灣區所輻射的范圍包括上海市和浙江省，盡管不涉及法域之間的差異，但兩地立法確實有所差別。而粵港澳大灣區的法域環境更為復雜，中國大陸使用的是大陸法系的中國特色社會主義法律，香港地區則是保留了英美法系國家所原有的普通法、衡平法、附屬立法和習慣法體系，澳門地區則是受到葡語國家所影響的大陸法系地區參見《香港基本法》第8條、《澳門基本法》第8條。。在這樣的情況下，很難通過一個維度或一條線索來串聯起大灣區的全部法域和習慣，多維化趨勢十分明顯。同時，浙江大灣區與粵港澳大灣區之間的立法安排和趨勢也不盡相同，就目前而言，很難提煉出一個高出兩個大灣區之上的一般性法律規范。

除了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》之外，針對大灣區的相關規范或政策性文件仍然較為匱乏，不能給中國兩大灣區的法制建設提供足夠的法律保障。解決這一問題不能盲目地出臺相關法律法規或其他政策性文件，而應該充分分析大灣區法制建設背后的理論思辨，擇取并構建出適宜中國大灣區法制建設的優質法理學說，以展望未來相關法律規范出臺的具體形式。

二、中國大灣區立法進路下的法理對峙

針對中國大灣區的法制建設，學界從不同角度出發提出了中國大灣區立法進路下的理論思考，盡管這些理論可能還同時地服務于其他涉海法律規范的制定與出臺。

（一）學界針對中國大灣區立法進路的法理爭辯

由于大灣區本身并不類似于“海上搜救責任區”或“海洋環境保護責任區”這樣的法學概念，而是一個地理意義上的區域表述，因此，學界在探討大灣區立法進路的過程中并不總是使用完全意義上的法學理論，其可能與社會學或經濟學等其他學科領域關聯。

1.綱領立法論與詳盡立法論

從立法的厚度這一角度出發，大灣區范疇內在制定相關法律法規時面臨綱領式立法與詳盡式立法的爭辯，從而分屬出兩種對立形態的立法理論。這種爭辯長期存在于涉海立法之中，大灣區的建設屬于涉海活動范疇，必然會受其一定影響[7]。綱領式立法強調在制定立法時其主要內容應當包括一般原則、立法目的、基本方針政策、總體發展導向等內容[8-9]，而詳盡式立法則要求制度的設立與構建應該盡可能地鋪陳開來，除了包括綱領性的總則部分，還應該盡可能地在重點領域內有細致的規范[10-11]。例如，粵港澳大灣區目前暫時采綱領式立法論，《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》包括了總則、合作重點領域、體制機制安排。

2.頂層立法論與平行立法論

從立法主體這一角度出發，大灣區在制定相關的法律法規時會面臨頂層論與平行論之間的爭辯。有學者認為，大灣區法制建設應該發揮頂層設計優勢，以制定相關的合作規則。例如在粵港澳大灣區建設中，中央政府應該牽頭協調粵港澳三地政府制定相關合作規則[1]。同理，浙江大灣區涉及浙江省和上海市兩個主要的立法地區，中央政府可根據地域發展需要出臺相關的條例或管理辦法以調整大灣區內的經濟活動或其他行為規范。另有學者認為，大灣區立法沒有必要刻意尋求頂層主體的參與和制定，即使是平行主體之間也可以尋求合作，制定相關的法律法規并約定共同執行和遵守[12]。平行立法論以地方政府與地方政府之間的府際合作為基礎和依托，是府際合作文件或規范成立的重要理論支撐，如內地與港澳之間進行的司法互助執行安排。

3.回應立法論與程序立法論

從立法形式這一角度出發，大灣區范疇內在制定相關的法律法規時會面臨回應論與程序論之間的爭辯。有學者認為，大灣區立法從形式上看不必嚴格遵守法定程序來獲得合法性的地位，也不必拘泥于法律的形式權威，而是需要更多的回應大灣區內部的社會需要，緊密的結合于現實的需求[13-14]。與這個立法理論相對應的則是程序立法論（又稱之為經典法律理論），它更加強調的是法律的形式合法要求，并從程序的角度出發來關切區域立法理論和立法模式的構建[15]。目前，國內學界還暫未有學者使用程序立法論的一般原理，并試圖將其運用在大灣區立法活動之上。從一般角度而言，如果采用這種立法模式，大灣區的立法活動將會從上至下地遵循一定的形式規范，由有權機關依據法律程序制定出具有拘束力的法律規范，用以調整大灣區內的各項法律行為。（二）對相關法理爭辯的分析與述評

