鄉村振興背景下農民參與鄉村治理的思考
——以山東省平原縣“三資三務”公開報告會為例

劉 新

（中共德州市委黨校管理學教研部，山東德州 253000）

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重［1］31。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，在“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求中，“治理有效”是對于鄉村治理提出的明確目標。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調，“鄉村振興，治理有效是基礎”。

隨著經濟社會的發展，鄉村治理面臨著一些不容回避的問題，如黨的基層組織弱化、虛化、邊緣化，村級自治組織行政化嚴重，農民在鄉村治理中的參與度不高，小微腐敗多發等。要解決這些問題，實現“治理有效”的目標，十九大報告指出了明確的道路，即“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。其中，自治是基礎，自治的核心則是讓農民發揮主體作用。如何讓農民在黨的領導下更好地發揮主體作用，推動鄉村振興，在理論層面和實踐層面都是一個重要的課題。

一、鄉村振興背景下農民參與鄉村治理的必要性

（一）從歷史邏輯上看

自秦朝以來，在我國鄉村治理結構中，縣是最低一級的政權機構，縣以下并不是由國家政權直接控制的，主要由士紳階層來主導各類事務的處理。他們憑借自身的經濟實力、文化水平、社會地位，在維護皇權與保護農民個體利益之間起到了重要的平衡作用，“縣政紳治”成為封建社會歷朝歷代鄉村治理的主要模式。到了晚清時期，隨著西方列強的入侵，這種持續了2 000多年的鄉村治理模式遭到破壞，農村社會秩序的混亂與農村經濟的凋零凸顯了這種缺乏國家行政權力支撐和保護的治理模式的松散與脆弱。一直到建國前，雖然各種力量在鄉村治理上做了種種努力，但是收效甚微。

土地改革運動從民主革命時期開始，一直延續到新中國成立初期，廢除了封建鄉村治理的經濟基礎，從根本上改變了鄉村治理秩序。通過土改，黨的組織和國家權力直接進入鄉村。之后，高度集中的政社合一的人民公社體制使國家力量下沉到社會最底層。這一階段農民對鄉村治理的參與完全是被動的，各類事務的治理全部依賴于國家權力。

20世紀70年代末，農村開始實行以家庭聯產承包責任制為核心的經濟體制改革，人民公社失去了存在的經濟基礎。1982年《憲法》第111條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。此后，存在27年的人民公社體制被逐步廢除，重新恢復了鄉政府建制。由此，“鄉政村治”成為我國農村治理的主要方式。1998年11月，全國人民代表大會常務委員會通過《村民委員會組織法》，確立了村民自治的法律地位，從此農民對鄉村治理的參與有了法律基礎。

通過梳理我國農民參與鄉村治理的脈絡發現，鄉村治理在一定的經濟基礎之上，是國家權力和以農民為主的社會力量基于自身利益進行博弈的結果。近年來，隨著經濟發展，在家庭聯產承包責任制基礎之上，家庭農場、合作社經濟、休閑農業等蓬勃發展。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出鄉村經濟要多元化發展，而隨著經濟的多元化，治理領域的多元化趨勢也將越來越明顯。農民是鄉村振興的主體，維護和發展農民利益是鄉村振興的出發點，因而農民參與鄉村治理是鄉村振興的必然要求。

（二）理論邏輯

近年來，關于農民參與鄉村治理的理論基礎的討論多集中于治理與善治、多中心治理理論、公民社會、公眾參與理論等西方主流思想，它們通過規范的研究范式和完整的理論建構為分析農民參與鄉村治理提供了理論范式和分析框架。但是與西方相比，我國農村傳統政治文化根深蒂固，農民對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力較弱，這些特殊的國情決定了我們不能完全依照西方話語體系去解構分析，必須立足于本國文化和制度，用中國的話語體系分析解釋中國的現象；同時，我們還需借鑒國外的視角和范式，對農民參與鄉村治理進行更深入、多角度的解讀。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。治理理念的提出表明社會治理在黨的領導下要更加注重多元主體的作用，以協商合作的方式實現治理目標。在此基礎上，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出“善治”一詞。善治是中華優秀傳統文化的一部分，也是中國共產黨治國理政的目標追求。老子的《道德經》第八章便有“正善治”，“正”即“政”。實現善治，即在治理中實現公共利益的最大化，就必須堅持以人民為中心的發展思想。這是中華傳統民本思想的繼承發展，也是馬克思主義唯物史觀的內在要求，更是黨堅持群眾路線的生動體現。

