興勝鄉農村集體產權制度改革中存在的問題及對策

□王明芬/西昌市興勝鄉農業服務中心

農村集體產權制度改革是農村改革的重要內容之一。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“產權是所有制的核心，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。2018年，在西昌市委、市政府的統一部署下，興勝鄉基本完成了9村91組農村集體產權制度改革。雖然取得了一些成果，但是，在改革過程中仍存在一些不容忽視的問題，希望引起各級各部門的高度重視。

1 存在的問題

興勝鄉共有9個行政村，91個村民小組，擁有集體土地1 611.00 hm2。承包農戶5 600戶，農村人口22 895人，勞動力7 375人，其中，從事農業勞動4 165人，外出務工2 448人，從事建筑680人、餐飲82人。2018年4月5日，興勝鄉正式啟動農村集體產權制度改革，經過大量艱苦細致的工作，歷時8個月，全鄉9村91組基本完成了農村集體產權制度改革工作。經過清產核資，全鄉清理核實資產1 224 218.28元，其中，經營性資產200 000.00萬元，非經營性資產1 024 218.28元；核實資源性資產——集體土地2 074.65 hm2，其中，農用地175.78 hm2，建設用地294.83 hm2，林地70.69 hm2。確認農村集體經濟組織成員22 895人，量化股權2 351股。西昌市興勝鄉團結村股份經濟合作聯合社成為涼山州第一家注冊登記的村級集體經濟組織，獲得了全國統一社會信用代碼。雖然取得的成績得到西昌市農村集體產權制度改革辦公室的肯定，但在改革過程中仍然存在以下主要問題。

1.1 各級各部門對農村集體產權制度改革思想認識不統一、重視不夠

一是鄉領導對改革認識不夠、意識淡薄、重視不夠，工作沒有積極性，認為改與不改一個樣；鄉干部參與度不高、熱情不足。二是村組干部有“三怕情緒”。怕“失”，即失利、失權、失威信；怕“難”，農村產權制度改革是一項前所未有的改革，沒有可參考的經驗，困難重重；怕“煩”，農村產權制度改革程序多、工作多、煩心事多。三是群眾關注度不高、參與度不高、積極性不夠，廣大群眾認為集體沒有資金，改與不改一個樣，號召村民參加村民大會非常困難。

1.2 農村集體產權權屬不清、產權登記困難

一是林權重復確權問題。西昌市與喜德縣相鄰，林權證重復發證，1982年3月，涼山州林業局分別給興勝鄉團結村2、3、5組，雙林村7、8組，花園村3、6組，頒發了林權證。1990年5月，涼山州林業局又將興勝鄉團結村2、3、5組，雙林村7、8組，花園村3、6組的林地，重復確權給喜德縣李子鄉的李子村2、3、6組。二是閑置的農村小學房屋權屬問題。興勝鄉共有江管村、小橋村、花園村等村的5所村小。由于生源不足，西昌市教育局為整合教育資源撤銷了這5所村小，學校房屋已閑置多年。5所學校都修建于20世紀60年代，土地由學校原所在大隊劃撥集體土地、大隊派各生產隊勞力修建而成；1998年，西昌市搞九年義務教育達標，小部分資金由村民和學生家長集資，大部分資金由各村民小組土地承包費、教育附加費轉付；2004年，費稅改革后取消了農業稅、土地承包費、教育附加費，剩余尾款由國家財政轉移支付付清。目前，學習房屋沒有建設用地批文、沒有房屋產權證，村民認為是集體資產，西昌市教育局認為屬于教育局資產，雙方都沒有法律文書，屬于有爭議的資產，未進行登記。三是財政劃撥資金修建形成的村委會辦公用房及附屬建筑的權屬問題?；ㄇf村、江管村、新元村、聯合村、團結村、花園村村委會辦公用房及附屬建筑，建設資金由西昌市委組織部劃撥建設形成，組織部認為由此形成的資產理應是國有資產，應屬于西昌市國資委，村委會只有使用權沒有所有權；村干部認為土地是集體的，國資委沒有征用，村委會辦公房應為村委會集體所有。村委會及國資委都沒有房產證和土地使用證。因此，這6個村的村委會辦公用房及附屬建筑在固定資產清理時屬于有爭議資產，未進行登記。四是財政撥款形成的水廠、提灌站權屬問題。江管村自來水廠、德勝村4、9組提灌站由于建設時間久遠，資金由上級部門直接撥付給建設單位，沒有票據、沒有建設用地批準書、沒有產權，固定資產清理時無依據，未進行登記。五是農村集體土地經營權確權問題。部分村民小組組長暗箱操作，將“開荒地”確權頒證給開荒農戶，引起其他農戶的不滿，造成集體上訪。例如，聯合村2組、團結3組沒有開荒地的農戶要求將開荒地退還集體，按份額確權到戶，而不是誰開墾就確權給誰。有爭議的土地未確權引發許多群眾上訪事件，給鄉（鎮）工作帶來很大壓力，給農村社會穩定埋下隱患。