通過對學界針對中國大灣區立法進路的分析與研究，筆者認為現今相關法學理論能夠基本全面地掌握住粵港澳大灣區的立法進程，具有一定的切合性，其優勢和值得汲取的地方主要體現在兩個方面：其一，注重到了大灣區立法與中國涉海立法之間的銜接問題。中國海洋法學界和立法界正在積極地研究并制定《海洋基本法》，以求全面囊括各種涉海活動。在這個過程中，《海洋基本法》立法體例的構建與擇取曾引發熱議。作為一種重要的濱海經濟形態，中國大灣區的建設不可能游離于未來即將出臺的《海洋基本法》之外，對大灣區立法建設的研究需要注重與中國各項涉海立法之間的關系。據此，《海洋基本法》下綱領式立法與詳盡式立法理論的爭辯必然會在一定程度上影響中國大灣區相關立法的出臺，而從對綱領式立法與詳盡式立法的爭辯以及《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》的體例設計來看，學界和立法界的研究人員已經很好地關注到了這個問題，值得肯定。其二，積極地將一般立法理論運用于大灣區的法制建設活動中。實際上，學界所激烈爭辯的三組理論并不存在某個理論是專為大灣區法制建設活動而設，這也意味著國家在進行區域立法活動中所使用的一般理論需要辯證地論證和運用于大灣區這一環境之中。從第二組理論和第三組理論的研究與運用的情況來看，學界在研究大灣區立法活動中確實在積極地注重將一般立法理論運用于大灣區的法制建設活動中，同時注重了理論與實踐的雙向運用。

然而，現有的相關研究并非盡善盡美，需要進一步的提煉與分析，抓住關鍵性問題。對此筆者認為，有以下三個方面應給予特別的強調：首先，立法理論并非總是橫向而視。就目前學界針對大灣區立法的理論爭辯來看，此理論與彼理論之間的關系大多是對立且橫向的，例如綱領立法論所對應的是詳盡立法論。盡管大灣區內允許不同立法論共存，但就同一部法律規范而言，一組橫向相對的理論之間只能擇選其一。然而，各個立法理論之間不僅存在著橫向的關系，也會存在著縱向的邏輯鏈條，這也意味著無論大灣區內某部法律規范的模式是綱領性的還是詳盡性的，就立法主體而言始終存在著頂層或平行理論之爭。同時，當詳盡立法論被擇取之時，平行主體論是否還是一個恰當的選擇，府際合作的協定或其他規范性文件是否可能會詳盡化，也是一個值得思考的問題。因此，各個理論學說之間應該同時進行縱向的分析與辯駁，而并非總是橫向而視，誠然，目前現有的理論分析還未能進入到縱向的梳理與探討的過程，需要給予彌補。其次，不同大灣區立法理論的構建與擇取未必相同。就中國目前大灣區的建設而言，粵港澳大灣區并不是唯一的灣區，浙江大灣區的建設與規劃已經被浙江省發改委所批準。兩個不同的大灣區都需要法制建設，但不同屬地的大灣區所采取的立法理論卻并不完全相同。粵港澳大灣區面對的是中國不同法域的地區，在大灣區范圍內出臺并頒布某項法律規范不可避免地要尊重港澳地區就某些問題出臺相關立法的高度自治權，從而盡可能地要在協商或對話的方式中逐漸落實相關法律法規的制定。而浙江大灣區雖涉及上海與浙江省兩個省級立法主體，但面對共同的立法問題時，它們存在著共同的上級立法部門。據此，從不同立法主體來看，各個大灣區所采納的理論也并不會完全相同，而針對這兩個大灣區之間的比較和分析也是目前學界暫未予以關注到的。最后，應重視大灣區法制建設中的理論轉化。擇取或構建某個具體的立法理論并服務于大灣區的法制建設是一個動態的過程，隨著大灣區建設的深入開展，初始構建大灣區的立法理論并不可能總是一成不變，而是會動態地由此理論轉為彼理論。以粵港澳大灣區為例，盡管《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》是一個綱領式的立法文件（它由內地與港澳政府部門平行式地進行協商而形成），但是這并不意味著以后粵港澳大灣區的立法就束縛于綱領式的立法活動之中而無法具體化、詳盡化，也并不意味著平行政府之間無法形成并組建一個頂層的部門以出臺相關的立法活動。因此，在對待立法理論的擇取與構建這一問題時必須要依據特定的歷史時期，用發展的眼光來對待和審視它，據此，大灣區的法制建設過程中應該適時地注重不同理論之間的轉化，避免產生僵化的理論構建體系。

