區域產業發展視域下的“河南省政府引導基金+”研究

樊玲 高會靜 李磊

[摘 要]在經濟全球化大調整時期，本文基于產業發展的視角來研究“政府引導基金+”的效應，以協同為思想，以政府引導基金為核心，完善相關配套扶持政策，最大程度的發揮“政府引導基金+”的效應。辯證的解決了政府、市場、管理機構三者之間的關系。從產業發展的角度，嘗試構建“政府引導基金+”體系，推動區域產業結構調整，優化升級。

[關鍵詞]政府引導基金;產業升級

[中圖分類號]F832.51 [文獻標識碼]

當今世界經濟全球化已是不可逆轉的大勢。2008年國際金融危機爆發后，經濟全球化呈現出一些新特征，全球經濟增長的不穩定性、收入差距的擴大、產業空洞等現象都是這一時期的典型特征。經濟全球化正面臨新一輪的調整。

河南地處中原，是我國的人口大省，農業大省，也是經濟大省。面對當前經濟全球化新調整的重大戰略機遇，如何高效的實現產業結構調整、實現產業轉型升級對于河南積極融入區域間甚至國際間的經濟合作具有重要意義。而政府引導基金作為新經濟的加速器，對于助力地方產業轉型升級起到了促進作用。如何最大程度的發揮河南省政府引導基金的效用，積極推動河南產業轉型升級，由經濟大省邁向高質量發展，實現中原崛起，是河南省委、省政府面臨的新挑戰。

1 政府引導基金概述

1.1 政府引導基金的定義

政府引導基金是對由財政單獨出資或者與社會資本聯合出資設立的，以利益共享、風險共擔的方式進行市場化運作的向經濟社會發展的重點領域和薄弱環節進行投資的，所有基金的總稱。

1.2 政府引導基金的發展的三個階段

第一階段：2002年-2007年 探索起步階段

2002年1月，我國第一支政府引導基金—“中關村創業投資引導基金”成立。2005年，政府引導基金概念首次出現在政府文件中。

第二階段：2008年—2015年 規范運作階段

2008年10月，我國第一個引導基金運作規范《關于創業投資引導基金規范設立和運作的指導意見》出臺。

第三階段：2016年—至今 快速發展階段

2016年，《政府出資產業投資基金暫行管理辦法》的出臺明確了產業投資基金的出資方式、募集、投資范圍、管理等加速了產業投資基金的設立。截止到 2016年年底，我國政府引導基金總數量為1062支，基金總規模達到2萬億。2016年全年我國政府引導基金新設數量超過2013-2015年全國引導基金數量的總和，政府引導基金進入快速發展階段。

2 政府引導基金從運作模式

2.1 財政出資+政府直管

這是最早期的政府引導基金模式，資金全部來源于財政資金，由政府部門或者政府部門指定下屬事業單位直接來參與基金的日常管理工作，進行直接決策。如科技部中小引導基金。

2.2 財政出資+國企管理

這種模式下的政府引導基金，資金來源同樣由財政全額出資，但是基金管理人有兩種形式：一是由政府下屬國企擔任，二是政府專門成立引導基金管理公司進行擔任。政府參與引導基金的投資決策，但是不參與引導基金的日常管理工作。如浙江創投基金、中關村引導基金。

2.3 財政出資+社會出資+市場化管理

市場化管理是政府引導基金由1.0的模式向2.0模式的重大轉變。在這種模式下，地方政府或財政只出資一部分，剩余資金由政府或基金管理人負責向社會進行募集。由政府委托第三方機構為基金管理人，負責引導基金的日常管理工作。政府既不參與基金的投資決策也不參與日常管理，但是會有相應的考核和監督機制。如盈富泰克國家新興產業創業投資引導基金。

2.4 財政出資+社會出資+市場化FOFs

和前述幾種模式相比，我們把這種模式稱作是政府引導基金2.0+的階段更合適，因為這種模式沒有突破國資出資比例和國資托管的范疇。和其他模式相比，最大的區別就是政府引導基金是出資人之一，剩余資金由專業的第三方母基金管理機構負責籌集，政府不參與母基金的投資決策。我們把這種模式下稱為“母基金”模式。如南京江北新區發展基金。

3 河南省政府引導基金的現狀

3.1 起步時間較晚

河南省第一支具有政府引導意義的產業基金成立于2010年。即河南農業開發產業投資基金，基金規模達到48億。而據數據統計顯示， 2010年我國政府引導基金新設數量就超過50支。從基金規模上看自2006年第一支產業基金獲批以來，產業基金規模超過1400億。所以從全國情況來看，河南政府引導基金和沿海經濟發達地區相比起步較晚。