我國傳統民本思想源遠流長，一直是古代政治思想的主流。“傳統民本思想起源于商周，形成于春秋，成熟于戰國，發展于漢唐，完善于宋明，頂峰于明末清初。”［2］傳統民本思想內容博大精深，在治理模式上孔子提出了“仁政”，在治理方式上要愛民、護民，在治理目的上要利民、富民。這些傳統民本思想的內涵就是我們黨全心全意為人民服務的宗旨的文化根基，與中國共產黨的根本政治立場即人民立場是一致的。中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興［1］1-2。維護農民群眾的根本利益是黨中央提出鄉村振興戰略的出發點和落腳點，要維護好農民的根本利益，就必須讓農民真正參與到鄉村治理中來。

馬克思唯物史觀認為，人民群眾是歷史的主體，是推動社會發展進步的決定力量，這就決定了人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應、擁護不擁護是檢驗我們共產黨人，特別是各級領導干部工作的標準。鄉村治理的主要責任是向當地農民提供有效的公共服務及穩定和諧的社會環境，治理的直接對象和感受者就是農民。農民對于公共服務的數量、結構、規模、實際效用有著最直接的體驗和評估，農民的獲得感、幸福感、安全感，就是我們判斷鄉村治理是否有效的最直接的標準。

密切聯系群眾是中國共產黨最大的政治優勢。“從群眾中來，到群眾中去”是一切工作的根本方法，就是要在決策時多做調查研究，多聽群眾的意見建議，制定符合群眾根本利益的政策，再回到群眾中去發動群眾、號召群眾，將黨的路線方針政策轉化為群眾的自覺行動。黨群協商治理強調黨政和群眾圍繞內部的一些公共事務進行較為充分和平等的討論以及對話，從而形成共識并成為重要決定。這種協商型的黨群關系是我黨踐行群眾路線的可行性路徑［3］。鄉村振興戰略回應了農村發展不平衡不充分的現實問題，回應了廣大農民改變落后面貌、共同富裕的呼聲，但是各地農村經濟社會發展不均衡，文化傳統、自然稟賦也各不相同，在治理中各種利益錯綜復雜、各種矛盾相互糾纏對鄉村振興戰略的實施提出了極大挑戰。農民在治理過程中有著地緣、人緣、親緣優勢，在講究人情倫理的農村，這些往往比行政力量更容易促成利益的協調和整合。因此，農民力量的發揮對實現農村社會治理及鄉村振興的目標具有重要作用。

（三）現實邏輯

中共中央、國務院在1982年至1986年連續5年、2004年至2018年連續15年發布以“三農”為主題的中央一號文件，凸顯了“三農”問題在我國國家治理中的重要地位。十八大以來，黨中央高度重視從全局上協調推進農村各項改革，形成農村改革的綜合效應，出臺了《深化農村改革綜合性實施方案》，確立了農村改革的“四梁八柱”，有力地促進了農業農村的繁榮發展。農村公路、農村電網、信息化等重大工程的實施，使農村的生產生活條件顯著改善。農民人均純收入由2012年的8 139元增長到2017年的1.3萬元，累計增幅達59.72%，農民的收入增速連年跑贏城鎮居民。農民工返鄉創業熱度上升，全國返鄉創業人數增幅連續5年保持在兩位數左右。農村經濟的發展、農民生活水平的提高以及人才回流為農民參與鄉村治理提供了良好的基礎。