三、域外灣區立法理論的研究與借鑒

中國大灣區的法制建設目前仍然處于一個起步階段，在確立并定位立法建設理論的基點時，需要系統地分析并借鑒域外灣區立法理論的構建方式，選取其中有益的部分為中國大灣區建設所用。

（一）域外灣區立法理論選取之分析

由于所選取的域外灣區法制建設起步時間較早，所以第一組理論（綱領式立法論與詳盡式立法論）在不同大灣區內所體現的差別并不明顯。經過長時期的發展，灣區范疇內的法律法規都是綱領式與詳盡式立法并存，且詳盡式的立法理論更為盛行。因此，域外國家在對我國灣區進行法制建設時的理論選取與構建其主要差別在于第二組與第三組理論之間，具體而言有以下三種做法。

1.采納頂層、回應式立法理論

采納頂層、回應式立法理論的主要灣區是美國舊金山灣區。加州的立法部門（CaliforniaLegislature）有權對舊金山灣區的相關事務進行調整，并出臺相關的法律法規，只要所出臺的相關立法和事務并不屬于美國聯邦立法事務的范疇內，如國家安全類立法等[2]。同時，由于舊金山灣區完全是屬美國加利福尼亞州范圍內，而并不是由多個州所同時管控，因此，它確實存在著一個相對的上層立法主體，從州的層面來說并不需要涉及此立法主體與彼立法主體之間的合作與協議，除非加州需要其他州對灣區提供相應的產品或服務。舊金山灣區的成文性立法或法案數量較多，例如lt;BayAreaMetropolitanRapidTransitDistrictActgt;及《Suisun沼澤保護法案》[16]。相比于嚴格意義上的程序性立法，舊金山灣區內的立法更多的屬于回應型，灣區范圍內的土地使用、市政服務、水資源利用等問題更多的還要在灣區內部各個市縣之間通過協議的方式確定使用以滿足各個地區的需求，而并非總是由加州“單斷獨行”。

2.采納頂層、程序式立法理論

采納頂層、程序式立法理論的主要灣區是日本東京灣區。與作為英美法系國家典型代表的美國所不同的是，日本屬于大陸法系國家，1967年日本政府就依本國的程序性立法頒布了《東京灣港灣計劃的基本構想》，1999年日本制定《“第五首都圈”基本計劃》[17]。總體而言，從20世紀中葉到21世紀初期，日本政府針對東京灣區所發布的一系列計劃和法律法規有五次，其內容包括了社會基礎設施建設、自然環境保護、企業投資立法等。從這種立法形式來看，日本政府全權負責大灣區政策與法規的出臺，這種政策和法規不僅回應了日本區域產業發展的需要，而且這些政策和法規還經過了嚴格的法律程序才頒布出臺的，因此它與美國州和州之間的州際協議與安排有明顯的不同。

3.采納平行式的立法理論

采納平行式的立法理論主要是美國紐約灣區（TheGreatNewYork），之所以在平行立法理論下不再討論是否是回應或程序的緣由在于紐約灣區的州際合作性。州與州之間就某項問題達成協定并出臺相關的立法法規，其本身就是回應各個州的立法需要，且從程序上也是按照一定的州際習慣訂立的相關合作協議InterstateCompactsummarization.http：//doc.louisiana.gov/interstate-comnpact;最后訪問時間：2018年9月5日。。對于紐約灣區而言，討論回應型與程序型這組理論并沒有太大的意義。與舊金山灣區所不同的是，紐約灣區所涉及的州有紐約州、康涅狄格州和新澤西州，除了屬于美國聯邦立法事務之外，各個州之間不存在一個針對灣區的頂層立法機構，而是在平行、平等的前提下針對具體的事務進行協商，以達成合作協議See，e.g，.NewYorkv.NewJersey，256U.S.296，313，41S.Ct.492（1921）;WaterPollutionControlActof1948，33U.S.C.A.466（a）.。紐約灣區在針對灣區范圍內進行立法活動時采納平行式的立法理論，且這些平行的各個立法主體分屬于不同的州。（二）域外灣區立法理論對中國大灣區法制建設的借鑒