1.3 戶籍管理制度的缺陷造成人戶分離、集體經濟組織成員確認困難

一是人在戶不在問題，如娶進來的媳婦及上門女婿。二是戶在人不在問題，如外嫁女、在校大學生、現役軍人，以及參加行政企事業單位的工作人員。

1.4 市級產權制度改革設計存在缺陷

一是西委辦發[2018]34號文件只要求對經營性資產進行折股量化，而非經營性資產、資源未要求折股量化。二是西委辦發[2018]34號文件未明確是否設置“集體股”。對股權管理也沒有明確管理方式。三是改革后新成立的集體經濟合作社辦公用房及生產建設用地沒有國土部門和相關單位審批手續，更談不上產權，隨時面臨強拆的風險。四是農村嚴重缺乏既懂管理又懂經營的人才，農村集體經濟合作社將面臨倒閉的風險。

2 分析問題存在的原因

2.1 機構改革不深入農村實際

目前，整個農經機構有頭無尾，從中央到縣（市）級都有農經機構，但做具體工作的鄉（鎮）一級機構卻被撤銷。2009年，西昌市機構改革時撤銷了鄉（鎮）農經站，原鄉（鎮）農經站人員留在農業服務中心，農經職能劃歸鄉（鎮）人民政府。但各鄉（鎮）人民政府并沒有專門的機構和固定的人員承擔農經工作，全市農經工作幾乎處于癱瘓狀態，有緊急任務時臨時指派人員為完成任務而完成任務。農村產權制度改革工作做得簡單粗糙。

2.2 各級各部門對農村產權制度改革思想認識不統一、重視程度不夠

縣（市）委、縣（市）政府及縣（市）農經站對農村產權制度改革重視不夠，部分鄉（鎮）領導、干部和有關人員對農村產權制度改革的意義、重要性、目標任務還認識不清，導致工作沒有熱情，村組干部普遍存在“三怕”現象。縣（市）委、縣（市）政府只簡單地發1份文件，沒有召集鄉（鎮）黨委書記、鄉長及分管領導培訓學習。在整個改革過程中，市農經站對鄉（鎮）工作人員只簡單地進行過2次培訓，且培訓時間較短（每次3 h）、培訓內容多、信息量大，導致參培人員對農村產權制度改革的概念、內容、操作程序模糊不清；對農村產權制度改革的意義、目的及重要性認識不到位，思想認識不統一。

2.3 政策宣傳不到位，群眾思想意識有待提高

一些領導干部沒有把開展農村產權制度改革工作提高到農村經濟社會全面發展、農民增收和社會穩定的高度來抓。政策宣傳力度不夠，鄉政府沒有召開專題會議，只在其他會議中簡單講講，鄉、村、組干部對政策接受不多，消化不掉。部分村沒有召開村兩委會議傳達“農村產權制度改革”會議精神，會議精神只停留在鄉（鎮）一級。部分村民小組沒有召開村民大會，廣大群眾對“農村產權制度改革”不了解，對改革沒有積極性、參與度不高。

