村規民約在鄉村治理中的助推作用

徐晶晶

[摘 要]在農村社會，實現鄉村振興要內外結合。村民是鄉村的主體，強化村民自治能力，提升村規民約的作用、實現鄉村善治，是鄉村振興的內在動力。本文通過對奉化滕頭村村規民約內容研究，指出村規民約在鄉村治理中的重要助推作用，同時進一步提出鄉村現階段在制定和實施村規民約過程中普遍存在的問題與對策建議。

[關鍵詞]村規民約;鄉村治理;善治;助推作用

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]

1 引言

如今，鄉村振興戰略在全國方興未艾，美麗鄉村建設是鄉村振興的外在動力，而村民自治就是鄉村振興的內因驅動，它主要體現在村規民約的生成與踐行。美麗鄉村建設浙江寧波一直走在前列。2019年是寧波高質量推進美麗鄉村建設、打造“鄉村振興寧波樣板”的攻堅之年，其中五個“高質量推進”任務之一是以和諧穩定為基礎，高質量推進鄉村善治。寧波奉化滕頭村人口僅有800人，通過“一犁耕到頭”的精神，實現了脫貧致富，讓全村村民共建共享發展成果，鄉村振興戰略的生動樣板呈現在人們眼前。“這里的嬰兒一出生，每月可領取1500元的福利，成年后有了勞動工資仍然享受該福利”。“全球生態500佳”“上海世博會全球唯一入選鄉村”“世界十佳和諧鄉村”“中國最美鄉村河”，諸多榮譽讓這個明星村閃閃發光。黨的引領、能人帶頭、集體經濟、規劃先行、產業發展……成功不是一朝一夕，也不是某一個特殊原因能造就的。這里容易被忽視的是村規民約的助推作用。村莊是陣地、村民是主角，鄉村善治是滕頭村成功的其中一個重要原因。因此，通過對滕頭村歷年村規民約的解讀，運用實證研究方法體現其在鄉村治理進程中的重要作用，進而發現問題并提出相應的對策和建議。

2 鄉村治理和村規民約的含義

賀雪峰（2007）等學者認為，“治理”是一個目標向善且多個主體共同行動的過程，“村治”，可以理解為村民自治，也可以理解為村級治理，通過不斷的歷史演進，“村級治理”進一步擴展到了“鄉村治理”。鄉村治理是通過對鄉村布局和生態環境的改善、對基礎設施和公共服務的提升，來有效促進經濟和社會發展。村規民約是民間法的重要組成部分，對農村社會實踐發揮著指導作用。村規民約是村民群眾依據黨的方針政策和國家法律法規，結合本村實際，為維護本村的社會秩序、社會公共道德、村風民俗、精神文明建設等方面制定的約束規范村民行為的一種規章制度。陳寒非、高其才指出，村規民約是鄉村治理的重要規范形式，在鄉村治理中發揮著重要作用，其積極作用主要體現在政治、經濟、文化、社會及生態等領域，較為全面地調整了鄉村社會關系，促進了鄉村經濟社會發展，提高了農民生活水平。

3 滕頭村村規民約對鄉村治理的助推作用分析

3.1 從各時期村規民約內容分析

自1985年-2003年滕頭村在近三十年的村莊治理實踐中頒布實行了五個版本共十七個村規民約。

通過上表的具體內容和名稱提煉出滕頭村村規民約在村民素質提升、教育和養老保障、生態和衛生治理，以及交通和治安等社會穩定方面的細節問題，這些內容對鄉村善治都發揮著較為重要的助推作用。

3.2 從現行版本村規民約內容分析

滕頭村的村規民約經過三十多年的不同時代背景下不同版本的發展演變，形成了如今較為成熟的模式，現行的是2018年8月9日起實施的《滕頭村村規民約》。最新一版的實施細則包括規范村民行為、保護生態環境、維護社會秩序、保障村民福利待遇等幾個方面內容。

3.2.1 村規民約制定了村民的行為規范準則，使鄉村社會秩序穩定。

實施細則第一章題為自我管理、自我約束、自我服務，通過對安全防范、文明待人、文化娛樂、遵紀守法等村民行為提出了具體的標準和要求。其中第8條規定“對違法犯罪行為要堅決阻止及時舉報，對知情不報、窩藏、銷贓、資助、包庇者移交公安機關依法追究刑事責任，除此之外，村內給予扣除從刑期開始包括緩刑期間的福利金的處罰。對檢舉、揭發有功的人員和見義勇為者除給予相關的精神獎勵外，酌情考慮不少于500元的物質獎勵。”通過法律和經濟手段制約村民，揚善懲惡，使村民在潛移默化中形成了健康文明有序的生活習慣，這是農村社會穩定的基石，是鄉村善治的前提。

3.2.2 村規民約的相關價值取向功能，使鄉風更文明、社會更和諧。

實施細則第一章還包括了村民團結互助、家庭和睦、關心集體、崇尚科學等內容。其中第2條規定“尊老愛幼、夫妻和睦，不虐待老人、婦女、兒童。晚輩應孝敬、照顧、贍養長輩;長輩要愛護、關心、撫養晚輩，保障他（她）們健康成長。一經發現，由村委會在全村范圍內進行通報批評及教育”。通過將我國傳統價值規范、倫理道德、為人處世的標準貫穿其中，倡導團結和睦、愛國愛村愛家的觀念，提高全村的凝聚力，激發村民的榮譽感和自豪感，并逐漸形成優良的價值觀，是鄉村善治的目標。

