興勝鄉農村土地流轉中存在的問題及對策

□王明芬/西昌市興勝鄉人民政府

西昌市興勝鄉共有9個行政村，91個村民組，擁有集體土地1611.00hm2；承包農戶5465戶，農村人口21895人，勞動力7298人，其中，從事農業勞動的有4065人，外出務工的有2448人。2017年，興勝鄉流轉土地233.33hm2，簽訂書面合同34.53hm2，其中，無效合同3.33hm2，約定不明確的1.33hm2；口頭協議的194.13hm2。土地流轉呈逐年上升趨勢。

1 農村土地流轉中存在的問題

1.1 土地流轉合同不規范、無序流轉現象嚴重

土地流轉中多數是農戶自發流轉，口頭協議；簽訂書面合同的，50%為無效合同，20%約定不明確，多數合同四至邊界不清楚，約定不明確，沒有合同期限、起至日期等，為今后土地糾紛埋下隱患。例如，小橋村3組何林與王遠達簽訂的土地流轉合同，標題“土地買賣合同”，內容“甲方：何林；乙方：王遠達。何林自愿將承包地0.13hm2長期賣給王遠達，每公頃75萬元，共計150萬元整。土地款一次性付清。甲乙雙方簽字蓋章。日期：2009年6月9日。”這是一份典型的約定不明、沒有四至邊界、沒有起至日期的無效合同。

1.2 農民法律意識淡薄，私自買賣土地現象嚴重

許多農民以土地流轉為名私自進行土地買賣。有的土地價款高達每公頃300萬元且呈逐年上漲趨勢，遠超西昌市征地價，隨著西昌城市提升發展，地價不斷飆升，農村私自買賣土地日益嚴重，土地糾紛越來越多，矛盾不斷升級，群眾上訪事件不斷增加。例如，2000年、2011年雙林村、德勝村將省道107兩邊的土地賣給無序流動人員引起集體上訪事件。

1.3 農村房屋、宅基地買賣嚴重

農村房屋、宅基地買賣嚴重，引發許多民族矛盾和社會矛盾。例如，2011年雙林村1組村民易思華將房屋賣給無序流動人員沙木呷，引起雙林村1組群眾強烈不滿，將買賣的房屋拆毀，引起集體打架、集體上訪事件，嚴重影響農村的安定團結。

1.4 集中成片流轉難，承包大戶規?；a難

農民素質低、小農意識強，不愿將土地流轉給農業企業。當政府引進農業企業時，村民便漫天要價，動輒每公頃土地1季要價達6.75～7.50t大米。例如，花莊村13組平時每公頃土地1年的承包費只需3t大米，2011年三農公司承包其土地種植草莓，1季承包費每公頃高達6t大米。2014年，天喜花卉園藝有限責任公司到興勝鄉流轉66.67hm2土地建花卉基地，起初公司看上團結村2組一片土地，交通條件好、水利設施好，有67.00hm2成片、上規模，村民漫天要價1季每公頃6.75t大米，鄉、村、組干部多次做工作，但部分農戶始終堅持，并要求每年增加750kg，公司無法接受農戶條件，放棄了團結村2組這片土地。最后在交通條件差、水利設施差、水源條件差的德勝村6組、4組、11組，花園村5組、6組租到26.33hm2成片土地，租金每年每公頃6t大米，每2年漲1次，土地流轉期限2014年4月1日～2028年4月1日。

1.5 以租代征現象嚴重

擅自改變土地農業用途，如君臨太陽能廠以租為名蓋了廠房進行太陽能設備生產、銷售。

1.6 農村濫修濫建現象嚴重

濫修濫建現象嚴重，造成70%農戶一戶多宅，違反了國家《土地管理法》一戶一宅的規定。

2 問題存在的原因

2.1 機構改革不深入農村實際

整個農經機構有頭無尾，從中央到縣（市）級都有農經機構，唯一到落實具體工作的鄉（鎮）一級農經機構被撤銷。2009年，西昌市機構改革時撤銷鄉農經站，原農經人員留在農業服務中心，農經職能劃歸鄉（鎮）人民政府，但各鄉（鎮）并未成立鄉（鎮）農經站。農經工作沒有固定的人員負責，人員流動性大，全市農經工作開展難度大，有緊急任務時臨時指派人員完成工作任務。沒有機構、沒有人員自然無人過問農村土地流轉問題，從而造成農村土地不規范、無序流轉。

2.2 鄉、村、組干部認識不到位，重視不夠

一部分基層領導干部和有關人員認為土地流轉是農民的事，應由農戶和業主協商，與鄉（鎮）、村、組無關，對之采取放任自流的態度；小農經濟意識嚴重阻礙了土地的合理流轉。二是對土地流轉采取行政命令，有的鄉（鎮）、村、組為了實施形象工程、政績工程或完成某項考核任務，對業主許以各種承諾，不尊重農民意愿，不遵循平等協商、公開、公平的原則，采取強迫手段促成土地流轉，以完成工作任務。

