河北衡水湖國家級自然保護區法治保障研究

馬浩嘉

引言

建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，國家只有堅持節約資源和保護環境的基本國策，才能不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。調查發現，近年來衡水湖國家級自然保護區污染問題日益嚴重，所以以法治手段建立和完善生態環境保護制度刻不容緩。河北衡水湖國家級自然保護區（以下簡稱“保護區”）生態鏈完整，并兼具“防、調、控、解”全方位功能，在生態、社會、經濟等方面都具有顯著效益。保護區北部是衡水市桃城區，南部是衡水市冀州區，位于衡水市中。在全國449個國家級自然保護區中，在人與自然緊密結合程度方面，河北衡水湖國家級自然保護區是第一位的，因此，保護區生態負擔過重，資源、環境與發展之間的矛盾和沖突較大。根據《2017年衡水市環境質量公報》顯示，在2013-2017年5年內，衡水湖水質污染變化已然對區域水及生態安全構成了嚴重威脅。黨的十八大以來，生態文明建設被納入到“五位一體”總體布局中，并放在突出位置?！吨腥A人民共和國環境保護法》《中華人民共和國自然區保護條例》等關于生態環境保護的法律法規也越來越發揮著生態文明建設法治保障作用，但是，與保護區實現良法善治的高標準要求相比，保護區法治建設任重道遠。筆者所在學校位于衡水湖畔，毗鄰保護區，本著保護“母親湖”，建設美麗衡水和美麗中國的社會責任感，本文立足于法治層面，對衡水湖濕地保護進行探討。

一、科學立法——建立健全法律體系，劃清生態保護的紅線

“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”是我國依法治國新階段的四大目標，其中科學立法是基礎。只有科學立法，才能讓法律更具有針對性、及時性、系統性和有效性。然而當前，現有的一些法律已經跟不上各地具體經濟和社會發展的需要，一是因為現有法律過于“空洞”，不能對癥下藥;二是因為配套法規的制定滯后于法律實施的需要，具有無序性。正因為此，2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，將過去49個較大的市才享有的地方立法權擴大至全部282個設區的市。衡水市獲得地方立法權后，可以根據當地實際，加大立法力度，制定完備的地方性法規，為河北衡水湖國家級自然保護區的保護、建設和管理提供堅實的制度后盾。當前，《衡水湖水質保護條例》已經獲得2018年9月20日河北省第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議的批準，將于2019年3月1日起施行?！逗馑|保護條例》對水質標準、水質監測、內源污染和周邊環境影響等進行了多層次全方位的規范，形成了衡水湖水質科學保護的長效機制;對破壞衡水湖生態環境和造成水體污染等的各種違法行為的界定和處罰措施做了明確的規定，科學規范地劃定了生態保護的紅線。為了進一步加強對保護區的保護、建設和管理，防止水體污染和生態破壞，維護保護區生態系統功能和生物多樣性，推進生態文明建設，相關部門正根據相關法律法規，結合衡水市經濟和社會發展實際，開展《河北衡水湖國家級自然保護區保護和管理條例》（以下簡稱“《保護和管理條例》”）的制定工作。筆者作為衡水湖畔生活學習的切身體驗者，積極支持《保護和管理條例》的制定，并將自己的親身體會、所見所聞、課余調查以及所思所想，向課題組的專家們匯報交流，得到了課題組專家的高度評價和充分肯定，部分觀點和建議有力地支持了《保護和管理條例》中具體條款的形成?！侗Ｗo和管理條例》指出保護區應遵循科學規劃、保護優先、合理利用和可持續發展的原則。此外，保護區還要從嚴治理，加大污染治理力度，尤其是要將濕地保護轉向湖體治理以及生態修復，搬遷湖區及周邊企業和作坊，實施退耕還林、退耕還湖。為確保上述治理目標的實現，當地必須加強立法，把上述目標實現的條款納入正在制定的《保護和管理條例》中。

