當前網約車行政規制的局限與轉型

周蘇湘

(東南大學 法學院，南京 211100)

一、問題的緣起

2016年4月，武漢女子芳芳(化名)搭乘滴滴快車，司機王某以其人生安全作威脅，在車內將乘客芳芳強奸，并迫使其轉款2.5萬元。法院一審以強奸、搶劫數罪并罰，判處王某有期徒刑8年。2018年8月，曹操專車司機小聰(化名)因多次猥褻、性騷擾女乘客被公司清退離職，司機小聰放言對自己的行為不后悔。網約車兇殺案、強制猥褻案、侮辱案層出不窮，使得發展不久的網約車行業飽受社會質疑，“網約車何去何從”激起社會廣泛討論。值得注意的是，目前輿論廣泛討論的順風車并不等同于網約車，網約車是網絡預約出租汽車的簡稱，提供時間和位移的服務，目前主要包括快車、專車業務；而順風車實際是“網約順風車”，根據國務院辦公廳發布的《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，順風車是指由合乘服務提供者事先發布出行信息，出行線路相同的人選擇乘坐合乘服務提供者的小客車、分攤部分出行成本或免費互助的共享出行方式，法律層面應定性為民事互助非營利行為。筆者以社會關切的熱點事件與案例切入，通過客觀描述我國網約車行政規制的現狀，在分析其局限的基礎上反思目前的網約車行政規制，并試圖就其調整轉型提出切實可行的建議。

二、網約車行政規制的現狀及局限

(一)網約車行政規制的歷程

2015年以互聯網技術為依托的網約車進入我國市場，并呈井噴之勢，在我國迅速發展。網約車行業是新興產業，國外并無很多成熟經驗可供借鑒，因此在發展初期，我國行政機關對其一直持觀望態度，沒有貿然規制。然而，資本的蜂擁及共享經濟的熱潮導致網約車行業惡性競爭泛濫，刷單、作弊、套牌等“脫實向虛”的問題日益嚴重，損害乘客合法權益的現象層出不窮，迫使中央至地方采取各種規制措施進行強有力的監管。2016年7月27日由交通運輸部、工業和信息化部等7部門聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(下稱“暫行辦法”)開啟了政府規制網約車的道路。截至目前，青島、廣州、上海、重慶、深圳、武漢、西安等7個城市陸續出臺了地方政府規章。“暫行辦法”規定網約車行業采用經營許可證、網絡預約出租汽車運輸證、網絡預約出租汽車駕駛員證“三證”管理的許可模式。同時規定了“城市人民政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》另有規定的，從其規定”。從事網約車服務的駕駛員需符合“城市人民政府規定的其他條件”。鑒于此，地方政府在相應的行政許可中設立了多種限制條件。以網約車駕駛員為規制對象，地方設立的限制條件主要有地域限制以及戶籍限制等。以駕駛的車輛為規制對象，被駕駛車輛的軸間距、車型、車長、車寬、車高以及發動機功率等必須滿足地方設立的限制條件，更有如廣州市等城市對車輛的排量作出限制。可以看出，目前我國網約車行政規制的力度已經比較強。然而，近日的順風車兇殺案又將網約車推至“風口浪尖”，輿論錯將順風車等同于網約車，群眾將順風車之過歸咎于網約車，要求政府繼續加強對網約車的監管，迫于輿論壓力，部分地方政府整頓順風車的同時開始加強對網約車的行政規制。

(二)當前網約車行政規制的局限

客觀分析已有的網約車行政規制的局限是解決問題的前提。考察既有的網約車行政規制的措施及相關法律法規、規范性文件，可以發現當前我國網約車行政規制問題明顯，主要體現在三個方面。