2.3 政策宣傳不到位，干部群眾思想意識有待提高

一些領導干部沒有把推進農村土地承包經營權流轉提高到推進農業產業結構調整和農民收入這個大局來認識。職能部門對土地承包經營權流轉政策宣傳不夠深入，群眾對土地流轉認識存在誤區，主要表現為一些農戶和部分土地承包大戶對推進土地承包經營權流轉還存在“三怕”，一部分農民怕土地流轉之后喪失土地承包經營權，沒有了生活最低“保障線”；一部分土地承包大戶怕政策不穩，政府收回土地租賃權，不敢大膽投入；一部分土地承包大戶怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規模搞開發。

2.4 規劃、審批不完善

西昌市農村建房用地近20年沒有整體規劃、審批，導致農村濫修濫建房屋蔚然成風。

3 對策建議

3.1 加強農經體系建設，尤其是農村基層農經體系建設

恢復鄉（鎮）農村經營管理站，覆蓋村、組，村、組設1名專（兼）職農經員負責農村土地流轉的申請、登記、合同簽訂、上報工作，以避免土地流轉不規范、無序流轉，避免無效合同的產生，從而減少土地流轉合同糾紛。

3.2 加強干部培訓，提高干部素質

對鄉、村、組干部集中進行《中華人民共和國農村土地承包法》《四川省〈中華人民共和國農村土地承包法〉實施辦法》《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》《西昌市農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》等法規以及每年中央一號文件的宣貫和培訓。

3.3 加大宣傳力度

將農村土地承包的相關法律法規、文件及中央政策編制成冊，做到鄉、村、組干部人手1冊。將農村土地承包的相關法律法規、文件及中央政策錄制成法制宣傳片，通過廣播、電視播放，做到家喻戶曉，提高干部群眾的法律意識，有效遏制不規范、無序流轉。

3.4 建章立制，確實規范農村土地經營權流轉工作

一是要規范農戶的流轉行為。嚴格按照《中華人民共和國農村土地承包法》第二十三條、三十三條、三十七條規范農戶的流轉行為。通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。土地承包經營權流轉遵循平等協商、自愿有償原則，任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；受讓方須有農業經營能力；在同等條件下，本集體經濟組織成員享有流轉優先權。

二是建立健全制度，嚴格運作程序。結合興勝鄉實際盡快制定出農村土地經營權流轉管理辦法，明確規定土地流轉所必須的程序、手續，使農村土地經營權流轉規范化、合法化。農村土地經營權流轉要嚴格按照下列程序辦理：第一，申請登記。有流轉意向的雙方到興勝鄉土地流轉中心領取并填寫西昌市農村土地承包經營權流轉意向登記、申請表，經村民小組、村民委員會對流轉意向進行審查蓋章后，攜帶相關材料到興勝鄉土地流轉中心進行登記。需要流出土地的農戶，可將擬流出土地面積、類型、期限、租金、用途等信息，經村委會審核后報鄉土地流轉中心備案入信息庫。第二，協商洽談。鄉人民政府、村民委員會組織流轉雙方對土地流轉地塊、面積、用途、流轉方式、期限，流轉價款及支付方式，土地交付方式、土地復耕、地上附著物及相關設施的處理，相關權利義務、違約責任、合同變更與解除、爭議解決方式等集體條款進行磋商，達成一致意見。第三，現場審核。流轉面積在0.67hm2以下的由村民委員會組織現場審核；0.67～6.67hm2的由鄉政府、村民委員會組織現場審核；6.67hm2及以上的由市農村土地流轉服務中心會同鄉人民政府組織現場審核?，F場審核主要對流轉的土地核實地塊名稱、四至邊界、面積、用途等情況；同時，核實流出土地有無權屬糾紛、流轉行為是否為農戶自愿行為。現場審核過程中要做好相應調查核實筆錄。第四，簽訂合同。流轉雙方協商一致后，在鄉土地流轉服務中心的指導下簽訂西昌市農村土地承包經營權流轉合同，合同一式五份，流轉雙方各執一份，報發包方、村委會、鄉土地流轉中心各備案一份。鄉土地流轉服務中心做好土地流轉的合同簽證、備案工作并出具備案通知書。6.67hm2及以上的土地流轉將備案通知書報送到市農村土地流轉服務中心存檔。第五，資格審查。對土地流轉實行市、鄉、村分級審查。重點審查流入方主體資格、征信情況、農業持續經營能力及擬經營項目是否符合本地區產業布局和現代農業發展規劃等。0.67hm2以下的由村委會組織審查；0.67～6.67hm2的由鄉政府組織審查；6.67～33.33hm2的由市農業行政主管部門組織審查；33.33hm2及以上的經市農業行政主管部門初審后，報市政府組織審查。

三是要規范鄉、村、組及村、組集體組織參與土地流轉的行為。鄉、村、組及村、組集體組織不得以任何名義強迫農戶流轉土地或收回承包地，不得阻撓農戶合理自愿流轉，必須做好農戶流轉土地的管理和服務工作，以防止農村集體土地權益的流失。