隨著經濟社會的發展，農村成為各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的聚集點，各種力量、各種利益相互影響、相互依賴。在這個過程中，雖然村民自治為農民提供了參與的渠道和平臺，但由于村民委員會職能“行政化”，農民自身爭取話語權的內生動力不足，使得農民參與鄉村治理的實踐受到了限制。農民往往被視為公共政策的對象和公共服務的被動接受者，造成了公共政策和公共服務的供需矛盾，嚴重影響了農村的治理生態。利益的多元化和矛盾的復雜性使得政府面臨巨大的治理壓力，無法完全依靠行政權力實現有效治理。這就迫使政府積極探索創新治理的方式，尋求治理的合作伙伴。廣東肇慶、山東泰安等地探索成立村民（鄉賢）理事會、平安協會等群眾自治組織，通過發揮農民自身力量，極大地提升了治理效果。2014年，中共中央、國務院下發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》強調，要完善和創新村民自治機制，“深入推進村務公開、政務公開和黨務公開，實現村民自治制度化和規范化。探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”。此后，2015年的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》、2016年的《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》、2017年的《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》連續對此進行了強調部署。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，對進一步完善村黨組織領導下的村民自治有效實現形式提出了目標要求。農民在鄉村治理中的地位和作用不斷提升，農民參與成為應對各種農村治理難題的有效途徑。在這個過程中，決策權力結構不斷分化，縱向垂直控制的關系必然會更多地被橫向平行關系所替代［4］。

十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，要求“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系……鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”［1］36。2018年中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。2018年3月8日，習近平總書記提出“五個振興”等進一步的要求，全國各地掀起鄉村振興的熱潮，建園區、上項目等各類建設的開展如火如荼。隨著鄉村振興戰略的實施，越來越多的力量參與到鄉村治理中，在資本、知識、財富面前，農民處于弱勢，話語權相對被壓縮。但農民是鄉村振興的主體，是鄉村治理中不可或缺的力量，因而維護和保障農民權益既是鄉村振興的初衷，又是鄉村振興實施過程中必須堅守的原則。2018年7月，習近平總書記對鄉村振興戰略作出重要指示：要尊重廣大農民意愿，激發廣大農民積極性、主動性、創造性，激活鄉村振興內生動力，讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感［5］。這就要求在鄉村振興戰略實施過程中充分吸收農民的意見建議。

隨著我國經濟社會的發展以及村民自治實踐的不斷深入，農民的權利意識、公眾參與意識和能力都有了明顯提高。與此同時，農民在參與渠道、內容、效果、反饋等方面提出了更高的要求。隨著新型城鎮化建設和互聯網的發展，人口流動和信息流動加劇，為農民參與提供了更多途徑和平臺，同時也導致無序非理性參與不斷增加。在鄉村振興背景下如何實現農民的有序參與，在多元利益博弈與沖突中如何保持鄉村社會的和諧穩定，成為鄉村治理中的重要課題。

二、山東省平原縣推進農民參與鄉村治理的實踐探索

（一）山東省平原縣推進農民參與鄉村治理的緣起

平原縣位于山東省西北部、德州市中部，總面積1 047平方公里，擁有5個城市社區、175個農村社區，是典型的農業大縣，鄉村振興背景下如何做好鄉村治理工作成為基層政府亟待解決的現實問題。

2017年，平原縣通過對組織部門、紀律檢查委員會、檢察機關、農業部門（經管局）等單位的歷史數據進行對比分析發現，2011—2016年，平原縣農村信訪事件共989件，反映農村干部問題有346件，占農村信訪總數的30%，其中主要反映干部存在經濟問題有251件，占73%，反映干部作風問題有70件，占20%，反映土地、宅基地糾紛等其他問題有25件，占7%①平原縣委組織部內部資料《關于2011—2016年信訪問題的分析》。。通過對各類案件進行分析發現，雖然引發群眾上訪的原因眾多，但問題的起點都指向一個問題，即該公開的沒公開或是模糊公開、應付公開、部分公開。這種流于形式的公開雖然只是少數，但破壞力很大，如果不及時糾正、制止，會影響基層黨組織的戰斗力、影響力，損傷黨在基層的形象和公信力。針對這種情況，平原縣在全縣推行了村級“三資三務”公開報告會，即村黨支部書記在由鄉鎮干部、村兩委、群眾代表等參加的會議上，對村級黨務財務事務及資金資產資源以口頭方式進行全面公開，接受黨員、村民代表監督。