3.2.3 村規民約始終堅持生態保護和環境治理，使鄉村資源良性循環。

實施細則第二章題為保護生態環境和加強衛生管理，包括了對鄉村動植物的保護、對鄉村水源的保護、對環境衛生的管理，以及對村民環保知識的普及。其中第17條規定“村管理監督領導小組每2月一次對村民住宅區和黨員責任區塊進行檢查。每季度組織黨員、村民代表和村民志愿者開展義務勞動。每次檢查結果記錄在案，將作為本村年終評先評優的重要依據”。實實在在地證明滕頭村村規民約對于環境治理和維持的毅力和決心。改革開發以來，滕頭村就堅定地高舉“生態立村”的大旗，1993年，全國第一家村級環保委員會就在這里成立。從衛生環境的治理到生態環境的保護，這是美麗鄉村建設的要求，也是實現鄉村社會可持續發展的有效途徑。

3.2.4 村規民約重視教育和人才培養，使村民的文化水平一代代快速提升。

實施細則第四章為“莘莘學子，勤學有為”獎勵，專門成立滕頭村育才獎勵基金領導小組，對考取全日制博士研究生的獎勵高達五萬元，“在職考取學歷學位的，憑畢業證書及相關票據予以報銷學雜費”。村民永遠是鄉村治理共建共享的主體，人才振興是推進鄉村振興戰略的關鍵因素。滕頭村認識到培養本土人才的重要性，長期制定教育獎勵條款，讓高知識水平的戶籍人員留在鄉村，服務鄉村，同時也使鄉賢團隊不斷發展壯大。沒有人才的鄉村好似一個空架子，以人為核心，才是鄉村治理的關鍵動因。

3.2.5 村規民約嚴格體現民主參與，使鄉村的公共事務做到民主治理。

實施細則中，多次出現“由村委會在全村范圍內進行通報批評及教育”“村民代表會議通過”等關鍵字眼，增強了村民的參與感，提高了他們的積極性和主動性，有效改善村干部與群眾的關系，對村務公開的有效促進，對鄉村法制社會的建設，都奠定了良好的基礎，是鄉村治理民主化的重要標志。

4 我國現階段村規民約存在問題與對策建議

村規民約在不同時期歷史發展進程中都曾出現過制定和實施問題。這些不同背景和原因下產生的矛盾，通過國家政策和制定主體的共同作用得到解決，促進了村規民約不斷演進和發展，形成某個階段相對有效的約束體系。

4.1 發展現狀和存在問題

村規民約以其獨特的鄉村治理效力優勢活躍在廣大農村，發揮著不可替代的助推作用。經歷了輝煌到轉型的村規民約已經可以說是鄉村治理體系中不可缺少的重要組成部分。黨的十九大報告進一步強調要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這足以表明充分運用村規民約對于鄉村治理的重要性。但當前，我國的村規民約還是存在一些需要根本解決的問題，第一在文本制定的過程中缺乏民主性和法治性，導致鄉村治理作用發揮不全面;第二資源分配是村規民約的核心環節，但不敢觸動最深的利益分配規則，是阻礙鄉村治理最根本的問題;第三鄉村善治達到一定程度，要把握適度原則，制定脫離實際的“高目標”必然導致制度條款流于形式;第四要制定系統完整的村規民約，絕不是一個或幾個部門能快速完成的任務。

4.2 未來趨勢和對策建議

現代鄉村治理體系的構建是一個長期的過程，從中國鄉村的實際出發，國家和地方政府對鄉村治理理念、治理內容和治理方式也在不斷進行調整，以適應發展的新形勢。村規民約以其鄉土化的特性持續助推著現代化的鄉村治理體系構建，在鄉村社會穩定、鄉村經濟發展和鄉村資源保護等方面發揮著重要的作用。為解決現階段阻礙村規民約發展的若干問題，亟需在制定程序、調整內容、整合提升的基礎上，發揮其最親民、有效的獨特優勢，進一步完善現代化的鄉村治理體系，提出以下對策建議：

4.2.1 遵循民主和法治原則

村規民約的文本制定應廣泛聽取村民意見，由村民集體協商討論，盡可能提高現行文本的民主性。同時要指導村民學會科學地考察文本的合理合法，即正確認識文本的法治性。

4.2.2 推進“三治融合”工作

全面加強農村基層黨組織建設，強化黨建引領。要積極響應全省號召，推進自治、法治、德治——“三治融合”，打造小微權力清單升級版和“清廉村居”，用法制建設護航村規民約。

4.2.3 深入基層、注重實情

鄉村治理實踐要循序漸進，不急于求成、不走過場、不造盆景，注重實情調查、因地制宜和全面分析，努力構建基層社會的善治體系，不斷增強村民的獲得感和安全感。

4.2.4 增強部門之間聯動效應

制定系統完整的村規民約是多部門聯動的產物。婦女利益、土地承包、計劃生育等條款的制定，必須同步參考婦聯、計生委、農業和土地資源管理部門的綜合意見，有計劃有步驟地組織修訂村規民約，推動鄉村社會的長治久安。

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