第一，正當性缺失。正當性是指合乎道德或法律的要求以及合乎社會發展的客觀要求[1]，當下我國網約車行政規制正當性缺失主要彰顯在合法性和合理性兩個層面：在依法治國的理念指導下，政府的行為都必須遵守法律，不得與法律的規定相違背[2]。實踐中，地方政府在網約車行政規制過程中急于求成，忽視上位法規定及要求，引發合法性危機，譬如地方設置的網約車限制條件。作為搭載互聯網平臺發展出來的新經濟模式，網約車能充分發揮閑置人力資源的價值，提供眾多就業機會。但有地方規范性文件規定網約車駕駛員必須具備本地戶籍或居住證，阻礙了外地居民獲得進入網約車行業的機會。戶籍限制將地域歧視法制化，有違平等原則，也有違《中華人民共和國就業促進法》第5條、第32條規定的縣級以上人民政府有創造就業條件、促進就業的積極義務，及培育和完善統一開放、競爭有序的人力資源市場的責任要求，以及《中華人民共和國行政許可法》第15條第2款規定的地方法規、規章設置的許可不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。行政合理性原則與行政合法性原則是現代行政法對行政行為的兩大基本要求。對行政行為而言，行政合理性原則要求行政決定的內容要客觀、適度、符合理性[3]。以禁止不當聯結原則為切入點，考察現階段網約車行政規制，可以發現其存在合理性危機。例如多地明確要求從事網約車運營服務的車輛必須滿足一定的車長、車寬、車高以及軸距的要求，如深圳市要求燃油小汽車軸距2700毫米以上，排量1750毫升以上，混合動力小汽車軸距2700毫米以上。顯然，規定小汽車軸距2700毫米以上、排量1750毫升以上，再結合車輛行駛里程、車輛初次注冊日期距申請的期限等限制條件，不難發現真正符合全部限制條件的車輛必須是中上型且使用不久的車輛，市場售價20萬～30萬元之間。針對車輛設置的限制條件，表面看是對車輛性能作出限制，實際上更多的是對車輛所有者、使用者的經濟水平提出要求。這些限制條件將大量汽車排除在網約車行業外，使網約車容易出現供不應求的狀態，無益于社會公眾多樣化出行需求的滿足，也有違近年來我國提倡的節能環保理念，鼓勵和支持小排量汽車發展的理念和政策。

第二，規制實效不足。對事物進行行政規制的目的是解決問題，并最終服務于社會與市民，因此其規制實效是衡量行政規制是否成功、是否有施行之必要的標準。當前，部分群眾認為網約車行政規制實效不足，集中反映為兩個問題：其一，乘客的合法權益難以保障。為保障乘客的人身安全及消費者權益，“暫行辦法”詳細規定了網約車平臺公司和司機的義務，以及違反義務所面臨的嚴厲處罰，地方政府也通過對網約車司機及車輛設置眾多的限制條件，以確保進入該行業的司機都具有較高素質，車輛具有較高性能，同時要求網約車平臺公司承擔對平臺司機、車輛的監管義務。然而，自網約車新政實施以來，乘客合法權益被侵犯的事件仍屢見不鮮。據央視報道，截至2018年8月30日，僅北京地區涉及滴滴平臺的刑事案件有24起，其中12起盜竊案、2起強奸案、2起強制猥褻案，這些案件發生領域涵蓋快車、專車和順風車業務[4]。網約車司機敲詐勒索乘客的事件也時有發生。據澎湃新聞報道，2017年9月21日一名意大利人搭乘網約車33分鐘，被收費485.8元和20元的小費[5]。更有網約車司機為賺取外快，在車里安裝攝像頭進行現場直播，侵犯乘客隱私。乘客合法權益屢屢被侵犯，致使網約車整個行業飽受社會的嚴重質疑。其二，網約車巡游攬客現象層出不窮。強調“非巡游”既是防止網約車對傳統出租車造成致命沖擊的關鍵，也是確保網約車“節能環保，緩解城市交通壓力”理念的應有之義。多地明確禁止網約車巡游攬客，一旦發現便給予嚴厲的行政處罰。但目前網約車司機為增加接單量，堂而皇之地巡游攬客。部分平臺公司為增加公司的市場占有率，放縱甚至鼓勵司機巡游攬客，司機每接一份訂單，不論行程大小，平臺公司都會給予最低獎勵。

