船舶油污事故中強制清污費用索賠問題分析

帥月新

一、前言

2018年5月18日，湖北省高級人民法院對“中恒9”輪碰撞溢油事故污染損害索賠糾紛案件作出裁定①參見湖北省高級人民法院（2018）鄂民終664號民事裁定書。，認為恒鼎船務有限公司和中國人民財產保險股份有限公司江蘇省分公司分別作為肇事船東和強制油污責任保險人，應當依法承擔相應的油污清除責任，但卻未開展該項工作。事故發生后，寶山海事局直接指派上海晟敏立速服海上應急服務有限公司（以下簡稱晟敏公司）實施清污工作，構成行政強制行為中委托第三人代履行的情形。晟敏公司接受行政委托開展油污清除防控工作的過程中，自始至終未與肇事船東進行過磋商，亦未就油污清除事宜簽訂合同，雙方之間并不形成平等民事主體之間的權利義務關系。因此，湖北省高級人民法院維持武漢海事法院的一審判決，認為晟敏公司要求船舶所有人和油污保險人承擔民事賠償責任的訴訟請求無事實和法律依據。

該案屬于近年來發生的船舶油污損害賠償糾紛典型案件，從中可以窺見強制清污費用索賠面臨的現實困境。船舶油污事故發生后，肇事船東有責任立即組織清除污染，通常存在兩種方式：一種方式是肇事船東自行或委托他人進行清污，由此產生的清污費用屬于民事責任的范疇；另一種方式是肇事船東不能或者怠于履行清污義務，海事部門可以責令其履行，并且在必要的情況下，有權強制采取清污措施。然而，業界對于海事部門組織應急力量進行強制清污所產生費用的性質、清污單位向污染責任人提起索賠的權利等問題爭議頗多，存在理論與實踐的矛盾。本文從強制清污行為的法律屬性出發，通過梳理各方的法律關系，提出強制清污費用索賠的實現路徑，以期對統一理論認識和實踐做法有所裨益。

二、強制清污行為的定性及各當事方的法律關系分析

《海洋環境保護法》賦予海事部門強制采取清污措施的權力。《海洋環境保護法》第71條規定：“船舶發生海難事故，造成或者可能造成海洋環境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施。”清污單位在海事部門的指令下強制清污后如何成功索賠相關費用，首先必須要對強制清污行為的性質進行判定，并厘清各方的法律關系。

（一）強制清污行為的定性

行政法學理論將行政強制定義為行政主體為實現行政職能而在行政管理活動中采取強力方法的行政行為，其具有以下三個特點：第一，行政強制的主體是法定的行政主體；第二，行政強制是法定的權力性行為；第三；行政強制是具有法律效果的行為[1]。

《中華人民共和國行政強制法》第2條規定：“行政強制執行是指機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”《海事行政強制實施程序規定》第17條規定：“海事管理機構依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害水上交通安全、造成水域污染或者破壞自然資源的，海事部門可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。”

據此對船舶油污事故中的強制清污行為進行分析，海事部門作為法定享有強制清污權的行政機關，依照法律賦予的行政管理職權領導、組織清污單位進行清污，其行政主體地位和權力來源均有法律法規的明確規定，而且強制清污行為必然會對肇事船東和清污單位等特定對象的人身和財產造成影響。因此，海事部門所組織實施的強制清污是典型的行政行為，屬于行政強制執行方式之一，即代履行。

（二）強制清污行為中各當事方的法律關系

海事部門委托清污單位代履行的情形下，存在海事部門、肇事船東、清污單位三個不同的主體，涉事各方的法律關系梳理如下：

1.海事部門與肇事船東的關系

海事部門與肇事船東之間為行政管理法律關系，海事部門做出的強制清污及委托清污單位代履行的決定直接針對的是行政相對人，海事部門所出具的“海事行政強制代履行決定書”中載明，行政相對人不服海事部門的強制清污決定或者委托清污單位代履行決定的，可以通過行政復議或者行政訴訟的法律途徑進行權利救濟。

2.海事部門與清污單位的關系

海事部門通過工作任務書、電話調派、高頻指令等方式，與清污單位形成委托作業合同，委托清污單位具體開展清污作業。在該委托行為中，雙方當事人處于平等的法律地位，海事部門并沒有強制清污單位進行清污的權利，清污單位也沒有必須進行清污作業的法定義務。海事部門與清污單位之間為民事法律關系，因此而產生的清污費用應屬于民事債權。