2.4 沒有經費保障

農村集體資產產權制度改革工作是一項系統而繁雜的工作，工作任務重、時間緊，整個改革過程需要投入大量的人力和物力。從成立改革小組、組織培訓、宣傳動員、制定方案，到組織實施各階段都需要資金支持。但市政府對此項工作沒有投入工作經費，導致此項工作開展非常困難。例如，集體經濟組織成員確認花名冊、新成立的集體經濟合作社股東花名冊等信息需要錄入電子信息，但由于沒有工作經費、沒有錄入電腦，所有信息全部為人工手寫，有些字跡潦草、辨認困難，為后續工作埋下隱患。

2.5 市級各部門缺乏溝通、協調

一是林業部門在林權確權時沒有發現錯誤或發現錯誤沒有及時糾正，導致重復頒證。二是西昌市國土局近20年對農村宅基地沒有規劃和審批，對集體建設用地更是從未規劃和審批。新成立的興勝鄉團結村股份合作聯合社擬建凍庫，申請建設用地來回跑了十幾家單位，沒有一家單位接受申請，更談不上審批。無奈之下只好違建。三是人力資源部門沒有向合作社輸送管理人才。由于農村收入低、生活條件差、留不住人才，即使當地有高校畢業的經濟管理人才，也鮮有人回來，更何況是外地的優秀企業管理人才。四是1980年，農村集體土地承包到戶時“四荒地”沒有承包到戶，1985年，市政府發文明確規定“四荒地”執行“誰開墾誰受益，減免農業稅、水費、教育附加費及土地承包費”。當時有勞動力的開墾得多，沒有勞動力的一分地都沒有開墾。1985年以后，市政府及相關部門對“四荒地”再也沒有出臺文件政策。1998年、2007年兩次換發農村土地承包經營權證時都以第一輪土地承包地塊面積換發新證。2014年，開展農村集體土地確權頒證工作時，相關行政主管部門沒有對農村“開荒地”是否確權做出明確規定，這是造成村民小組組長暗箱操作私自把“四荒地”確權給農戶的主要原因。

3 對策建議

3.1 加強農經體系建設，尤其是農村基層農經體系建設

恢復鄉（鎮）農村經營管理站即農經站，覆蓋村、組，村、組設置1名專（兼）農經員負責本村、組農村產權制度改革工作。

3.2 加強干部培訓，提高干部素質

組織鄉、村、組干部進行相關文件的集中學習，提高鄉、村、組干部的業務水平，高度統一鄉、村、組干部的思想認識。西昌市委、市政府負責培訓鄉（鎮）黨委書記、鄉（鎮）長，高度統一鄉（鎮）領導的思想認識。鄉（鎮）黨委政府負責鄉、村、組三級干部的培訓。把農村產權制度改革的重要性、意義、目的、目標任務、改革步驟、改革方法、內容向廣大干部講清楚、講明白。分別開展動員宣傳、制定方案、清產核資、經濟組織成員確認、折股量化、成立農村集體股份合作社或農村集體經濟合作社、資料整理歸檔等各工作階段的培訓。讓廣大干部掌握工作方法、步驟、內容，在改革過程中做到操作規范、程序合法、公開透明。村級召開村兩委會議，村民小組召開村民大會，把農村產權制度改革的方方面面向廣大干部群眾講清楚、講明白。讓廣大干部群眾積極投入到農村產權制度改革工作中來。鄉（鎮）黨委書記負總責，包村領導及包村干部負責所包村、組兩級的改革工作，將農村產權制度改革作為一項政治任務來抓，納入目標考核，實行層層落實、層層簽責任書，做到事有人干、責有人擔。