第三，扼殺網約車行業經濟活力。以多層普通許可、多種限制條件為主要內容的事前監管措施存在扼殺網約車行業經濟活力的隱憂。目前，唯有三證齊全的網約車才能真正投入運營，且每個證件的取得程序極其繁瑣。如《網絡預約出租汽車運輸證》的取得，《青島市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》規定受理網約車經營服務車輛申請經有關部門審核通過后，網約車平臺公司必須先組織有關車輛進行環保和運營安全性能檢測，將車輛車載終端設備接入道路運輸管理機構等相關部門的監管平臺，再交各類型保險，檢測車輛技術并由道路運輸管理機構出具網約車申領號牌證明信后，再到市公安交通管理部門辦理備案手續并登記車輛使用性質，完成所有工作后，道路運輸管理機構最后才會發放《網絡預約出租汽車運輸證》。繁瑣復雜的程序會增加申請人的經濟成本、時間成本，致使部分符合條件的申請人、公司望而卻步。再加上地方設置的戶籍限制等條件，致使能夠進入網約車行業的人才、車輛大幅減少。公司的運營離不開人才，這種情況下資本不夠的公司即使獲得許可進入市場，但也會由于人才匱乏難以順利經營下去。網約車行業是由平臺公司、網約車司機等因素構成，如果平臺公司、網約車司機數量銳減，勢必造成市場萎縮，進而影響網約車的經濟活力。自網約車新政實施以來，黑車、“打車難”“打車貴”等問題卷土而來。據滴滴出行的一項調查數據表示，2017年6月的打車難度與2016年6月相比，北京增長12.4%，上海增長17.7%，廣州增長13.2%，深圳增長22.5%；難度減少的城市中，成都減少1.8%，三亞減少1.0%[6]。行政規制是為了解決市場失靈，促進經濟發展，而非扼殺市場。以經濟活力為代價的行政規制無異于竭澤而漁。

三、對當下網約車行政規制的反思

“不管就亂，一管就死”已成為網約車發展的現實問題。在此背景下反思當前網約車行政規制的利弊得失，有助于探討如何在維護社會秩序與促進網約車行業發展之間實現平衡。考察既有的網約車行政規制措施及政策，可以看出造成今日種種亂象與下面幾個因素有關。

(一)各監管階段規制力度分配不均

目前，我國網約車行政規制過于重視許可、資格限制等事前監管手段的應用，輕事中監管，至于事后監管，各地出臺的政府規章、規范性文件更少有涉及。以重慶市、青島市等7個地區出臺的地方政府規章為研究對象，可以發現這些地方出臺的政府規章詳細規定了從事網約車經營的公司資格限制、申請材料的提交與義務，擬從事網約車經營的車輛的條件限制以及網約車駕駛員的資格限制與義務，但與事中監管有關的事項如執法、日常檢查等，上述規章中有關規定內容空洞，缺乏操作性，只是粗略提及建立投訴機制、各部門的職責。“預防勝于后悔”，對于問題的解決、風險的控制，最有效的方法是直接干預危險源，讓問題和風險扼殺在萌芽時期。因此，行政規制落實到具體操作時往往會比較強調事前監管措施的運用。然而，過度強調事前監管而忽視事中、事后監管，容易使申請人過度重視許可的獲得。申請人花費眾多時間成本、物質成本去謀取許可，一旦獲得許可進入市場，難免忘乎所以，為彌補之前申請許可證所花費的精力與金錢瘋狂接單，巡游攬客，甚至將車輛借給不具備網約車駕駛員資格的市民無證接單，進行“創收”，也有司機鋌而走險，通過販賣乘客的隱私信息、敲詐勒索等手段來增加收入。已進入市場的平臺公司也放松懈怠，無視法律法規規定的義務與責任。眾多因戶籍、居住證等限制條件而無法進入網約車行業的司機紛紛涌入順風車市場、黑車市場，導致市場混亂。

