完善鐵路普通旅客列車票價機制的探討

豐艷林 中國鐵路上海局集團有限公司客運部

1 前言

鐵路普通旅客列車票價包括客票票價和附加票票價兩部分，客票票價分為硬座、軟座客票票價，附加票票價分為加快、臥鋪、空調(diào)票票價。現(xiàn)行鐵路普通旅客列車票價是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，于1995年10月1日起調(diào)整實施的。以200 km以內(nèi)非空調(diào)普通旅客慢車硬座票價率為基準(zhǔn)票價率，分別針對不同席別、列車速度等級、車型，并考慮遞遠遞減因素制定具體票價。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國旅客運輸市場競爭比價、供求狀況和人均可支配收入等均發(fā)生了巨大變化，二十多年前制定的基準(zhǔn)票價率與新時代人民日益增長的美好生活需要存在較大差距。本文通過對當(dāng)前鐵路普通旅客列車票價體系存在問題的剖析，提出完善票價形成機制的建議。

2 鐵路旅客票價政策的發(fā)展

隨著國民經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國鐵路旅客票價管理政策大致經(jīng)歷了集中管制、放松管制、市場調(diào)節(jié)三個階段。

2.1 集中管制階段

為充分發(fā)揮鐵路運輸對國民經(jīng)濟建設(shè)的支撐作用，建國初期至2000年之前，鐵路旅客票價處于國家高度集中管制階段，雖然先后經(jīng)歷了三次較大幅度調(diào)整，但鐵路旅客票價仍嚴(yán)格屬于政府定價范疇。

2.2 放松管制階段

2001年起，國家有關(guān)部委先后下發(fā)《關(guān)于部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》、《關(guān)于公布部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價執(zhí)行方案的通知》，逐步放松鐵路旅客票價管制，允許在特定時間和特定線路上，根據(jù)市場情況適當(dāng)浮動鐵路票價。

2.3 市場調(diào)節(jié)階段

2013年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號），要求不斷完善鐵路運價機制，穩(wěn)步理順價格關(guān)系。自此，鐵路旅客票價逐步開啟市場化進程。2015年《鐵路法》《中央定價目錄》相繼修訂，鐵路運輸企業(yè)可以自主制定動車組列車票價，2016年國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善鐵路普通旅客列車軟座、軟臥票價形成機制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2016〕1191號），賦予鐵路運輸企業(yè)自主調(diào)整普通旅客列車軟席票價的權(quán)利。

3 當(dāng)前鐵路普通旅客列車票價體系存在的問題

3.1 不利于運輸方式的合理分工

隨著社會經(jīng)濟市場化改革的不斷深化，鐵路、航空、公路對客運市場份額的爭奪越來越白熱化。前期對上海局集團公司管轄范圍內(nèi)客運市場價格調(diào)查結(jié)果顯示，鐵路普通旅客列車平均運價水平約為0.17元/km，公路平均運價水平約為0.3元/km，民航平均運價水平約為0.6元/km。鐵路普通旅客列車平均運價僅為公路的56%、民航的28%，從運輸方式特點和票價比價關(guān)系看，具備安全、舒適、快捷等優(yōu)勢的鐵路普通旅客列車票價遠低于公路和航空。鐵路普通旅客列車票價長期維持在較低的水平，導(dǎo)致部分地區(qū)、部分時段出現(xiàn)“鐵路運不完、公路吃不飽”的兩極分化。這一現(xiàn)狀既增加了高峰時期鐵路運輸企業(yè)的運輸安全壓力，同時也對公路、民航等其他運輸方式的健康發(fā)展帶來不利影響，不利于各種運輸方式的合理分工。

3.2 不利于運輸產(chǎn)品的升級更新

現(xiàn)行鐵路普通旅客列車票價是基于二十多年前的社會環(huán)境和經(jīng)濟狀況制定的，并未將市場需求、社會發(fā)展及各種交通運輸方式的分工作為票價制定及調(diào)整的參考因素。當(dāng)前鐵路快速旅客列車、特快旅客列車、直達特快旅客列車均執(zhí)行同一票價標(biāo)準(zhǔn)，未根據(jù)不同速度等級、不同設(shè)備條件、不同服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在列車票價上給予適當(dāng)區(qū)分，運行速度快、設(shè)備等級高的列車并未體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的定價原則，這一做法不利于激發(fā)鐵路運輸企業(yè)加快旅客運輸產(chǎn)品升級換代的主動性和積極性。另外，旅客票價由客票票價和附加票票價組合構(gòu)成的結(jié)構(gòu)形式相對復(fù)雜，逐項加成的計算方法不利于社會的理解和接受。

