高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用思考

楊高武

[摘 要]高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是確保糧食生產(chǎn)安全、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平以及完善農(nóng)田配套設(shè)施的重要手段，其不僅能夠有效改善農(nóng)民生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入，并且還能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加協(xié)調(diào)發(fā)展。不過(guò)就目前情況來(lái)看，因?yàn)楦鞣N因素的影響，部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)情況并不是很理想。而PPP模式是全球公認(rèn)的一種新型建設(shè)管理模式，對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)有著很大的促進(jìn)作用，不過(guò)因?yàn)橐M(jìn)較晚，所以還難以將PPP模式作用充分發(fā)揮出來(lái)。基于此，本文從高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建中PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀著手，詳細(xì)分析PPP模式實(shí)際應(yīng)用中存在的問(wèn)題，隨即提出了相應(yīng)的解決措施，旨在促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]高標(biāo)準(zhǔn);基本農(nóng)田建設(shè);PPP模式

[中圖分類號(hào)]F713.36-4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2019年7月11日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開(kāi)部常委會(huì)議，研究加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)與PPP模式應(yīng)用等工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各地相關(guān)部門(mén)應(yīng)該將思想與行動(dòng)統(tǒng)一到國(guó)務(wù)院與黨中央決策部署上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田建設(shè)工作的重視，并將其放在鄉(xiāng)村振興首要位置。可以說(shuō)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保障國(guó)家糧食安全、鞏固和提升糧食綜合生產(chǎn)能力的重要舉措，因此，各級(jí)部門(mén)應(yīng)該抓緊制定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，積極探索建設(shè)新模式，尤其是在新形勢(shì)背景下，傳統(tǒng)建設(shè)模式弊端越來(lái)越凸顯，很難滿足各方面建設(shè)要求。而PPP模式的出現(xiàn)給高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)帶來(lái)了很大的機(jī)遇，其不僅有助于撬動(dòng)社會(huì)資本確保完成建設(shè)任務(wù)，優(yōu)化資源配置、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)還能有效強(qiáng)化國(guó)家扶持政策的實(shí)效性以及針對(duì)性。為此，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用分析非常有必要，并且有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀

毛澤東同志多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)對(duì)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要性;習(xí)近平總書(shū)記更是明確要求：“中國(guó)人的飯碗不論什么時(shí)候都應(yīng)該牢牢端在自己手中。”自2004年以來(lái)，中央一號(hào)文件連續(xù)15年關(guān)注農(nóng)業(yè)，由此可見(jiàn)“三農(nóng)”工作在全國(guó)工作中的地位。要想更好發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就要以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化以及集約化等為重點(diǎn)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)與科技支撐，積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式。而高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及加速我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程有著很強(qiáng)的意義。2013年，國(guó)務(wù)院對(duì)《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》進(jìn)行了復(fù)批，其中提出到2020年，建成旱澇保收、集中連片的8億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù);2017年1月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》中明確強(qiáng)調(diào)，到2020年確保建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，并力爭(zhēng)10億畝。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大的背景下，緊靠國(guó)家財(cái)政資金顯然很難完成這一目標(biāo)，因此積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性顯得越發(fā)重要。

PPP模式是國(guó)際公認(rèn)的政府與社會(huì)資本合作的有效模式，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展改革，這一模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)越來(lái)越成熟，并在環(huán)境、交通以及教育等領(lǐng)域應(yīng)用中取得了顯著效果，實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和成功案例也較多。就我國(guó)當(dāng)前情況來(lái)看，PPP模式應(yīng)用還處于初步階段。據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年2月底，我國(guó)管理庫(kù)PPP項(xiàng)目累計(jì)8780個(gè)，總投資額為13.3億元。四批示范項(xiàng)目共987個(gè)，投資額2.2億元，總共涉及19個(gè)行業(yè)。各地將繼續(xù)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展，嚴(yán)格遵循《關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目信息管理工作的通知》精神。例如四川省射洪縣，就探索且提出了股份合作制、財(cái)政補(bǔ)助制以及貸款貼息制這三種運(yùn)作模式，不過(guò)缺乏實(shí)踐與理論支持。就整體情況來(lái)看，我國(guó)涉農(nóng)PPP項(xiàng)目還相對(duì)較少，有關(guān)于這方面的研究還不夠深入，還需進(jìn)一步努力。