（二）山東省平原縣推進農民參與鄉村治理的主要做法

1.加強黨的領導，保證參與的方向性

一是，在活動開展前通過觀看警示片、涉農職務犯罪典型案例分析、先期試點等方式對所有鄉鎮、村干部進行思想動員，消除疑慮，保證活動的順利開展。二是，在具體操作上，實現報告會內容、程序、時間、形式、督查、答復“六規范”。三是，加強考核督查，將報告會開展情況納入千分制考核，并成立6個專項督導組，督促各村保證參會人數、詳實報告內容、暢通發言渠道、客觀評價質量。黨組織對報告會的全過程的領導，保證了報告會一直圍繞維護和保障農民合法權益這一主旨進行，保證了會議質量，避免流于形式。

2.規范參加人員及數量，保證參與的廣泛性

參加人員的構成及數量，決定了農民參與鄉村治理的廣度及意見的代表性，因此平原縣出臺規定，“三資三務”公開報告會參會人員必須包括鄉鎮班子成員、包村干部、村兩委成員、村務監督委員會成員、黨員和村民代表。其中，與會黨員不少于黨員總數的60%，小村村民代表不少于30人，大村村民代表不少于50人，這是根據實際情況制定的能夠保證村民參與的廣泛性的下限數量，對上限不作控制。鄉鎮班子成員、包村干部保證了報告會的權威性，他們一方面代表鄉鎮黨委、政府對報告會進行監督，另一方面在鄉鎮層面上解答農民群眾提出的問題和困惑，同時代表鄉鎮黨委、政府接受農民群眾提出的意見建議，并給出具體答復的期限。

3.規范公開的內容，保證參與的平等性

各主體參與鄉村治理的平等性要以對信息掌握的平等性為基礎，這也是平原縣推進農民參與治理的切入點。2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村民委員會實行村務公開制度作出規定，其中第30條規定，“村民委員會應當保證公布內容的真實性，并接受村民的查詢”①《中華人民共和國村民委員會組織法》（2018修訂）第五章民主管理和民主監督 第30條:村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監督:（一）本法第23條、第24條規定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；（二）國家計劃生育政策的落實方案；（三）政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；（四）村民委員會協助人民政府開展工作的情況；（五）涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項。前款規定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢。，但并沒有規定具體的程序和方式。以前的信息公開往往采用書面形式，存在不完全公開、模糊公開的空間，為此平原縣縣委要求，村黨支部書記要在報告會上和群眾面對面，用老百姓聽得懂的話講清楚村兩委做了哪些事、花了哪些錢，還要講清楚為什么做、為什么花和怎么做、怎么花，讓老百姓真真正正地明白自己村里的情況。這是因為保證群眾的知情權，是保證農民在參與社會治理時擁有平等地位的起點。

4.規范報告會的程序，保證參與的簡便性

“三資三務”公開報告會程序為：第一，發放財務收支明白紙，群眾對照明白紙聽匯報，更清楚；第二，村黨支部書記報告本村上季度“三資三務”情況；第三，村民當場提出質詢以及對下一步工作提出自己的意見建議，村干部給予答復；第四，群眾對整個報告會是否滿意進行現場評分，并當場公布測評結果。簡單的程序使村民參與無門檻，有助于吸引和發動更多的群眾參與到鄉村治理中來。

5.規范意見的回復時限，保證參與的有效性

群眾在“三資三務”公開報告會上提出的質詢、意見和建議，各鄉鎮按照“村莊自行解決”“鄉鎮協調解決”“縣級處理解決”3種方式進行梳理匯總，形成問題臺賬、銷號式管理。村莊可以自行解決的，依據實際情況，限期整改；需要鄉鎮協調解決的，由鄉鎮召開黨委會，研究整改措施，明確完成時限；需要縣級處理解決的，縣委組織部依據各單位職責，分解到相關單位限期解決。從調查問卷結果來看，96.75%的村民對村干部的回復表示滿意，說明村民比較認可意見建議的處理結果。高質量的回應是農民有序參與鄉村治理的保障，也是農民持續參與鄉村治理的重要推動力。

