基于PPP的高職教育與產業協同創新機制研究

黃志兵

摘 要 在國家全面實施協同創新戰略和產教融合戰略的大背景下，深化體制機制創新成為高職教育改革與發展的重要命題。高職教育具有高等教育性與產業性相融合的特性。這一特性也使得高職教育成為連接產業端和公共服務供給端的重要領域。PPP作為一種公共服務供給機制，可以成為高職教育與產業協同創新的范式和機制，并助力高職教育治理能力現代化建設的實現。PPP協同創新機制的構建，重點要建立開放共享機制、教育產權機制、私方的進入與退出機制。

關鍵詞 PPP;高職教育;協同創新;產教融合

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）32-0010-04

通常來講，高職教育兼具高等教育性、職業性、地方性與產業性的特點。正是這些特性，使得高職教育與地方產業之間的協同創新發展成為可能。近年來，國家對高職教育的發展給予高度重視。習近平總書記提出，高職教育要“堅持產教融合、高職教育與產業協同創新，堅持工學結合、知行合一”[1]。《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》明確指出，要把產教融合“作為促進經濟社會協調發展的重要舉措，融入經濟轉型升級各環節，貫穿人才開發全過程，形成政府企業學校行業社會協同推進的工作格局”[2]。2019年1月，《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》（以下簡稱“職教20條”）再次突出“產教融合”戰略[3]。 當前，我國實施協同創新、產教融合戰略，對高職教育而言是一次教育觀念、教育思想的大變革和教育體制機制的大突破。作為與區域經濟社會發展和產業結合最緊密的高職教育，具有協同創新的先天優勢和迫切需要。在國家全面實施協同創新戰略和產教融合戰略的大背景下，探索高職教育與產業協同創新的模式與機制，無疑具有重要的理論價值與實踐意義。

一、PPP范式：高職教育與產業協同創新的分析框架

PPP，即公私合作伙伴關系，是Public-Private Partnership的縮寫，是指作為非公共部門的私營機構、作為公共部門的政府，分別參與到公共服務運行過程當中，并共同為顧客提供公共服務的過程[4]。PPP范式順應了當前新公共管理的改革趨勢，在公共服務領域運行良好，產生較好的社會效益和經濟效益。1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，由此開啟了中國教育體制改革的大幕。在此背景下，部分學校開始嘗試與私人部門合作，探索市場競爭機制。由私人部門承辦的學校后勤服務業務日益增多，“公私合作辦學”“國有民辦”等新模式也在教育領域興起。高職教育的地方性、職業性以及培養高級技能型應用人才等屬性，促使高職教育天然與市場的關系最為直接和緊密。因此，在高職教育領域引入PPP范式，在一定程度上適應市場經濟發展的需求，也有利于推進高職教育與產業的協同創新，實現產教融合。

從運行機制來看，政府投資、建設和經營是我國教育事業的主要運行機制。與普通高等教育不同，高職教育更注重培養學生實際操作能力。而這一能力的訓練與提高，需要對學生開展長期的實習實訓。為滿足這種需求，各高職院校加強高水平的實習實訓基地建設，并加大投入，這無形中增加了辦學成本。到目前為止，我國有近1400所高職院校，其中政府投資、建設和經營的占據很大比例。面對如此大規模的高職院校，要建設好現代高職教育體系，僅僅依靠政府投入是無法實現的。PPP范式作為公共服務供給機制的重大創新，能較好地促進高職院校形成利益相關者共同治理體系，使各相關利益方能夠聚集于社會治理的架構下，從而形成政-校-行-企利益共享、風險共擔的發展共同體，從源頭上解決公辦高職院校人才培養與市場需求相脫節的問題[5]。

從管理效率來看，當引入多主體參與辦學這一機制形成后，高職院校可以基于PPP范式框架來建立科學有效的管理機構。基于PPP框架，高職院校能發揮學科專業優勢，培養社會所需要的高級應用型人才;私人機構能夠充分發揮資金、技術和管理等要素優勢，盤活高職教育辦學機制;政府則可以發揮宏觀發展規劃、組織協調的優勢，加強頂層設計，指導和引導高職教育辦學方向。各利益相關者協同創新，不斷提升高職院校的管理效率和辦學水平。

從現實需求來看，我國公辦高職院校多年來面臨著其他利益相關者參與辦學的利益紐帶鏈接問題。為了進一步突破這一瓶頸，國家多次出臺相應政策推動多方參與高職教育辦學，允許以資本、知識、技術、管理等要素介入高職教育，推進協同創新和產教融合，激發高職教育辦學活力。2014年5月國務院頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》，明確提出要“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”[6]。2019年初出臺的“職教20條”和“雙高計劃”，提出要推動校企全面加強深度合作，“學校積極為企業提供所需的課程、師資等資源，企業應當依法履行實施職業教育的義務，利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素參與校企合作，促進人力資源開發。”“厚植企業承擔職業教育責任的社會環境，推動職業院校和行業企業形成命運共同體。”[7] 因此，通過發展混合所有制職業院校，可以創造一種吸引社會力量投入的職業教育機制。但這必然會觸動公辦高職院校的教育產權問題，可謂是困難重重。但如果能引入PPP范式，在協同創新項目中實現混合所有制，既有利于促進政府與社會資本方式合作運營，又有利于拓寬公辦高職院校融資渠道，還有利于提升高職教育管理與服務水平，更有利于提升高職教育與產業協同創新的層次。