3.清污單位與肇事船東的關系

清污單位與肇事船東之間不發生直接的權利義務關系，但是清污單位作業時必然要與肇事船東發生實際接觸，從而產生間接的民事法律關系，清污單位在作業中還應當遵守“適當履行”義務①參見《民法通則》第88條第1款規定：“合同的當事人應當按照合同的約定，全部履行自己的義務。”《合同法》第60條第1款規定：“當事人應當按照約定全面履行自己的義務。”這兩條規定均體現了適當履行原則。，在合理的時間內采取適當的清污措施，以達到良好的清污效果。

三、強制清污費用的法律屬性分析

目前，海商法學術界對強制清污費用的法律屬性的理解存在以下三種觀點[2]：

第一種觀點認為強制清污行為屬于海事行政強制執行代履行，所產生的費用為海事行政強制執行的代執行費用，應列入行政責任范疇，海事部門可以直接向肇事船東征收，而且肇事船東不得享受海事賠償責任限制。

第二種觀點認為海事部門在強制清污中的角色應定位為肇事船東的代理人，所引起的糾紛屬于民事糾紛，應該由海事部門通過民事途徑向肇事船東提起侵權訴訟要求，海事部門的強制清污措施并不改變清污費用的民事責任性質。

第三種觀點認為清污行為具有雙重性質，是公法行為和私法行為在行為目的、效果等方面的競合，海事部門既可以選擇提起民事賠償訴訟，也可以作為行政行為進行處理。

上述三種觀點均有各自的理論支撐，雖然業界對強制清污費用的法律屬性尚未形成一致的意見，但是縱觀海事司法審判實踐，我國海事法院的主流觀點還是傾向于認可強制清污費用的民事債權性質，而且《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》明確海事部門為防止或減輕油污損害而支出的清污費用可直接向肇事船東提起訴訟①《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》第145條規定：“國家海事行政主管部門為防止或減輕油污損害而支出的清污費用可直接向油污責任人提起訴訟。”。近年來的重大船舶污染事故中法院均支持海事部門就強制清污費用向肇事船東提起民事索賠，如“宙斯”輪案（2012年最高人民法院再審結案）、“雅典娜”輪案（2012年廣州海事法院調解結案）、“金玫瑰”輪案（2011年青島海事法院一審結案）、“祖立克”輪案（2011年寧波海事法院調解結案）、“金海鯤”輪案（2011年廈門海事法院調解結案）[3]。筆者完全贊同相關海事法院在上述油污案件中的做法，認為強制清污費用應當屬于民事責任范疇，而且這是船舶油污受害人可以盡快獲得賠償的最便捷途徑，具體分析如下：

（一）將強制清污費用定性為民事債權是船舶油污損害賠償立法的趨勢

《海洋環境保護法》規定國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度，海洋環境污染損害的肇事者應當排除危害，并承擔賠償責任②《海洋環境保護法》第66條規定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。”第90條規定：“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除。”。可見，法律明確了船舶油污損害賠償的民事責任性質，既然強制清污行為的目的是為了排除危害，那么作為船舶油污損害賠償范圍之內的強制清污費用，理所當然為民事性質債權。《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》規定為減少油污損害而采取的應急處置費用、控制或清除污染措施費用可以申請船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“油污基金”）賠償，進一步完善了法律法規對船舶油污損害民事賠償責任制度③《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》第十七條規定：“船舶油污損害賠償基金按照申請時間順序依次受理。其中，對同一事故的索賠按照下列范圍和順序賠償或補償：（一）為減少油污損害而采取的應急處置費用；（二）控制或清除污染所產生的費用；（三）對漁業、旅游業等造成的直接經濟損失；（四）已采取的恢復海洋生態和天然漁業資源等措施所產生的費用；（五）船舶油污損害賠償基金管理委員會實施監視監測發生的費用；（六）經國務院批準的其他費用。”。因此，從我國船舶油污損害賠償立法的發展過程和趨勢看，強制清污費用屬于民事性質債權。

（二）將強制清污費用定性為民事債權是國際社會通行做法

國際社會通過制定《1992年國際油污損害民事責任公約》《1992年國際油污損害賠償基金公約》《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》，建立了國際船舶油污損害民事賠償的結構體系，其對船舶油污損害賠償的通常做法是按照“污染者付費”的原則，明確肇事船東為民事責任人，為保證賠償責任的有效履行，將責任保險強制化，并賦予船舶油污受害人對保險人的直接索賠權；當肇事船東及其保險人不能足額賠償船舶油污損害時，則由石油貨主繳納攤款成立的國際油污賠償基金進行民事責任的補充賠償。可見，國際公約將船舶油污事故所導致的損害均納入民事賠償的范圍之內，而強制清污費用作為船舶油污損害中最常見甚至是所占比例最高的費用，自然也屬于民事性質的債權。我國作為上述公約的締約國，在處理類似案件時應當與公約的立法宗旨以及國際社會的通行做法保持一致。