3.3 不利于運輸企業(yè)的健康發(fā)展

按照國家發(fā)改委和中國鐵路總公司鐵路普通旅客列車成本監(jiān)審工作總體部署，上海局集團公司在2016年、2017年分別對鐵路普通旅客列車成本進行試算。根據(jù)最終結(jié)果測算，上海局集團公司鐵路普通旅客列車每人公里成本較實際平均運價水平高出22.4%。鐵路普通旅客列車票價與成本之間形成倒掛，導(dǎo)致普通旅客列車開行越多鐵路運輸企業(yè)虧損越嚴(yán)重，不利于鐵路運輸企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，與國有資產(chǎn)保值升值的要求相悖。

4 完善鐵路普通旅客列車票價形成機制的建議

4.1 提高基礎(chǔ)票價率

建議在對鐵路普通旅客列車運營成本進行寫實和監(jiān)審的基礎(chǔ)上，綜合考慮國民經(jīng)濟發(fā)展情況，合理平衡鐵路與其他交通運輸方式之間的價格水平差距，對鐵路普通旅客列車的基準(zhǔn)票價率進行重新確定和調(diào)整，適當(dāng)提高鐵路普通旅客列車票價水平，為鐵路運輸企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展注入活力。

4.2 優(yōu)化票價構(gòu)成和規(guī)則

經(jīng)過六次大提速和列車裝備的不斷升級，鐵路普通旅客列車中新型空調(diào)快速列車已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)，據(jù)統(tǒng)計上海局集團公司新型空調(diào)快速及以上等級列車占全局普通旅客列車開行比例超過96%。建議鐵路普通旅客列車票價以新型空調(diào)快速列車硬座為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定基礎(chǔ)票價率，采取“硬座基礎(chǔ)票價率×計價里程×席別比價”的票價計算方式，簡化票價構(gòu)成，優(yōu)化遞遠遞減規(guī)則，實施票價尾數(shù)進整，形成科學(xué)合理又簡潔明了的票價計價規(guī)則。

4.3 優(yōu)化產(chǎn)品比價關(guān)系

建議根據(jù)不同等級旅客列車的運行速度、設(shè)備水平、服務(wù)質(zhì)量等，實施列車分檔定價，按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的定價原則，合理確定不同等級列車票價。繼續(xù)對老少邊窮地區(qū)開行的公益“慢火車”實施低票價政策支持，為貧困地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)貢獻力量，同時適當(dāng)提高特快旅客列車、直達特快旅客列車與快速旅客列車之間的票價差距，使鐵路普通旅客列車產(chǎn)品和價格多樣化。

4.4 擴大市場調(diào)節(jié)價范圍

隨著客運產(chǎn)品的不斷豐富和旅客出行需求的多樣化，鐵路普通旅客列車硬座、硬臥席別的可替代性不斷加強，鐵路運輸企業(yè)根據(jù)市場供求狀況對部分列車進行票價浮動的需求也不斷增加。建議國家進一步擴大鐵路普通旅客列車市場調(diào)節(jié)價范圍，放開硬席定價權(quán)限，在充分考慮市場競爭和客戶需求的情況下，對鐵路普通旅客列車硬座、硬臥實施市場調(diào)節(jié)價，賦予鐵路運輸企業(yè)根據(jù)市場供求關(guān)系、各種交通方式之間的競爭狀況實施自主定價的權(quán)限。

4.5 建立票價調(diào)節(jié)機制

綜合考慮與鐵路運輸成本密切相關(guān)的市場材料、能源價格變化情況、人工成本增長情況、旅客對票價水平接受度、其他交通工具競爭變化情況等，建立鐵路普通旅客列車票價動態(tài)調(diào)整機制，以三年左右為一個調(diào)整周期，保證鐵路票價隨市場環(huán)境調(diào)節(jié)的活力。

4.6 調(diào)整政府補貼方式

為了遵循市場規(guī)則、全面真實反映鐵路運輸企業(yè)實際經(jīng)營成效，同時減少管理成本、方便特殊人群的購票需求，鐵路在繼續(xù)做好學(xué)生及殘疾人車票預(yù)留工作、全力保障出行需求的同時，建議取消學(xué)生、殘疾軍人優(yōu)惠票價機制，改為由國家財政直接對公益性運輸人群進行政策或經(jīng)濟補貼。

5 結(jié)束語

鐵路普通旅客列車票價機制的完善，不僅有利于各種交通運輸方式的合理分工，同時還為鐵路運輸企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展注入了活力，為下階段完善站車服務(wù)設(shè)施，提高旅客乘坐普通列車的獲得感和出行體驗創(chuàng)造了更好的條件。