二、PPP協同創新機制的構建

（一）開放共享機制

建立開放共享機制，是PPP協同創新機制構建的前提。“職教20條”和“雙高計劃”在高水平實訓基地、專業群、創新聯盟等建設方面，多次提到建立開放共享機制。具體而言，PPP協同創新機制構建，可從以下幾個方面探索：

一是產教融合實訓基地開放共享機制。實訓基地是PPP協同創新和產教融合的重要平臺和載體。實訓基地的最大特點是多方資源開放共享。這其中不僅需要各級政府的政策引導和資源供給，還需要高職院校和企業在實習實訓、各類培訓、生產與技術服務等方面協同共建共享。如果能建立開放共享機制，區域內高職院校和企業雙方就能在實訓基地建設過程中獲得相應的資源，達到共贏的目的。為推進高職院校專業建設，提升產教融合育人水平，還可以共建共享校內實訓基地，并積極吸引其他利益相關者參與，探索創新實訓基地運營機制。

二是專業群開放共享機制。PPP協同創新機制的建立，將倒逼高職院校面向區域或行業重點產業，依托優勢特色專業，建立健全自我完善、動態調整、對接產業的專業群開放共享機制，優化專業結構，促進資源整合，發揮專業群集聚效應，推進人才培養供給側與產業需求側之間的開放共享。探索專業群課程教學資源和實踐教學基地開放共享機制，把新規范、新工藝、新技術等先進要素納入高職教育教學標準和教學內容，探索基于利益相關者共同治理的專業群可持續發展保障機制。

三是創新聯盟開放共享機制。隨著人工智能發展進入新時代，產業技術創新聯盟應運而生。高職院校、企業、行業組織、科研機構等參與到人工智能產業技術創新聯盟當中，勢必有效推進開放共享機制的形成。從高職院校層面來看，積極參加人工智能開源開放平臺建設，并把納入平臺的技術作為高職院校科研成果給予評價獎勵，加速形成開放共享機制。

（二）教育產權機制

建立教育產權機制，是PPP協同創新機制構建的核心。目前，高職教育與產業協同創新尚存在“產教融而不透、校企合而不深”現象，合作周期短，效果不佳。這亟待建立教育產權機制，以從根源上化解高職教育與產業協同創新機制構建難題。對于企業而言，一旦資金投入到高職教育，往往會成為一種無償贈予。合作初期，企業所投入的有關設備使用權從法律層面上歸屬為高職院校。盡管所有權屬于企業，但是設備經過多年使用后存在折舊的問題。這導致企業投入的資本逐漸減少，同時企業無法獲得在設備投入上所產生的收益權。高職教育與產業協同創新過程中所產生的這些問題，源于教育產權機制還沒有真正建立起來。

通常來說，在治理結構上股份制比單一產權更具優勢。基于教育產權的現代治理結構，其核心在于主體多元、權力平等、形式契約和性質協商。從狹義上來講，PPP協同創新機制實質上是股份制的一種類型，是混合所有制的具體形態。當然，PPP協同創新機制，從經濟成分上來看，是一種混合制;從高職教育發展來看，在尋求各利益相關者之間合作共贏和多贏的基礎上，應當積極探索在一個市場主體內建立內部管理制度和教育產權結構的融合機制。這一機制需要把企業納入到高職教育發展體系內，促進企業真正地參與高職院校治理。

在教育產權機制下，各協同創新利益相關方可共同編制人才培養方案，結合高職教育、社會服務、進修培訓、訂單式人才培養等要求，形成深度產教融合的現代育人模式。協同創新利益相關方還可以聯手建立“招生—培養—就業”機制，建設“教—學—研—訓”一體的辦學平臺和載體。基于教育產權運行機制的高職院校應吸收新時代企業管理制度的精髓，結合新時代經濟社會發展的趨勢，關注新時代教育產權制度的要求，構建現代學校治理體系，進一步明晰教育產權，促進多方參與，強化科學決策，實行民主管理，推進學校教育教學和管理的高效運行。

（三）私方進入機制

建立私方進入機制是PPP協同創新機制構建的首要運行機制。PPP協同創新機制的構建，首先必須解決私方“進得去”“愿意進”問題。具體推進中，“進得去”是首要問題，是私方進入PPP協同創新機制的“入口”問題，這需要從體制機制層面加以突破。高職教育是教育性、職業性、開放性和市場性的融合，這一特性為私方進入問題提供了基礎性條件。然而，突破資產的產權歸屬仍然是私方介入PPP協同創新機制構建體系的一大難題。“愿意進”是其他利益相關者參與度問題。這需要構建PPP市場運行機制，引導企業與社會力量對高職教育協同創新有期待，并享有一定收益權。