二、嚴格執法——打造嚴格執法隊伍，確保法律條例落地

貫徹執行法律，充分發揮法律效益，形成“不愿違、不能違、不敢違”的法治環境，把《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國自然區保護條例》《衡水湖水質保護條例》等相關法律法規落在實處，需要依靠嚴格的執法隊伍。自然保護區方面的執法應該體現出獨特性，不只要進行懲罰或者查處，還要進行宣傳和預防，要采取有效措施，積極防范不利于保護區的行為發生。第一，在衡水湖國家級自然保護區封湖期，湖區綜合執法隊應開展違規垂釣集中整治行動，嚴格執法檢查，落實多項管控措施，尤其是要大力宣傳違規垂釣對衡水湖水系生物鏈平衡所帶來的影響和危害。此外，還要注意加強常態化管理，防止違規垂釣行為反彈。第二，在青頭潛鴨繁育期，當地已經做得很好。在青頭潛鴨繁育期，衡水湖管委會加大保護力度，在青頭潛鴨棲息繁殖地的小湖區域實行統一管理，由原來的分區管理改為自然保護區統一管理;增設了綜合執法站，配備了專門的巡護隊伍，加大了宣傳力度，對衡水湖有關路段進行“禁行”，綜合執法部門對違停車輛按照有關法律法規進行處罰。第三，推行“湖長制”。當地應在河長制的基礎上，針對湖泊特點，提出加強管理保護的具體要求;落實屬地管理責任，實行網格化管理，確保湖泊管理范圍內每一塊區域都有明確的責任主體，“湖長”要統籌協調湖泊與入湖河流的管理保護工作，確定湖泊管理保護目標任務，協調解決湖泊管理保護中的重大問題，依法組織整治圍墾湖泊、侵占水域、超標排污、違法養殖和非法采砂等突出問題，檢查督導入湖河流河長和有關部門履職情況。

三、公正司法——堅持司法為民，彰顯法治公平正義

公正司法是重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。為加強對衡水湖水系生態資源的保護，衡水市冀州區檢察院充分發揮檢察職能，采取有力措施，為衡水湖水系生態資源保駕護航。相關部門應立足“雙贏、多贏、共贏”的監督理念，充分發揮刑事附帶民事訴訟制度的功能，協調新舊制度之間的關系，并根據環境行政主管部門、人民檢察院、社會組織等在維護環境公共利益方面的職責，確立相關環境行政主管部門、人民檢察院、社會組織等在環境公益訴訟制度中的主體地位，妥善處理環境公益訴訟制度與已有制度外部的功能重疊問題，從而形成合力，“攥成拳頭”，依法嚴厲打擊破壞水資源、水環境、水生態的刑事違法犯罪，重點打擊向河道、湖泊和其他水資源地非法排放，傾倒廢水廢液、生活垃圾、有毒有害物質，破壞水利設施、河湖岸線生態系統的違法犯罪行為。同時，相關部門應積極開展“衡水湖水系”領域的公益訴訟工作，有效履行法律監督職能，強化對行政執法活動監督，把“衡水湖水系”公益訴訟工作作為“一把手工程”部署、推進;還應充分發揮信息共享平臺作用，發揮集體智慧與平臺互相借力，共同發力，形成合力，共同推進衡水湖水系生態保護機制。此外，相關部門應成立衡水湖水系環境保護綜合治理檢察辦公室，創新監督方式載體，提升監督質效，為衡水人民的“母親湖”——衡水湖鑄牢法律保護長城。

四、全民守法——加強普法用法，引導人們形成遵法守法共識

為保護衡水湖國家級自然保護區生態環境，積極倡導“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”，所以衡水市應加大普法力度，提高公眾參與度，實現社區共管，筑牢法治保障的底線。首先，加大力度宣傳典型案例，加大“大案、要案”查辦力度，曝光環境危害大、社會影響惡劣的違法案件的典型案例，以事說法、以理講法、以案宣法。其次，重點行業積極普法，圍繞區域重點行業污染治理編制普法治宣傳手冊、組織法律培訓，把日常檢查與法律宣傳融為一體，切實提高人們的環境保護意識，規范企業環保管理。最后，讓公眾參與環保工作，配合執法，從而在法治基礎上，將公民融入到環保工作中，當然，也需要行政執法機關及執法人員在執法檢查中切實堅持執法為民，讓廣大人民群眾獲得更多的參與感，從而使其積極支持、配合執法行動，并予以有效監督。此外，在環保工作中，還要做到開展環境普法活動和積極探索環保監督員制度兩手抓，并初步運行“環保監督員管理系統”機制，讓公眾感受到法律的實踐作用。

2016年1月，衡水湖景區被國家旅游局和環保部評為國家生態旅游示范區，其生物的多樣性受到了國內外的廣泛關注，衡水湖優質的生態環境，服務當代、惠及后代。衡水湖國家級自然保護區的保護工作離不開法治的保障。

（作者單位：河北衡水第一中學）