(二)未實現真正意義上的協同治理

采用協同治理模式是學界普遍贊同的觀點，交通運輸部辦公廳、中央網信辦秘書局等部門發布《關于加強網絡預約出租汽車行業事中事后聯合監管有關工作的通知》(下稱“通知”)，要求地方積極探索多方協同治理機制。截至目前，在網約車問題上我國尚未實現真正意義上的協同治理，具體體現在：第一，未實現真正的治理主體多元。協同治理的前提是治理主體的多元化，其基本要求是打破以政府為核心的權威，其他社會主體在一定范圍內可以在社會公共事務治理中發揮和體現其權威性[7]。據已有的行政規制可以看出政府依然處于核心的強勢地位，其權威不可動搖，一旦地方網約車行業出現引發輿論關注的侵犯消費者權益事件，地方部門往往會緊急出動，開展“運動式”的大檢查。第二，政府與網約車行業之間缺乏協同性。所謂協同，是指協調兩個或兩個以上的不同資源或者個體，使它們一致地完成某一目標的過程或能力[8]，因此，分工與合作貫穿協調治理的始終。然而，目前政府與網約車行業之間的關系重分工輕合作，在事前監管階段，政府處于絕對地位，在事中、事后監管階段，網約車平臺起主導地位。立足于整個監管過程，似乎我國已經實現政府與市場主體的合作，但立足于每個監管階段，可以看出在每個階段政府與網約車平臺公司的作用出現兩極分化的局面，規制力度分配不均，以致各監管階段不能有效銜接。尤其是在事中監管階段，政府與網約車行業之間缺乏協同性表現得尤為突出。作為市場主體，網約車平臺公司在政府監督缺位的境況下，往往會從營利的角度看待行業發展，導致很多情況下短期利益勝于長遠利益，局部利益大于整體利益。例如各地政府明確禁止網約車巡游攬客，一旦違反即被處以嚴厲的行政處罰，但部分網約車平臺公司為求擴大市場，確保入駐平臺的駕駛員數量及接單量，采取內部報銷的方法，駕駛員可憑行政處罰決定書報銷其繳納的全部罰款，甚至有平臺公司放縱部分不符合網約車駕駛員身份條件的市民盜用他人信息注冊的行為。

(三)未形成成熟的制約關系

有限政府理論要求現代社會的政府在經濟干預方面認識到行政規制“補充性”特質，放棄“全能政府”理論，追求正當適度的干預，在行政規制強度與經濟活力之間獲得平衡[9]。鑒于此，有學者提出“政府管平臺，平臺管司機和車輛”的規制模式[10]。從宏觀角度看，該模式符合市場經濟下政府與市場主體的關系規律，其合理性毋庸置疑。然而，風險社會的到來使政府職能由傳統的干預行政轉變為積極的預防行政，這一轉變不可避免地帶來政府職能擴張，政府規制范圍變寬。因此，政府難免分身乏術，不能事無巨細去監管平臺。作為市場主體，盈利性是網約車平臺的本質特征，包庇司機、忽視乘客訴求，以及為節省開支將客服服務外包給第三方公司并非意外之舉。這種情況下，很多遭遇輕微侵犯消費者權益行為的乘客礙于尊嚴、擔心行政機關的工作效率，以及自身力量有限，在事件尚未演變到惡劣的地步時往往忍氣吞聲。因此，從實際操作的視角去看“政府管平臺，平臺管司機和車輛”的規制模式過于理想，在“平臺管司機和車輛”的范圍里容易出現個體乘客孤立無援，難以與大型網約車平臺公司對抗的情況。

四、網約車行政規制的調整建議

多起網約車猥褻案的發生致使輿論一片嘩然，群眾紛紛呼吁政府加強監管，加強對網約車平臺的整頓，甚至有不少極端人士要求全面下線網約車服務。筆者對此不敢茍同。如前所述，我國已有的網約車行政規制成效有限的癥結并不在于規制力度不夠，而在于規制欠缺針對性。鑒于此，筆者對當前網約車行政規制的調整提出以下建議。