舊金山灣區、東京灣區和紐約灣區的立法建構理論對中國大灣區立法的出臺有著一定的借鑒意義。然而，中國兩大灣區的立法環境背景有一定的差別，故而在對域外灣區立法理論進行借鑒的過程也應分別而視，不可盲目地照搬或照抄。

第一，注重不同理論的對向式互融。通過對域外灣區的分析和研究可知，盡管同一組理論之間的概念和屬性是相對的，但是這并不妨礙他們共同出現于一個灣區內的法律體系之中。以舊金山灣區為例，盡管加州立法部門出臺了一系列法案以求解決某個具體的問題，但是在某些涉及市和縣的利益時也要個例化的尊重它們的意思，有時在灣區內部各個市縣之間的協定還保留著他們隨時撤回（revoke）或退出的權利。因此，即使是一個灣區全部落于美國的一個州里，頂層立法論與平行立法論之間往往并不絕對排斥，反而是共同存在于一個區域之中。相比于“頂層或平行理論”之間的包容性，回應立法論與程序立法論之間的互斥性更為薄弱，甚至可以說本身并不嚴格是一組對立的理論。對于采納平行立法論的紐約灣區而言，協定或安排的出臺既滿足了不同州之間的合作需要，同時也嚴格按照一定的法律程序進行，而不管兩者之間何者為重，本質上總是能夠共生于同一灣區之中。中國大灣區立法理論的選取過程應該借鑒這一理念：盡管在特定的階段和時期內某種理論更適宜作為大灣區立法活動的依據和支撐，但這并不意味著排斥其對立性的理論，隨著大灣區立法活動的深入開展，立法理論的選取或構建應該適時發生變化，并且在必要的情況下共生于大灣區的法律體系之中。

第二，強調灣區范疇內各個立法主體的交流與配合。不論域外灣區是何種法域屬性，其內部總是伴隨著下層立法主體，例如舊金山灣區、東京灣區的各個市縣之間的溝通和交流。在中國大灣區的建設環境中，無論是浙江大灣區內部的浙江省和上海市，還是粵港澳大灣區內部的廣東省、香港特別行政區與澳門特別行政區之間，它們都存在著溝通與交流活動，且這種活動對立法規范的出臺發揮著重要的作用。除此之外，省政府和特別行政區政府的下級政府也有一定的立法權限，它們也需要與上級立法部門進行交流和配合，以共同致力于大灣區立法規范的頒布和出臺。從域外大灣區的發展過程可知，不同立法主體之間，上級立法主體與下級立法主體之間都設立了必要的溝通與交流機制，而中國作為兩大灣區的所屬國，灣區各級政府之間、上級與下級政府之間的溝通與協商機制應該作為大灣區法制建設活動的重要組成部分。

四、對中國大灣區立法建設理論的確立思考

通過對中國大灣區立法進路下的理論爭辯進行充分的對比與分析和對域外灣區立法理論選取的借鑒，筆者認為，中國兩大灣區立法建設理論的擇取和確立有一定的共性存在，但也有趨勢和發展上的區別，需要分別考慮。

（一）共性：采納綱領式、回應式立法理論

就目前現階段的發展現狀而言，中國國內兩大灣區在立法理論的選取上不宜直接采納詳盡式的立法理論，而應立足于綱領式的立法理論。這種做法目前已經被粵港澳大灣區所使用。之所以采取這種定位，主要有兩個方面的緣由：一方面，中國大灣區的發展剛剛處于起步階段。與域外灣區發展時間的長久性所不同的是，中國兩大灣區的法制建設處于初始的發展階段，而綱領式的立法模式能夠有效發揮其過渡作用，它既能在大灣區的立法建設過程中抓住其中最關鍵、最核心的問題進行規范和把握，又能夠在未來走向詳盡式立法模式的過程中樹立一個原則性的標桿，使之后頒布的詳盡式立法不至于偏離基本的方向，從而最終共同地為大灣區的法制建設提供有效的法律服務。另一方面，綱領式立法模式能有效地提升府際合作效率。中國兩大灣區所覆蓋的省市并不單一，對于粵港澳大灣區而言還涉及廣東省與香港和澳門兩個特別行政區之間的溝通與合作，府際合作的現況要求其法律規范的形式很可能起初只是一些框架協議，或就某事所達成的安排等，并不會即刻出臺某個統一性的法律規范。在這種情況下，如果使用并定位詳盡式的立法模式，無疑會降低府際合作效率，同時也無助于就某些根本性的問題進行規范。