2 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題

2.1 基礎(chǔ)工作開(kāi)展不全面

當(dāng)前，國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部已經(jīng)聯(lián)合下發(fā)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP指導(dǎo)意見(jiàn)，明確要求支持社會(huì)資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。不過(guò)因?yàn)楦邩?biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項(xiàng)目不論是從社會(huì)影響、產(chǎn)生的政績(jī)，還是社會(huì)規(guī)模等，都很難與交通、市政等項(xiàng)目相提并論，進(jìn)而使得當(dāng)?shù)卣谪?cái)力、人力等方面的支持上略顯不足，基礎(chǔ)工作開(kāi)展嚴(yán)重缺乏積極性，使得進(jìn)展與全面性很不理想。

2.2 缺乏高素質(zhì)人才

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用是一項(xiàng)長(zhǎng)期且系統(tǒng)性的工作，需要有專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)開(kāi)展。不過(guò)因?yàn)槲覈?guó)涉農(nóng)PPP模式起步較晚，進(jìn)而這方面的人才極為缺乏，嚴(yán)重阻礙到PPP模式作用的發(fā)揮，影響到高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田進(jìn)一步建設(shè)。除此之外，因?yàn)楦鞣矫嬉蛩氐南拗疲邩?biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用所受重視程度較低，進(jìn)而在人才招聘方面隨意性較大，門(mén)檻設(shè)置較低，導(dǎo)致建設(shè)隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊，建設(shè)進(jìn)程嚴(yán)重受阻。

2.3 各項(xiàng)機(jī)制不完善

就當(dāng)前情況來(lái)看，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用各項(xiàng)機(jī)制存在很大缺陷，具體表現(xiàn)在部門(mén)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及政府信用擔(dān)保機(jī)制這三方面。就其中的部門(mén)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制來(lái)說(shuō)，如果存在缺陷，那各個(gè)部門(mén)之間便很難進(jìn)行有效的溝通交流，極易造成落實(shí)過(guò)程過(guò)于繁雜和重復(fù)扶持等問(wèn)題發(fā)生。其次就是監(jiān)管機(jī)制，如果缺乏監(jiān)管機(jī)制，那政策、資金以及人才等的落實(shí)效果將會(huì)大打折扣。最后就是政府信用擔(dān)保機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項(xiàng)目存在投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，如果政府信用擔(dān)保機(jī)制不足，那便很難吸引社會(huì)資本注入，而項(xiàng)目因?yàn)槿狈Y金支持自然難以有效開(kāi)展。

3 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP模式應(yīng)用思考

3.1 注重基礎(chǔ)性工作的開(kāi)展

一是開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)。建議由國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦、財(cái)政部等進(jìn)行專項(xiàng)資金安排，用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，以此來(lái)有效解決地方政府預(yù)算沒(méi)有安排項(xiàng)目資金問(wèn)題。就試點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，具體可以應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)這一方式，然后由地方政府申報(bào)與實(shí)施，以此來(lái)有效激發(fā)和調(diào)動(dòng)地方政府積極性，促使高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中PPP項(xiàng)目更加高效和廣泛地應(yīng)用。二是出臺(tái)地方性實(shí)施細(xì)則，以此來(lái)有效提升項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范性。為了有效提升實(shí)施細(xì)則法律效力，應(yīng)該由當(dāng)?shù)厝舜髮徸h制定與通過(guò)。細(xì)則內(nèi)容應(yīng)該包括社會(huì)資本準(zhǔn)入制度、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)程序、項(xiàng)目公司成立條件以及項(xiàng)目適應(yīng)范圍與條件等。實(shí)施細(xì)則應(yīng)該貫穿于項(xiàng)目整個(gè)開(kāi)展過(guò)程，嚴(yán)禁出現(xiàn)“頭重腳輕”問(wèn)題。三是建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目來(lái)源具體可以分為以下三種模式：第一種是針對(duì)農(nóng)田難流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)的，不過(guò)老百姓意愿十分強(qiáng)烈，這一情況可以由政府部門(mén)負(fù)責(zé)申報(bào)和規(guī)劃。第二種是已有社會(huì)資源具備流轉(zhuǎn)意象的，由社會(huì)資本直接申報(bào)和規(guī)劃，而沒(méi)有流轉(zhuǎn)意向但是其他優(yōu)勢(shì)明顯的，其申報(bào)和規(guī)劃還是交由政府部門(mén)負(fù)責(zé)。第三種是私人部門(mén)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，申報(bào)和規(guī)劃由私人部門(mén)直接負(fù)責(zé)。四是大力宣傳，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。具體可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、紙媒以及廣播等形式廣泛公示高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)PPP項(xiàng)目庫(kù)，確保公開(kāi)性，深化社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而積極參與進(jìn)來(lái)。與此同時(shí)，還應(yīng)該正確宣傳PPP模式的工作方法和理念、基本運(yùn)作思路以及國(guó)家扶持政策等，不僅要激發(fā)社會(huì)資本參與積極性，還得讓他們正確了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及盈利周期性等，以免他們出現(xiàn)過(guò)高預(yù)期，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中PPP模式更加高效的應(yīng)用。