（三）山東省平原縣推進農民參與鄉村治理的成效

通過一年的探索實踐，平原縣村級“三資三務”公開報告會搭建了黨員管理平臺、群眾監督平臺、民意征集平臺、績效考核平臺、黨群交流平臺，為當地鄉村振興戰略的實施打下了良好基礎。

（1）搭建黨員管理平臺，促進了村“兩委”換屆，加強了黨對農村工作的全面領導。通過“三資三務”公開報告會，對農村支部班子進行定期的 “民意測評”，摸清了各村班子“實底”。根據實際情況，縣委、鄉鎮黨委分類施策，為村“兩委”的平穩換屆打下了基礎。

（2）搭建群眾監督平臺，促進了從嚴治黨向基層延伸，為鄉村振興創造了良好的政治生態。“三資三務”公開報告會以公開報告、公開詢問等形式，將黨內監督與群眾監督相結合，促進了全面從嚴治黨向基層延伸，用公開透明營造了風清氣正的政治生態，為黨員干部干事創業營造了良好環境。

（3）搭建民意征集平臺，促進了基層民主，有利于鄉村振興中農民主體作用的發揮。“三資三務”公開報告會，為村民參與鄉村治理找到了切入點，群眾有地方說話、說話管用，讓群眾更敢說話、更愿意說話了，參與意識和參與能力在實踐中得到加強和鍛煉，村民自治的質量明顯提高。

（4）搭建績效考核平臺，激發了干部干事創業的熱情，為鄉村振興提供了人才支撐。“三資三務”公開報告會將村黨支部“做什么、如何做、花多少錢”都擺到面上，給村干部帶來了壓力和動力；意見建議征集的結果為村干部下一步工作劃出了重點；督導考核結果作為黨員干部、支部書記、“兩委”班子星級化管理及年終考評的重要依據，激勵先進、鞭策后進，調動了村干部干事創業的積極性。

（5）搭建黨群交流互動平臺，促進了農村穩定，為鄉村振興打造了和諧的社會環境。“三資三務”公開報告會讓干部群眾面對面溝通，解釋政策、消除隔閡、澄清誤會、解決問題、化解矛盾，加強了相互之間的理解和支持，將消極情緒、不穩定因素消除在萌芽狀態，將問題解決在基層，為鄉村振興各項事業的有序開展提供了穩定良好的社會環境。

三、鄉村振興背景下推進農民參與鄉村治理的幾點思考

（一）發揮基層黨組織堅強堡壘作用是推進農民參與鄉村治理的關鍵

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的［1］20。鄉村振興戰略的實施必須毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導。基層黨組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，在鄉村治理中必須注重提高農村黨支部的組織力，發揮其在領導基層治理中的堅強堡壘作用，為鄉村治理和鄉村振興提供堅強有力的政治保障。

公開報告會從籌備到意見反饋整個周期都注重發揮黨支部的政治領導作用，既保證了報告會的正確導向，也使農村黨支部的組織力得到了鍛煉和提升。報告會加強了基層黨組織全面從嚴治黨的主體責任，將黨內監督與群眾監督緊密結合起來，有助于糾正和查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題，并形成“不能腐”的體制機制，這既讓群眾在從嚴治黨、基層反腐上有更多獲得感，也提升了黨組織在基層的形象和威信。

基層工作的全面公開、真正公開促使基層干部自覺遵守憲法法律和黨的紀律，提高了按規則、按制度、按法律行使權力的自覺性，有助于防止權力失控、決策失誤和行為失范。同時，“三資三務”等各項工作的真正全面公開壓縮了猜測臆想的空間，可以減少基層干部的后顧之憂，也是為敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰、鼓勁，有助于加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設。

（二）真實全面的信息公開是推進農民參與鄉村治理的前提

信息是公眾參與的基本前提和條件。是否掌握全面有效的信息決定了農民在鄉村治理中是否具有同等的話語權。自1994年中共中央下發了《關于加強農村基層組織建設的通知》之后，各地以村務公開欄為主要公開方式開展了信息公開工作。但是受到信息公開欄設置的地點、公開的時間及內容的專業化等的限制，農民對公開事項并不了解，導致了他們在公共事務上失語。因此，信息的公開應以農民的了解度為評價標準。與書面公開相比，面對面進行溝通，用老百姓的話把公開事項說清楚更便于農民全面理解公開的具體內容。