3.3 加大宣傳力度

將農村集體產權制度改革的相關法律法規、文件及中央政策編制成冊，做到鄉、村、組干部人手1冊。將農村集體產權制度改革相關法律法規、文件及中央政策宣傳片，通過廣播、電視每天播放；將農村集體產權制度改革的定義、意義、目標、任務、內容、方法印制成傳單發至每家農戶，做到家喻戶曉。提高干部群眾對農村集體產權制度改革的認識，從而讓廣大干部群眾積極投入到農村集體產權制度改革工作中來。

3.4 市級各部門加強溝通、協調，為農村產權制度改革服務

各鄉（鎮）將遇到的實際問題梳理成冊，上報西昌市農村產權制度改革辦公室，市農村產權制度改革辦公室加強各部門之間的溝通聯系，將改革過程中遇到的問題匯總，并提出切實有效的解決辦法。如林地重復確權問題，涼山州林業局可以第一次確權資料為證，收回后發的林權證；閑置的農村小學，市委、市政府與教育局協商由村委會代管；組織部出資修建的村委會辦公樓及附屬建筑劃歸村委會所有，并聯系國土部門辦理集體土地使用證及房屋產權證。市（縣）農村資產股份改革辦公室加強市（縣）級相關部門的聯系，盡快出臺農村集體經濟（股份）合作社集體建設用地規劃、審批文件，讓集體經濟合作社建設用地合法化，并能取得相關權證，避免強拆風險；市委、市政府加強經費投入，以確保農村產權制度改革工作順利進行，并保證工作質量。

3.5 切實解決人戶分離集體經濟組織成員確認工作難題

沒有爭議的，直接按程序登記，公示決議并確認；有爭議的，如人戶分離問題，通過召開村民大會討論確定，不能召開全體成員大會的，以戶為單位，一戶一人代表本戶意見，通過大會決議的形式決定人戶分離的問題，2/3以上村民同意即可登記確認為本集體經濟組織成員。娶進來的媳婦、上門女婿等在原戶籍地未登記確認集體經濟組織成員的，鄉村組干部應正確引導他們提供相關證明材料，然后登記為本集體經濟組織成員；外嫁女可在本組登記，但需提供未在男方登記確認集體經濟組織成員的相關證明材料；現役軍人、在校大學生登記為本集體經濟組織成員；參加行政事業及國有企業單位的正式職工，不再登記為本集體經濟組織成員。

3.6 修正市級產權制度改革設計缺陷

一是建議將未承包到戶的集體資源性資產，如四荒地、機動地、堰塘按份額量化到戶。二是農業行政主管部門加強對市委市政府的聯系，盡快出臺農村“開荒地”確權政策，及時糾正已確權“開荒地”的經營權證。建議對“開荒地”不確權給農戶，統一收回由集體按份額量化到戶。三是股權設置、管理。建議股權設置不設置集體股，全部設置為“成員股”，并實行“靜態管理”，即“生不增加死不減少，進不增加出不減少”，以家庭為單位，股權證一戶一證，一戶一份表決權。以改革時間點為界點進行固化，改革后新增人口在戶內享受股權紅利；股權改革封閉運行，僅限于本行政村、本村民小組，村級股權只有本行政村村民才享有，股權只能在本行政村股民之間轉讓，組級股權只有本村民集體成員才享有，股權只能在本村民小組股民之間轉讓；股權不對外開放，不吸收本集體經濟組織以外的成員入股；對外招商資金不得入股，只作為財務資金有償使用。股權實行繼承、轉讓、有償退出制度。提取公積、公益金，提取比例均為15%。公益金主要用于集體公益事業支出，如公共設施建設、農田水利建設等集體公益事業支出；公積金主要用于發展生產，包括轉增資本，彌補上一年虧損。

3.7 加強人才培養

一是加強本土人才培養，將村、組干部分批進行經營管理培訓。二是建立長效引進人才機制，由市委市政府出臺引進人才政策，鼓勵優秀企業管理人才引領農村集體經濟合作社發展，鼓勵本鄉高校畢業生到農村集體經濟合作社工作。