構建PPP市場運行機制是進入機制設計的核心。通常來說，影響PPP運行的主要因素包括：期滿處置、收費定價機制、風險分配基本框架、項目投資收益水平、融資和改擴建需求等[8]。因此，社會需求長期穩定、市場化程度相對較高、價格調整機制相對靈活、投資規模相對較大[9]，是PPP項目的重要特征。然而，高職教育的公益性在一定程度上決定了其市場化運行可行性的大小以及價格調整機制的相對滯后性。要解決這一問題，需要借助市場機制來實現公私合作。例如，目前流行的套餐模式、捆綁式運作模式等，可適當借鑒運用于高職教育PPP協同創新項目建設，把社會效益和經濟效益形成套餐或進行捆綁，實現雙環發展。具體來說，把PPP協同創新項目的設計、建造、融資、運營、維護、保障等多個關鍵環節實行捆綁，形成高職教育社會效益和產業經濟效益雙環發展的套餐模式，既有利于高職教育人才培養、科學研究、社會服務等職能的實現，又有利于企業的產品升級、人才隊伍建設和品牌形象提升等，從而實現高職教育和產業的共享發展。

（四）私方退出機制

私方退出機制是PPP協同創新機制構建的根本性保障機制，是解決私方“出得來”問題的關鍵。當私方參與到協同創新項目當中時，需要設計出教育投資者能夠自動退出的流動渠道，形成“能進能出”的激勵機制。私方退出機制通常可以采用交易退出機制、移交退出機制和資產證券化退出機制。在高職教育產權明晰的前提下，三種退出機制才能真正有效運行。也就是說，PPP協同創新退出機制的構建，需要加強協同創新治理結構和相應的政策法規制度保障建設，更需要運用股份制或混合所有制模式清晰界定各利益相關者的教育產權。

交易退出機制：主要是通過第三方，即地方產權交易機構或組織實施退出。這一退出機制的優勢在于操作易行。其劣勢在于：由于當地產權交易機構或組織不在PPP協同創新體系范圍之類，也不是核心利益相關者，容易出現“各自為政、市場分割、不利協同”的局面。

移交退出機制：《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出要“探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制”。移交退出機制在一定程度上是對這一體制機制的具體應用。從目前來看，移交方式呈現多樣化趨勢，這包括BOT（建設-運營-移交）、BTO （建設-移交-運營）、BLT（建設-租賃-移交）、ROT（重構-運營-移交）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）、BLOT（建造-租賃-營運-移交）、BOOST（建設-擁有-運營-補貼-移交）等退出機制。從實際應用情況來看，高職教育PPP運行模式主要有國有民辦、公辦托管和租賃托管等運行機制。移交退出機制優勢在于涉及教育產權結構調整以及完備的政策法規制度，較能反映PPP協同創新機制建立的未來趨勢。其劣勢在于操作難度大，需要多方合作才能實現。

資產證券化退出機制：高職教育是一種公益性事業，其辦學的投資、運營和回報周期均偏長。當高職教育領域引入PPP項目后，如何讓私方資本以正當、合法、簡便的方式退出，成為重要的一環。于是，資產證券化和SPV（Special Purpose Vehicle）操作設計應運而生。通過資產證券化和SPV，可以把高職院校、企業、政府、銀行等多方利益相關者納入到PPP框架內[10]。資產證券化退出機制優勢在于擁有完善的財政政策環境、金融市場環境、政策法律制度環境以及必備的技術手段，能夠較好地推進私方資本以正當、合法、簡便的方式退出。其劣勢和移交退出機制一樣，需要多方合作才能實現，同時社會資本的吸引路徑、項目對PPP協同創新機制適應性的確認，都將會成為PPP協同創新機制構建的重點和難點。

三、結語

繼《關于深化產教融合的若干意見》實施一年后，“職教20條”再次把高職教育與產業協同創新提上日程。PPP范式的引入，為高職教育可持續發展提供了行之有效的運行機制。建立開放共享機制、教育產權機制以及私方的進入與退出機制，是構建基于PPP的高職教育與產業協同創新機制的關鍵。

參 考 文 獻

[1]習近平就加快發展職業教育作出的指示[N].人民日報，2014-06-24.

[2]國務院辦公廳.關于深化產教融合的若干意見[Z].國辦發[2017]95號，2017-12-19.

[3][7]國務院.關于印發國家職業教育改革實施方案的通知[Z].國發[2019]4號，2019-01-24.

[4]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[5]王海平.江蘇大規模推廣PPP，鼓勵社會資本參建14領域[N].21世紀經濟報道，2015-09-29.

[6]中國職業技術教育學會課題組.“十二五”以來我國職業教育重大政策舉措評估報告[J].職業技術教育，2017（12）：10-32.

[8]熊惠平.高職教育領域公私合作伙伴關系模式建設探究[J].中國高教研究，2016（2）：97-100.

[9]周瀟梟.PPP低簽約率三大難題：資金成本談不攏，易突破財政紅線[N].21世紀經濟報道，2015-05-09.

[10]松壑.PPP模式疾行：“正面清單”管理或與資產證券化結合[N].21世紀經濟報道，2014-10-31（2）.