有限政府理論對兵團(tuán)轉(zhuǎn)變政府職能的啟示

尚夢媛

摘 要：改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能配置是黨的十九屆三中全會提出的重要任務(wù)，也是兵團(tuán)承接行政職權(quán)后進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的宏觀背景，有限政府理論主張政府是有限政府、服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府的理念，對于兵團(tuán)轉(zhuǎn)變政府職能有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：政府職能;兵團(tuán)工作;有限政府

黨的十九屆三中全會就深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革做出了重要部署，兵團(tuán)也必須開展轉(zhuǎn)變政府職能的工作。

一、兵團(tuán)轉(zhuǎn)變政府職能的背景

（一）兵團(tuán)特殊行政管理體制的問題

健全和轉(zhuǎn)變政的職能是兵團(tuán)深化改革的重要任務(wù)之一，是兵團(tuán)深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要基礎(chǔ)。新疆自治區(qū)人民政府將2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，兵團(tuán)自2018年2月1日起在所轄區(qū)域依法行使這2190項(xiàng)行政職權(quán)。兵團(tuán)行政職能轉(zhuǎn)變歷次改革都沒有解決的授權(quán)范圍、 授權(quán)層級不完整，授權(quán)不明的問題（齊子鑒，2011）通過這一舉措得到了很好的解決。過去為了解決這一問題，1997年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)工作的通知》，要求兵團(tuán)自行管理內(nèi)部行政、司法事務(wù)，但是由于種種原因沒有落實(shí)到位，使得兵團(tuán)的行政職能不健全不完善，管理不規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、依法治國的推行和法制建設(shè)的不斷完善，在市場經(jīng)濟(jì)條件下行政與市場的關(guān)系難以厘清，行政職能缺位、越位、錯位問題仍十分嚴(yán)重，及行政主體資格和行政執(zhí)法主體資格缺乏法律規(guī)定的矛盾日漸突出;兵團(tuán)體制的特殊性，致使兵團(tuán)內(nèi)部權(quán)力集中的現(xiàn)象嚴(yán)重，而權(quán)力集中又導(dǎo)致各行政主體責(zé)、權(quán)、利相互脫節(jié)，運(yùn)作機(jī)制缺乏規(guī)范化、程序化和法治化（顧光海，2009）。為了使這種體制適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也做過探索，師市合一管理體制是兵團(tuán)面對市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，為適應(yīng)環(huán)境、擴(kuò)大生存空間、增強(qiáng)維穩(wěn)戍邊要素集聚力而尋求的體制創(chuàng)新與探索（白燕、強(qiáng)始學(xué)，2016）。但這種模式存在著在實(shí)際運(yùn)行中，兵團(tuán)這一層級不是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)。對于兵團(tuán)管理的城市來說對上缺乏直接對應(yīng)的上級政府對下缺少基層政權(quán)，上下相互銜接較為困難的管理體系不完善的問題，在實(shí)踐運(yùn)行中，師市、團(tuán)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃并未完全合一，只實(shí)現(xiàn)了部分的重疊，師大市小，師強(qiáng)市弱的管理體制雙規(guī)問題（白燕、強(qiáng)始學(xué)，王娜娜，2016）。這些行政管理體制上的問題使得兵團(tuán)體制與市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況，阻礙了兵團(tuán)的發(fā)展，而問題的癥結(jié)在于兵團(tuán)的行政職能不健全不完善，行政主體地位不明確，通過授權(quán)解決了行政主體的合法地位這個多年沒有解決的問題，健全轉(zhuǎn)變兵團(tuán)政府職能，是推動兵團(tuán)各項(xiàng)改革的一個重要基礎(chǔ)，對于兵團(tuán)體制機(jī)制重塑是關(guān)鍵一招。

（二）兵團(tuán)發(fā)揮特殊作用的必然要求

兵團(tuán)作為履行維穩(wěn)戍邊使命的特殊組織，是強(qiáng)大的戰(zhàn)略力量和有力的制衡因素，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)兵團(tuán)要履行好三大功能四大作用，這些功能作用里面最重要的就是維穩(wěn)戍邊，兵團(tuán)就是保新疆穩(wěn)定的一塊壓艙石。2014年習(xí)近平總書記視察兵團(tuán)時指出：“兵團(tuán)的存在和發(fā)展絕非權(quán)宜之舉，而是長遠(yuǎn)大計(jì)。新形勢下兵團(tuán)工作只能加強(qiáng)，不能削弱。”隨著國際國內(nèi)形勢的深刻變化，兵團(tuán)在體制機(jī)制上也暴露出一些亟待通過深化改革來解決的突出矛盾和問題。這些問題黨中央歸結(jié)為“五個不適應(yīng)”，阻礙了兵團(tuán)的發(fā)展、履職盡責(zé)。通過授權(quán)就是要補(bǔ)齊行政職能不健全、管理不規(guī)范與自行管理內(nèi)部行政事務(wù)和依法行政要求不適應(yīng)這塊短板，這是豐富兵團(tuán)黨政軍企合一特殊體制內(nèi)涵的表現(xiàn)，以便于更好維穩(wěn)戍邊使命。

（三）承接行政職能、行政執(zhí)法權(quán)后的挑戰(zhàn)