在公開報告會上，村委會將關系到村民利益的黨務、財務、事務全部給老百姓說清楚，使得村民了解了鄉村治理的目標和導向、明白了公共資金的來源和去向、知道了政策變化會給自身帶來哪些影響，知情的權力得到了切實的保障。而且村民還可以通過政策目標與自身感受之間的差距來評價鄉村治理的效果。另外，信息的全面公開還壓縮了謠言、流言的空間，暢通了干部與群眾之間的雙向溝通，消除了隔膜，增加了互信，提升了農民參與的質量和鄉村治理的效果。

（三）公眾實踐性參與學習是推進農民參與鄉村治理的主要途徑

城鎮化的快速推進加速了人口向城市的流動，在給城市發展帶來豐富勞動力資源的同時，也弱化了農村發展的人力資本基礎［6］。課題組通過調查問卷發現，在平原縣的實踐中，實際參與報告會的農民50歲以上的占60.1%，35歲以下的只占9.6%；學歷方面，小學學歷占33.97%，初中學歷占51.35%，而研究生只占到0.09%。年齡結構和學歷層次決定了農民的公民意識比較薄弱，需要通過實踐不斷培養。從兩次報告會收集到的議案數量來看，第二次收集到1 536條，遠高于第一次征集到的1 043條；從議案主題來看，關注焦點呈現以自己切身利益為主向村公共事業和公共設施轉變的趨勢，農民當家作主的意識有了明顯提高。公民參與是一個不斷提高的過程，特別是對公民意識較弱的農民來說，需要通過自身體驗來樹立和增強參與意識，在參與的過程中不斷意識到自身對于鄉村治理的責任，在爭取權利的過程中不斷提高參與的能力，在對參與結果的反饋中感受到參與的價值。

在推動公眾實踐性參與的過程中，基層政府的角色轉換尤為重要。在傳統的參與模式中，行政人員扮演著專家的角色［7］。行政人員對行政運作系統的了解和相對專業的知識結構，使得公眾特別是農民習慣依賴于他們的判斷和決策，但現實情況復雜多變，使得執行效果與決策預期目標并不總是一致。因此，基層政府必須進行角色轉換，由鄉村治理的主導者轉為鄉村治理的合作者、農民參與的推動者甚至是教育者。角色的轉換首先就要求治理觀念的轉變，行政人員要給予農民充分的信任和活動空間，樂意聆聽并接受農民的意見建議，鼓勵他們說出自己的見解和看法。另外，農民的實踐性參與應該覆蓋到治理的全過程，從議題的設置到效果的督查和反饋等環節都要保證農民的主體性，而不僅僅是既定方案的被動選擇。這就需要政府在治理過程中持續推動，讓農民參與到鄉村治理的各個環節。

（四）及時回應公眾訴求是推進農民參與鄉村治理的重要保障

實現對自身現實利益的追求和維護是農民參與鄉村治理的直接動力。近幾年隨著新型城鎮化的快速推進，在市場、資本及行政力量面前，農民顯得尤為弱小，在這種情況下，參與意識淡漠與激烈的非理性參與并存，不利于鄉村矛盾的化解和社會的和諧穩定。如何鼓勵農民參與，同時讓農民的參與在理性有序的框架之內進行，這就需要通過制度化平臺、程序化措施對農民訴求進行疏導、整合和回應。通過對合理合法要求的積極回應，讓農民感受到自己的聲音被聽到、自己的意見被接受、自己的利益被維護，以及理性有序地表達訴求是管用的，從而鼓勵和吸引更多的農民通過已有的制度化平臺和規范化程序發聲，參與到鄉村治理當中，維護自身的權益。

公開報告會就是一個農民提出訴求，村兩委成員及鄉鎮干部及時給予回復的平臺，在此農民的情緒得到抒發、疑問得到解答、合理利益得到維護。訴求及時得到回應可以強化農民利用這一平臺維護自身權益的選擇，減少非理性參與，2017年平原縣農村信訪數量較于去年同期下降了12.3%，越級訪、重復訪大幅減少，農民參與更加有序理性。