（三）將強制清污費用定性為民事債權是法律公平價值的體現

從法律體現公平價值的角度而言，肇事船東和船舶油污受害人的利益通過民事責任方式可以得到更全面的保障。只有將強制清污費用定性為民事性質債權，肇事船東才可以依據《海商法》的規定享受海事賠償責任限制，而海事賠償責任限制制度設立的初衷就是為了保護航運企業的利益，促進海上貿易的發展。即使肇事船東沒有足夠財務能力或者海事賠償責任限制基金不足以賠償全部的損失，根據船舶油污損害民事賠償法律制度的安排，油污受害人還可以申請油污基金獲得補充賠償。相反如果把強制清污費用規定為行政法上的義務，海事部門、清污單位等債權人無法從肇事船東設立的海事賠償責任限制基金中受償，也不能從油污基金獲得賠付，而且肇事船東對其他受害人的賠償能力也會因此受到影響，其他一般性海事債權無法得到清償的可能性就會增大，某種意義上這是公權力對私權力的侵犯，有悖于法律公平價值的體現。

（四）將強制清污費用定性為民事債權符合當事方對預期權利義務的認知

從船舶油污事故損害索賠糾紛的處理結果上來看，不論是肇事船東與清污單位主動確立合同關系，還是海事部門依據行政代履行向肇事船東主張強制清污費用，該筆費用最終都由肇事船東支付，而且應當屬于民事之債，由此才能保證在船舶油污事故的應急處置中，不管海事部門是否行使行政權力參與到清污行為的具體實施中，肇事船東和清污單位之間的權利義務關系始終是統一的，不會因為海事部門行使行政權力而改變其中的法律關系屬性，這就使得肇事船東和清污單位之間的權利義務能夠固定下來，雙方都能對自己預期的權利義務有明確的認知。

四、強制清污費用索賠路徑的建議

在“中恒9”輪案件的判決中，法院認為晟敏公司和肇事船東之間并未簽訂書面的協議或者合同，據此判定雙方不存在民事法律關系。筆者并不完全認同這一觀點，《合同法》司法解釋規定當義務人未訂立合同，但從雙方行為能夠推定有訂立合同意愿的，可以認定是以其他形式訂立的合同①《合同法》司法解釋（二）第2條規定：“義務人未以書面形式或者口頭形式訂立合同，但從雙方的民事行為能夠推定雙方有訂立合同意愿的，人民法院可以認定是以合同法第10條第一款中的‘其他形式’訂立的合同。”。“中恒9”輪案件中雖然晟敏公司與肇事船東之間未簽署書面合同，但是卻因清污行為而發生了間接的民事法律關系，雙方存在事實上的合同關系，由此所產生的費用應當具有民事的給付義務。為解決類似案件中強制清污費用求償問題，提出以下對策建議：

（一）海事部門作為原告向肇事船東提起民事索賠

海事部門在船舶油污事故的應急處置中承擔協調指揮的職責，近年來我國沿海主要港口均建設完成規模大小不等的國家溢油應急設備庫，國家資源在清污行為中發揮的作用日漸明顯，強制清污行動除了商業清污單位的參與，還動用了國家溢油應急設備庫的力量，此種情形下，建議由海事部門作為原告向肇事船東提起民事索賠，即使清污單位未和肇事船東簽訂合同，也不會對其強制清污費用索賠的主體資格、請求權基礎造成影響。在肇事船東賠付清污費用后，海事部門依據《海事行政強制代履行決定書》中的條款，據實向清污單位支付代履行的費用。

（二）清污單位作為原告向肇事船東提起民事索賠

在某些事故規模較小、污染程度較輕的船舶油污事故中，海事部門組織的強制清污行為往往不會動用國家溢油應急設備庫的力量，而是委托清污單位進行油污清除工作，此種情況下建議由清污單位作為原告向肇事船東提起民事索賠。同時，海事部門應當充分發揮自身職能，協調清污單位和肇事船東雙方簽署代履行合同，即使因為事態緊急，需要立即執行代履行而沒有簽署合同，也應該通過協調肇事船東與清污單位簽訂補充協議等方式，明確清污單位和肇事船東之間的權利義務歸屬，從而避免清污單位要求肇事船東承擔賠償責任的訴訟請求因不存在相應的民事法律關系而遭到法院駁回。