(一)以效益價值為規制價值依歸

樹立正確的價值觀念有助于指導后續的規制措施，避免網約車行政規制走進錯誤的方向。目前，囿于對“規制萬能主義”的迷信與盲從，我國網約車行政規制呈現出一旦出現問題就只追求從力度上機械加強行政規制的特點，筆者認為宜摒棄這種觀念，以效益價值為價值依歸，使網約車行政規制從高強度規制向有效規制轉變。所謂效益，經濟學解釋是指以最少的資源消耗獲取較大的效果，即有效產出減去投入后的結果，具體表現為以同等的投入獲取更多的產出，或以較小的投入獲取等量的產出[11]。任何取得都必須付出一定的成本，行政規制也需要成本的投入。行政規制成本主要是規制過程中人力、物力、財力及所花費的時間、信息等資源，包括立法成本和執行成本[12]。規制強度、范圍增加必然導致規制成本增加，但資源的有限性決定行政機關不可能在任何地點、時間、環節都保持對網約車的高強度規制，如果貪求“雨露均沾”，勢必會造成每個環節、時間點、地段的行政規制強度力度不高，甚至不能與問題的嚴重度、緊迫度匹配，進而導致行政規制成效大打折扣。抓住主流是解決矛盾的關鍵，將效益價值引入網約車行政規制中，有助于行政機關站在成本收益的角度分析問題，控制好規制成本，把有限的資源投入到問題較為嚴重、較為緊迫的規制環節和地點等，使資源得到最大化利用，避免面面俱到導致的不必要的投入及不匹配的投入，從而促進整體規制效用的提高。此外，網約車只是政府社會管理領域中的一部分，如果在網約車投入過多的行政資源，必然會導致其他領域的規制成本投入減少，影響其他領域的規制效果。將效益價值引入網約車行政規制中，有助于行政機關始終保持全局觀念，站在社會治理的角度統籌兼顧，合理控制網約車行政規制的投入成本，避免短視和急于求成造成的盲目投入、重復投入，從而促使社會整體效益的發展。“退一步，進兩步”，從某種程度上講，引入效益價值更有助于社會秩序穩定及問題的解決。

(二)均衡各監管階段的規制力度

目前我國網約車的行政規制力度分配不均，事前監管力度過重，事中監管力度過輕，事后監管缺位，規制力度不均導致各監管階段斷層。因此，宜調節好各個監管階段的規制力度，避免出現其中任何一個階段的監管缺位。

在事前監管階段，地方政府可根據地方實際進行適當的規制放松。申言之，第一，地方政府宜以包容的態度對待網約車行業，放寬甚至消除正當性缺失的限制條件。如前所述，一些諸如戶籍、車輛排量等限制條件有違合法性和合理性原則，正當性缺失的限制條件不僅不會提高網約車規制的成效，反而會加劇“打車難”問題，誘發黑車司機冒充網約車司機接單的現象，把消費者推到更為不利的境地，同時將政府置于“帶頭違法”的尷尬處境。因此，在網約車后規制時代，地方政府宜根據地方網約車規制力度和地方社會治安適度放寬網約車司機戶籍、網約車車輛排量限制等，促使網約車行業重新煥發生機，避免因競爭缺失導致行業畸形發展。第二，減輕申請人行政審批的程序負擔。從已有的網約車行政規范中可以看出申請人程序負擔比較重。對網約車行業設置繁瑣復雜的程序不僅造成申請人成本增加，也有違行政審批改革方向。地方政府應順應改革趨勢，簡化申請人進入網約車市場的審批手續，抑或是積極建立數據共享平臺，促進證明材料在各部門間流通，減輕申請人的程序負擔。

在事中監管階段，應實行“等距離執法”方式，加強執法力度。目前，中央已經意識到事中監管的重要性，但“通知”的內容主要是涉及建立多部門聯合監管體制以及部門之間的分工與合作，具體的執法方式仍由地方積極探索。已有地方為加強對網約車檢查力度，緩解人車不符、巡游攬客等問題，采用“網格化”執法方式，將責任落實到個人，該執法方式在一定程度上起到了很大的威懾作用。然而，網格化執法一方面有效控制了風險，另一方面帶來了極高的執法密度和執法頻率，讓違法者感到窒息的同時，也讓守法者感到自由被束縛。網格化執法過于分散執法人員的精力，會造成地方財政負擔等問題。與城市公共交通不同的是，網約車是由市場主體運營，逐利的本能會驅使網約車經常在繁華、人流量大的地段出現，而在人煙稀少的地段，網約車往往難以覓得。人流量大，網約車出現頻繁，必然會提升違法頻率。因此，地方可以采取“等距離執法”方式。根據守法與違法狀況作出分類，將執法的頻度與違法的頻度和程度相對應，集中精力應對主要矛盾，節省執法成本。當然，違法頻率的統計及分析離不開大數據技術的應用以及網約車平臺公司的數據提供。