針對回應與程序兩大立法理論，筆者認為前者更為適宜。無論是粵港澳大灣區，還是浙江大灣區，其本質只是一種重要的濱海經濟形態，大灣區內部面臨的立法權限問題并不類似于中國所設立的特別行政區或經濟特區，更與省、市、縣等地方性立法活動有著本質的區別。事實上，大灣區內的立法活動應該服務于區域的經濟建設、經濟發展，并同時重視其中所突出的環保、民生等領域內的立法問題，只要在符合國家一般立法程序的基礎上，回應式的滿足灣區濱海經濟發展的需要，這些立法規范就應該獲得認可，不必拘泥于法律形式上的權威。

采納綱領式和回應式的立法理論只是當下的權宜之策，未來中國大灣區的發展方向和政策可能會產生一定的變化，立法理論的發展也應該注重適時的調整，不能拘泥于一刻。同時，當大灣區的法制建設逐漸走向成熟之時，綱領式立法論與詳盡式立法論、回應式立法論與程序式立法論之間的界限可以相對給予模糊化處理。隨著法律層級和結構的多元化發展，這些理論所演變成的立法活動可以并存于同一灣區之中，并不絕對地給予排斥。

（二）粵港澳大灣區應注重對平行式立法理論的研究

在立法主體上，粵港澳大灣區與浙江大灣區兩者間就不宜采用一致的理論。對于粵港澳大灣區而言，內地與香港和澳門之間長期有著就某事達成一致的協議或安排的習慣性做法，除非《香港基本法》和《澳門基本法》附件中所提到的由中央保留立法權限的特定事務，如軍隊和外交事務等。對于大灣區及其內部的若干事務而言，香港和澳門對本行政區范圍內的諸多與經濟活動相關的事項享有高度自治權，故而若想單一地由內地主導，將大量統一性的規范加之于粵港澳大灣區之上，恐怕未必符合國家“一國兩制”的重要政治方針，更不是一種尊重港澳對本地享有高度自治權的行為。因此，就目前粵港澳大灣區發展的現況來看，內地與香港和澳門之間就大灣區事項所達成的安排或協定仍然會是未來粵港澳大灣區范疇內相關規范出臺的主要方式，而這種方式更加與所提到的平行式立法理論相靠近。

盡管如此，粵港澳大灣區內部的立法活動并不必然地否認頂層立法理論的出臺，隨著大灣區意識逐漸地深入灣區的各個城市之間，未來是否可能會設立一個統一的委員會或其他類似機構，專門負責或起草粵港澳大灣區內部的法律規范并最后交由各方審核通過，進而逐漸向頂層立法方式靠近，也是一種值得考慮的觀點，只是這種方式的落實需要長期的實踐，不可能一蹴而就。（三）浙江大灣區應發揮頂層立法的作用與優勢

相比于粵港澳大灣區，浙江大灣區范圍內沒有復雜的法域環境，盡管上海市與浙江省各有一定的立法權限，但是他們兩者有共同的上級立法部門，兩地也不類似于香港和澳門享有高度自治權。因此，盡管就某些具體事務而言，上海市與浙江省之間可以通過平行的溝通與交流達成某種協議，但這種做法卻不如發揮兩地上層立法部門的權限，頂層式地出臺某些規范或實施辦法更加有效。事實上，兩地的上層立法部門應該考慮出臺某些規范性文件，綱領式地提出建設浙江大灣區所應該把握的一般性方向和基本原則，在此基礎上可以出臺解決某些事務（如環境保護、基礎設施建設）的具體實施辦法，從而逐漸過渡到詳盡式的立法體例之中。除此之外，兩地上層立法部門還可以在浙江大灣區內設立專門處理法律事務、制定相應法律規范的委員會（Commission），通過這種服務平臺為浙江大灣區輸送更多優質的法律服務，進而發揮頂層立法的作用與優勢。

五、結語

作為大灣區立法活動的保障，對相應立法理論的擇取與構建是不可逾越的一個重要環節。然而，中國兩大灣區所面臨的環境存在一定的差異，故而所擇取的理論角度也有所不同。盡管如此，大灣區的建設與發展需要統一的立法規范或各地之間的協定與安排作為有效的法律保障，無論當下是否面臨著制度設計或構建的困境，大灣區的立法發展始終都會朝著進步的態勢前行，并根本性地服務于大灣區的經濟建設。

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（責任編輯 胡志平）