3.2 總體設立規模小

據清科數據統計顯示，截止到2017年年底，我國政府引導基金總數量達到1778支，總規模達100899.33億元。從設立數量上看，廣東省以172支位居第一位，河南省以55支排名第十二。從規模上看，北京市以16265.55億的總規模位居第一位，第二位的是廣東省11161.10億，第三位的是山東省9815.92億。河南省則以總規模2604.40億位居第十三位。不管是從數量上還是規模上，河南省目前政府引導基金規模相對較小，與其全國第五大經濟省的地位不匹配，仍有較大的發展空間。

3.3 投資效率較低

投資效率低是很多政府引導基金的共性問題，主要體現在三個方面：一是政府引導基金設立流程繁瑣，審批時間較長;二是在投資決策過程中涉及國有資產監管要求，運作效率低下;三是各區域的引導基金管理辦法限制，導致引導基金“擇地不擇優”難以找到合適的項目，導致資金沉睡，資金利用效率低。

4 政府引導基金存在的問題

政府引導基金的初衷是引領產業的發展。政府引導產業基金的內涵是聚焦投資于產業，推動產業轉型升級，促進供給側改革。而在現實操作中因為各種問題導致許多引導基金背離了設立的初衷和內涵。

4.1 重頭部、輕培育

只委托市場頭部管理機構，而忽視培育本土管理機構和培養基金管理人才;項目多投資于頭部項目、中后期項目，而忽視前期項目;重視主產業基金的設立，而忽視配套產業基金、專項基金的設立。

4.2 重地區、輕聯動

目前，不管是省級引導基金還是市級引導基金，基本都限制要投資本省或本市的項目，缺乏產業整合思維，而忽視省市聯動的效應。

4.3 重考核、輕效應

國有資產的監管要求束縛了政府引導基金的市場化運行機制，降低投資效率。用國資的考核體系去監管市場化的基金，最終的結果很容易扭曲政府引導基金優化資源配置、發揮產業引導效應的初衷。

5 區域產業發展視域下的“政府引導基金+”體系初步構建

5.1 “政府引導基金+”的基本含義

“政府引導基金+”是政府引導基金發展的新形式、新業態。“政府引導基金+”以政府引導基金為核心工具，以FOFs、創投、風險補償、招商、上市公司等為配套扶持，打造的產業升級體系。

5.2 “政府引導基金+”體系初步結構

（1）政府引導基金+FOFs：適度加大財政杠桿，多元化募資。在資金募集上，政府引導基金作為FOFs的LP之一，充分利用政府資本的高信任度，吸引社會資本參與，形成多元化的資本構成。壯大了政府產業引導基金的整體規模，設立產業基金、產業配套基金、專項基金等，保障多層次的產業資本供給。

（2）政府引導基金+創投：尊重產業生命周期，全階段投資。在投資范圍上，不局限于投資中后期成熟項目，充分利用創投機構的投資眼光和孵化能力，提前鎖定對產業升級有創新的優質前期項目，推動產業升級，高效率利用資金。

（3）政府引導基金+招商：堅持市場化運行，推動產業招商。一是在基金管理上，政府要把自己的角色定位為LP，而不是雙GP。政府要根據當地的產業規劃和產業特色，建立基金管理人遴選體系，選擇合適的專業機構。政府已經規劃好了賽道，選好了賽手，跑出成績的事就應該交給賽手。二是在產業招商上，要充分利用好政府產業引導基金這一利器，改變傳統的招商方式為資本招商、產業招商。對于優秀的項目，引導基金可以與社會資本合伙出資，推動招商落地。對于成果轉化的高科技、高技術項目，引導基金甚至可以進行前期墊資，推動產業嫁接。

（4）政府引導基金+風險補償：創新考核體系，激發投資活力。在基金考核上，改變過去以基金運營績效為主的考核方式。建立涵蓋政策效益、產業效益、投資效益全方位的基金績效評價體系。不能忽略了產業引導基金的設立初衷，一味強調國有資產的安全。著重考核引導基金在產業上的貢獻度，放寬投資效益考核指標，允許一定程度上的投資虧損。建立相應的風險補償機制，對投資機構的投資損失進行風險補償，兼顧管理機構的利益訴求。

（5）政府引導基金+上市公司：發揮龍頭效應，多元化退出。在基金退出上，引入上市公司，打造“PE+上市公司+引導基金”合作模式，形成多元化的退出方式。同時，上市公司作為行業龍頭，產業帶動效應明顯，有利于政府做大做強產業。 也可圍繞上市公司產業鏈上下游，儲備與培育戰略產業。

6 小結

在經濟全球化大調整時期，本文基于產業發展的視角來研究“政府引導基金+”的效應，以協同為思想，以政府引導基金為核心，完善相關配套扶持政策，最大程度的發揮“政府引導基金+”的效應。辯證的解決了政府、市場、管理機構三者之間的關系。從基金發展的角度看它突破現有的政府引導基金2.0+的模式，從區域產業角度來說它重構產業發展模式，讓經濟效益和社會效益更好的結合。

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