在事后監管階段，筆者認為應盡快落實全國層面的網約車司機信用系統。在交易過程中，服務供給方與接受方信息不對稱，使得消費者常處于弱勢被動地位，一旦自身利益受到侵害，很難取得法律救濟。網約車新政自實施以來，政府一直大力倡導建設征信系統，“通知”也強調相關市場主體的信用信息公開，但目前的征信系統主要是針對網約車平臺公司，而非網約車司機。目前全國各地有130多家網約車平臺公司，每家網約車平臺公司有自己的信息記錄及司機信用系統，出于保護商業秘密的考量，各平臺公司尚未互相分享各自的司機信用系統，導致實踐中出現有司機被某公司清退后又被另一家網約車平臺公司聘請從事網約車運營服務的現象。這種現象從某種程度上降低了網約車司機違法違規的成本，使得侵犯消費者合法權益的司機繼續猖狂。目前，有城市已經在加快建立地域級別的網約車司機信用系統，但地域級別的信用系統無法應對人口流動帶來的問題，應盡快落實全國層面的網約車司機信用系統，使違法違規的網約車司機無處遁形。

(三)建立包含第三方組織的制約監督結構

政府規制失靈以及市場失靈為引入第三方組織、實現善治提供正當性基礎。作為新興的參與主體，第三方組織以更貼近服務對象、更了解服務對象的需求、能夠更靈活地對服務的需求作出彈性反應，滿足他們多樣化和個性化需求的特點[13]，為城市治理機制增加新的元素，注入新的力量。網約車行業目前尚未形成成熟的制約關系，引入第三方組織，形成政府、網約車平臺公司(司機、車輛)、第三方組織、乘客之間的制約監督結構，有助于在網約車平臺與乘客之間架起溝通的橋梁。同時，第三方組織的組織性特點有助于搜集乘客的投訴，反映乘客利益呼聲，避免廣泛、分散的乘客處于孤立無援的地步，實現在“平臺管司機和車輛”的范圍內對網約車平臺公司的監督。當下建立第三方組織應注意：第一，科學安排第三方組織成員構成。作為第三方力量，第三方組織理應保持中立，避免被利益俘獲，成為網約車平臺公司的代言人，其構成人員必須有一定比例是立足于乘客的角度，保護乘客利益及需求，否則該組織很難得到社會的信任，也難以長遠發展。第二，壯大第三方組織力量。勢單力薄不僅不足以使第三方組織形成與網約車平臺公司的監督關系，還容易被強勢的一方威逼利誘，倒戈相向，喪失中立性，壯大第三方組織力量是當務之急。目前我國已有部分城市開始建立類似網約車協會的第三方組織，但因成立時間短暫、社會關注度低等，致使其作用發揮有限，地位尷尬，為社會所質疑。這種情況下，政府應響應中央的精神，給予第三方組織生存發展的土壤，給予適當的幫助，以實現真正意義上的治理主體多元。第三，賦予第三方組織參與治理、評價的權力。現有的有關網約車第三方組織多是民間組織，權力有限。缺乏參與治理、評價的權力，第三方組織僅僅只是合作治理的門面，其所作的努力也是自說自話，難以實現真正意義上的協調治理。因此，地方政府應賦予第三方組織合法地位以及參與治理、評價的權力，使之為群眾所接受、信任，為平臺公司及司機所忌憚，促使其監督作用有效發揮，實現科學的監督結構。

五、結語

隨著我國經濟的迅猛發展和人們生活水平的改善，公眾對交通出行的多樣化需求日益提高是客觀事實。作為共享經濟背景下產生的新型交通運輸方式，網約車盡管給傳統出租車行業造成嚴重沖擊，引發乘客合法權益被侵害、“黑車”合法化等眾多社會問題，但不可否認的是，該行業促進了社會閑散車輛資源的利用，變革了公眾的出行模式，減輕了城市交通壓力，同時推動了傳統出租車規制政策的改革與進步。因此，漠視城市交通發展和公眾出行需求，完全摒棄該產業是不合適的。針對當前網約車發展過程中存在的問題，各界仍需保持冷靜，客觀分析已有行政規制措施的利弊得失，在協同治理理論指導下，堅持“審慎監管”理念，加強政府與企業以及第三方組織的合作，利用大數據等科學技術不斷探索新的規制手段，趨利避害，以實現有效規制。相信隨著我國網約車行政規制的完善與成熟，網約車行業會得以健康發展，其對城市公共交通的彌補作用也會越來越大。