3.5 正確組織、引導農村土地經營權流轉工作

一是把握好穩定政策和改革發展的關系，進行農村土地經營權流轉必須以穩定土地承包關系為前提，以減輕農民負擔為基礎。二是把握好形式多樣與規范管理的關系。因地制宜確定各自流轉方式，但必須堅持“自愿、有償、合法、有序”的原則，確實做好原則上統一把握，管理上統一要求，程序上統一規范，提供統一規范的格式文書合同。三是把握好土地流轉與經濟利益的關系。加強農村經營體制和組織制度的創新，引導和扶持農民專合組織建設，積極推進農業產業化經營；大力發展農村第二、三產業，加快農村城鎮化建設步伐，為農民創造土地流轉后的就業空間，促進農村勞動力向城鎮集中；積極推進農村經濟結構戰略性調整，大力培育農業龍頭企業，提高農業規模化經營水平。

3.6 提升各級人民政府的履職責任感，加強農村土地流轉管理工作

一是發包方對承包方提出轉包、出租、互換或者其他方式流轉承包土地要求的，應當及時辦理備案，并報告鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門。承包方轉讓承包土地，發包方同意轉讓的，應當及時向鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門報告，并配合辦理有關變更手續；發包方不同意轉讓的，應當7日內向承包方書面說明理由。二是鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，并指導簽訂，以避免不規范合同和無效合同的產生；將土地流轉合同糾紛處理在萌芽狀態。三是鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當建立農村土地經營權流轉情況登記冊。以轉包、出租或者其他方式流轉承包土地的，應及時辦理相關登記；以轉讓、互換方式流轉承包土地的，應及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更等手續。四是鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當對農村土地經營權流轉合同及有關文件、文本、資料等進行歸檔并妥善管理。五是采取互換、轉讓方式流轉承包經營權，當事人申請辦理土地承包經營權流轉登記的，縣級人民政府農業行政（或者農村經營管理）部門應當予以受理，并依照《農村土地承包經營權辦法》辦理。六是鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門在指導流轉合同簽訂或流轉合同簽證中，發現流轉雙方違反法律法規約定時，要及時予以糾正。七是縣級以上地方人民政府農業行政（或農村經營管理）主管部門應當加強對鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門工作的指導。鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當依法開展農村土地經營權流轉的指導和管理工作，正確履行職責。八是農村土地承包經營權流轉發生爭議或者糾紛，當事人應當依法協商解決。當事人協商不成的，可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府調解。當事人不愿協商或者調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

3.7 加快西昌市農村建房用地規劃、審批步伐

嚴格執行農村建房用地審批政策，對不符合規劃在農田保護區濫修濫建和不批就建的，堅決予以拆除，從嚴從重處理，做到有法必依、執法必嚴，從源頭上遏制農村土地、房屋私自買賣和農村濫修濫建。

3.8 建立風險防范機制

一是建立資格準入制度。對土地流轉實行市、鄉、村分級審查，重點審查流入方主體資格、征信情況、農業持續經營能力及擬經營項目是否符合本地區產業布局和現代農業產業發展規劃。資格審查表見附件。二是建立土地流轉日常監督制度。適度規模標準為1.33～6.67hm2，鄉農村土地流轉中心負責日常監管工作；流轉規范在6.67hm2及以上的列為市重點監管對象，市農村土地流轉中心加強監管。鄉國土部門負責受讓方土地用途監督檢查，從源頭上抑制“非糧化”“非農化”行為，確保流轉土地的農業用途。三是建立土地流轉風險保證金制度。為保障流轉土地農戶利益，防止流入方擅自改變土地用途、中途退出拖欠農戶租金、復耕等，建立土地流轉風險保證金制度。土地流入方繳納風險保證金，保證金繳存鄉財政所，由鄉財政所統一開戶，專戶管理。土地流入方的企業（組織）、個人繳納風險保證金，風險保證金原則上按不低于一個年度的土地流轉租金進行一次性繳納，用于保障支付流轉農地的企業（組織）、個人因中途退出拖欠農戶租金以及流轉農地的企業（組織）、個人擅自改變土地用途的處罰金和損壞地力補償金等。流轉合同到期后沒有損壞地力、改變土地用途、拖欠農戶租金的返還風險保證金。鄉國土部門、鄉土地流轉中心出具報告后，鄉財政所方可兌付風險保證金。四是建立土地流轉退出機制。土地流入方因經營不善或自然風險、市場風險致使生產經營無法繼續進行的，應及時向土地流出方、鄉土地流轉管理服務中心以書面形式提出申請，經鄉土地流轉管理服務中心、村組集體經濟組織核實，組織土地流轉雙方協商一致后解除流轉合同。因國家或地方建設需要導致土地流轉關系無法續存需提前終止的，由鄉土地流轉管理服務中心、村、組集體經濟組織協調流轉雙方解除土地流轉合同。五是建立動態監測管理制度。鄉土地流轉服務中心對轄區內土地流轉項目進行追蹤監測，包村領導為流轉項目跟蹤負責人，對流轉土地的利用情況和流轉合同履約情況進行動態監管，及時發現和化解流轉矛盾，提示風險預警，提出改進措施。