3.2 加強(qiáng)人才建設(shè)

就目前情況來(lái)看，部分省市已經(jīng)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田試點(diǎn)工作，并且成立了專門(mén)的建設(shè)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃以及PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)等工作，進(jìn)而對(duì)于人才需求原來(lái)越大。對(duì)于地方政府和相關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō)，PPP模式是一種新事物，不僅準(zhǔn)備不充分，并且認(rèn)識(shí)還不到位，思維依舊停留在傳統(tǒng)投融資上，進(jìn)而在項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)消極應(yīng)對(duì)和無(wú)所適從等問(wèn)題，影響到PPP模式應(yīng)用。針對(duì)這一情況，首先就是需要組織對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位人員、項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)工作人員等開(kāi)展專門(mén)的培訓(xùn)強(qiáng)化，強(qiáng)化這些人員PPP模式的知識(shí)儲(chǔ)備，切實(shí)提升他們對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作能力與政策解讀和把握能力等;其次，結(jié)合本地實(shí)際情況采購(gòu)PPP咨詢公司服務(wù)，又或者是直接引進(jìn)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，如精通法律、工程建設(shè)、金融財(cái)務(wù)以及項(xiàng)目管理等方面;最后就是針對(duì)性地進(jìn)行培養(yǎng)，提高招聘門(mén)檻。并且通過(guò)一系列優(yōu)惠政策和福利待遇吸引高素質(zhì)、高技能人才，為PPP模式在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中的應(yīng)用提供更大助力。

3.3 完善相關(guān)機(jī)制

首先就是建立部門(mén)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，促進(jìn)各部門(mén)之間資源、信息共享，便于對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)PPP項(xiàng)目扶持和政策支持上的統(tǒng)籌安排。其次完善相關(guān)監(jiān)管機(jī)制。資本逐利性決定了政府部門(mén)必須得加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，只有這樣才能促進(jìn)公正公平，切實(shí)保障各方面利益。具體可以成立專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，又或者是結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況合理劃分各部門(mén)的監(jiān)管職能，確保PPP模式整個(gè)應(yīng)用過(guò)程中都有專人負(fù)責(zé)，這樣便能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題且解決問(wèn)題，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中將PPP模式作用充分發(fā)揮出來(lái)，促進(jìn)項(xiàng)目健康穩(wěn)定地開(kāi)展。最后就是健全政府信用擔(dān)保機(jī)制。具體可以從失信懲罰、合同制定以及行政賠償這幾方面開(kāi)展工作，一是要有法律保障，讓項(xiàng)目不受或較少受外界因素影響，能夠在領(lǐng)導(dǎo)更替或政府換屆的情況下依舊能兌現(xiàn)政府承諾。二是提出預(yù)防作用。要在項(xiàng)目實(shí)施前全面審查政府履約能力，以免出現(xiàn)先天性功能不足而導(dǎo)致政府承諾不兌現(xiàn)或兌現(xiàn)縮水等問(wèn)題;三是充分體現(xiàn)監(jiān)督處理，強(qiáng)化績(jī)效考核，使得在政府違約情況下，相關(guān)部門(mén)不能用“拖字訣”來(lái)躲避問(wèn)題。這樣有助于打消社會(huì)資本顧慮，使得他們積極參與到項(xiàng)目建設(shè)中。

我國(guó)是擁有近14億人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)事關(guān)國(guó)家安全與大局穩(wěn)定。一直以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視糧食問(wèn)題，而高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是確保糧食生產(chǎn)安全、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等。為此，相關(guān)人員應(yīng)該重視高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并且加強(qiáng)PPP模式的應(yīng)用，具體可以從注重基礎(chǔ)性工作開(kāi)展、加強(qiáng)人才建設(shè)以及完善相關(guān)機(jī)制這幾方面著手，以此來(lái)推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

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