（三）規范代履行的流程，加強對清污行為的監督

海事部門委托清污單位實施代履行，通常發生在肇事船東不按照規定履行義務或者沒有能力履行義務的情形下，受制于時間倉促、任務緊迫等因素，代履行的執行過程中難免存在不足之處，在程序規范方面出現的瑕疵就會成為肇事船東抗辯的理由，因此建議海事部門在實施代履行時嚴格按照《行政強制法》的規定和《海事行政強制實施程序規定》的程序進行，避免遭到當事人的異議，從而給強制清污費用的索賠帶來不必要的障礙。

在實踐中，受到海上油污清除工作專業性、技術性的影響，強制清污經常會使用專業的船舶和技術設備，耗費大量的人力物力，產生的費用通常較高，這也是船舶油污損害賠償案件訴諸法院的原因之一。此外，強制清污行為中另外一個突出的問題是清污單位所投人力物力的真實性和合理性[4]。肇事船東對此的抗辯主張強烈，認為在強制清污行為的實施過程中，海事部門未對實際清污情況進行有效監督，清污單位為經濟利益可能會隨意擴大投入，以致其采取相關措施的必要性受到質疑。為增加強制清污行為的透明度，建議海事部門對后續的清污行為進行持續的監督和指導，發現清污單位采取不適當或者不合理的清污行為，及時予以糾正。必要時可以借鑒國際保賠集團特別補償條款中的“特別海上事故代表”（Special Casualty Representative）制度在實踐中的成功經驗[5]，指派符合一定要求的專業人員，作為所有利益關系人的代表參與清污作業，與肇事船東和清污單位充分溝通，協調雙方對作業情況進行現場確認，及時向所有利益關系人轉發經各當事方確認后的清污作業日報，以此增強對清污力量投入和清污費用支出合理程度的把控，從而使船舶油污損害費用規模更具有確定性。

（四）設立油污基金針對強制清污費用的先行支付功能

我國已經建立船舶油污損害賠償基金制度，但目前油污基金只能用于對油污受害人提供事后賠償，尚無法先行支付船舶油污事故應急反應費用。事實上國外類似的污染損害賠償基金已經具備先行支付清污費用的功能，比如美國溢油賠償責任信托基金中設置有應急基金賬戶，為保障聯邦現場協調員在船舶油污事故發生后能夠立即采取行動，國家污染基金中心可以隨時從應急基金中提供資金支持，用于先行支付油污應急反應費用[6]。加拿大船源油污基金（The Ship Source Oil Pollution Fund，以下簡稱SOPF）的做法是在《海事責任法》中規定油污受害人可以直接向SOPF提出索賠，并為SOPF后續行使代位求償權作出嚴密的制度安排，包括對肇事船舶的滯留、對責任人的財產保全等措施。建議借鑒美國、加拿大等國家的做法，修改《海商法》《海洋環境保護法》《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等法律法規，在我國油污基金中設置一定比例的款項作為強制清污費用專項賬戶。在船舶油污強制清除行動中，油污基金可以按照規定的程序，向參加污染清除行動的受委托單位提供資金支持，以鼓勵和幫助油污受害人對船舶油污事故作出及時有效的應對。當強制清污行為結束后，油污基金先行支付的資金應當列入事故損害賠償金額中，由油污基金向污染事故責任人進行追償。上述操作模式可以為強制清污費用的賠償提供另一種可選的途徑，但考慮到我國油污基金政府性基金的性質，保障國家資金安全是最基本的前提，所以相關的法律條款必須明確油污基金代位求償權的履行主體、行使范圍、訴訟時效等內容，同時賦予油污基金在特定情況下對船舶滯留、對責任人財產保全的權力。

五、結語

海事部門作為維護海上交通安全、保護海洋環境的行政機關，通過代履行手段來實現監管目的有著當然的必要性和合理性，但其所實施的代履行并不改變強制清污費用屬于民事債權的本來性質，隨著我國海事行政執法流程的不斷規范以及船舶油污損害民事賠償責任制度建設的逐漸完善，強制清污費用的賠償將更加順利地實現，油污受害人的權益也將得到更加充分的保障。