但兵團(tuán)一次性承接2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)必定會面臨很多的問題，自承接至今的一年多的時間里就出現(xiàn)了公務(wù)人員依法行政意識不強(qiáng)、依法行政能力不足的問題;機(jī)構(gòu)仍然不健全不完善，編制不足的問題，自治區(qū)人民政府授權(quán)兵團(tuán)，這些行政職權(quán)需要相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)去承接;目前人大政協(xié)等的監(jiān)督議事機(jī)構(gòu)的作用并未發(fā)揮出來使得監(jiān)督機(jī)制和民主決策的機(jī)制不夠完善;還有由于兵團(tuán)過去行政職能和行政執(zhí)法權(quán)不健全，從事相關(guān)工作較少，相關(guān)的技能培訓(xùn)較少，業(yè)務(wù)水平不高等等問題。這些問題如果不解決好，兵團(tuán)就不可能真正的實(shí)現(xiàn)體制的重塑。而這些問題的答案，有限政府的理論可以給予相應(yīng)的啟示。

二、有限政府理論的內(nèi)涵及特質(zhì)

（一）有限政府的內(nèi)涵

有限政府（ Limited ?government），是指在權(quán)力、職能和規(guī)模等方面受到憲法和法律嚴(yán)格限制的政府。它相對于“包攬一切”的“全能政府”模式而言， 在政治權(quán)力、政府職能和政府規(guī)模等方面都是有限的。但這并沒有改變政府的性質(zhì)和功能。有限政府的出發(fā)點(diǎn)仍然是對公民權(quán)利進(jìn)行保障。他的核心是在現(xiàn)代以自由競爭為特征的市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式下，正確處理政府與市場的關(guān)系，政府權(quán)力收縮，政府介入市場、社會有一定的界限。他主張的政府既不是亞當(dāng)斯密主張的政府應(yīng)是守夜人角色，管理最少的無為政府，也不是凱恩斯國家干預(yù)理論主張的政府權(quán)力無限泛化的模式，而是以憲政制度來制約政府的權(quán)力、規(guī)模、職能及行為方式，實(shí)現(xiàn)政府與市場、公民和社會的合理、良性互動。

（二）有限政府的基本特質(zhì)

有限政府理論的基石是政府的權(quán)力來源于公民的權(quán)力，也即政府行使的公權(quán)力是公民讓渡的權(quán)力。這與我們執(zhí)政黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨是契合的。政府是利用人民賦予的權(quán)力行政，正因如此，政府權(quán)力的范圍是有限的，受限于公民授權(quán)，那么與此相對應(yīng)政府的職能也是有限的， 他應(yīng)該更多的體現(xiàn)在公共領(lǐng)域內(nèi)。有限政府是服務(wù)政府，以公民的權(quán)益為導(dǎo)向，全心全意為人民服務(wù);有限政府是責(zé)任政府，政府首先對自己負(fù)責(zé)行使權(quán)力時權(quán)責(zé)對等，其次要關(guān)懷群眾的訴求對群眾負(fù)責(zé);有限政府是法治政府，政府的權(quán)力職責(zé)嚴(yán)格的受憲政法律的制約，政府的行為也同樣受到法律的制約。

三、有限政府理論對進(jìn)一步健全和轉(zhuǎn)變兵團(tuán)政府職能的啟示

兵團(tuán)在政的職能方面過去遺留的最大問題就是在政府與市場關(guān)系難以厘清而造成“越位”、“缺位”，政企、政事、政資、政社不分，行政力量對經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多，如過去“五統(tǒng)一”政策。有限政府理論主張政府的權(quán)力來自于公民私權(quán)利的讓渡，政府的權(quán)力是有限的必須以公民利益為主。政府的職能應(yīng)該在于提供公共物品方面，如公共安全、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務(wù)方面，而不是更多的對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行微觀的直接干預(yù)。在競爭性領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)由市場去發(fā)揮作用，要明確公共和私人領(lǐng)域。

有限政府是一種服務(wù)型政府的主張，也就是講政府要從過去管理型的政府像服務(wù)型轉(zhuǎn)變。對于兵團(tuán)來講就是要摒棄過去行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段的綜合運(yùn)用;同時提高服務(wù)意識，樹立“ 公共意識”的理念，為職工群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

有限政府是一種責(zé)任政府。首先要加強(qiáng)各級機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)意識，同時更要對職工群眾負(fù)責(zé)，維護(hù)職工群眾的利益，要及時回應(yīng)職工群眾的利益訴求，履行為民服務(wù)的職責(zé)，與職工群眾之間建立良好的互動關(guān)系，提高公信力，其次各級機(jī)關(guān)要積極接受各方監(jiān)督、勇于承擔(dān)責(zé)任，把職工群眾的滿意作為衡量工作的核心要素。

有限政府是一種法治政府， 政府的行為必須在憲法和法律的允許范圍內(nèi)執(zhí)行。要用法律的手段約束政府的行為。對于兵團(tuán)來講首要的一點(diǎn)就是要樹立依法行政的理念，行使職權(quán)的先決條件就是要在憲法法律的框架范圍內(nèi)行使職權(quán)，要明確所有的行政行為都受法律的約束，其次是要按照依法行政的要求提高各級工作人員依法行政的技能和水平，同時可通過公開制度、聽證制度、復(fù)議制度等一系列法律制度， 更好地維護(hù)公共利益， 保護(hù)職工群眾、企業(yè)法人和其他社會團(tuán)體的合法權(quán)益， 維護(hù)良好的社會秩序， 保障市場的良好運(yùn)行和發(fā)展。

兵團(tuán)在承接好職權(quán)的同時轉(zhuǎn)變職能，要對政府的角色定位定位準(zhǔn)確，明確職責(zé)范圍和邊界，要明了市場是資源配置起決定作用的主體，政府的主要職責(zé)是為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。這就要求改變過去那種對社會事務(wù)大包大攬的情況，樹立有限政府的理念，向市場和社會放權(quán)，推進(jìn)黨委、政府、社會、公眾的多元治理格局，建立高效的服務(wù)型政府。

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