強化政治引領 堅持人民立場統籌推進新時代海南司法行政改革

文/吳紅星

2014年6月，中央正式啟動司法體制改革以來，海南省司法廳堅決按照中央的要求和司法部、省委省政府的部署，在省委政法委的統籌下，穩步推進司法行政改革，尤其是2017年以后加速實施各項改革任務，順利完成了改革的階段性目標，實現了政治效果、法律效果和社會效果共贏的局面。

近幾年司法行政改革的做法與成效

（一）以國家總體安全觀為引領，進一步健全司法行政執行體制

1.推進監獄管理改革創新。一是積極創新監區運行機制。開展監區標準化建設，從基礎設施、民警工作流程、罪犯改造規范、“三大現場”管理等方面實現“四個統一”，解決了全省監獄系統監區基礎設施、警務模式和運行機制不統一、安全隱患多、整體管理水平不平衡的問題。二是全面實行監獄精細化管理。2016年開始

在全系統推行，科學設定工作崗位，明確工作職責，細化工作標準，規范工作流程，完善管理制度和措施，并將“六制”（崗位責任制、完成任務限時制、重大事項請示報告制、請銷假制、例會制和問責制）貫穿其中，推動監獄管理向精、細、準、嚴、實的目標發展。三是全面推進執法規范化建設。嚴格規范執法程序，分別成立局、監獄減刑假釋暫予監外執行評審委員會，對案件辦理實行監區會議、監獄評審委員會會議、監獄長辦公會議和省局評審委員會會議“四級”審核制度，開展網上辦案，做到網上錄入、信息共享、全程留痕。加強執法監督，建立執法監督員制度。深化獄務公開，建成由信息查詢系統（觸摸屏系統）、獄務公開專欄、門戶網站、微信公眾號組成的獄務公開系統，提高執法透明度。四是推進醫療衛生工作社會化。推動罪犯參加城鎮居民基本醫療保險和大病統籌，推進監社醫療協作，選定多家醫院為“監社協作”單位，通過轉診綠色通道、醫技對口幫扶、衛生人才培養、醫師多點執業等方式協作。五是創新教育改造工作機制。引入職業院校、社會培訓機構等教育資源，推進教育改造工作社會化，解決監獄教育師資和經費不足問題。以政治改造為統領，構建政治、監管、教育、文化、勞動“五大改造”新格局。

2.推進司法行政戒毒模式創新。一是完善司法行政強制隔離戒毒制度。2016年起全面推廣以三大區域流轉為主線、三種管理模式為抓手、六大職能中心為支撐的“三三六”模式，對摸索十年的海南戒毒模式進行理論與實踐深化升級。推動建立檢察機關駐所監督制度，對司法行政戒毒場所開展巡回檢察試點，促進依法執法、規范執法。二是開展戒毒人員教育培訓、醫療保障社會化改革。將戒毒人員的文化教育、職業技能培訓納入省級行政教育部門和人社部門的教育培訓總體規劃，與社會培訓機構合作，實行社會化管理。引進社會優質醫療資源，探索建立社會化醫療合作新機制，將戒毒所疾病防控納入地方防控體系、戒毒人員醫療納入城鄉居民基本醫療體系。目前戒毒人員醫保試點已經啟動，醫療社會化協作機制已經建成。三是推動戒毒工作職能向社會延伸。建立強制隔離戒毒與社區戒毒康復銜接機制，制定出臺《海南省戒毒管理局設立戒毒人員出所交接及后續指導中心實施方案》等規章制度，完成后續指導中心服務窗口建設。四是探索實行所企分開改革。著手開展全省戒毒企業清產核資，推進戒毒企業委托監管工作，規范企業運行，理順管理體制，建立健全符合海南省實際、順應市場規律的戒毒企業經營管理模式。五是優化戒毒場所布局。持續推進、基本完成省仁興戒毒所一、二、三期工程項目建設，累計投資近2.3億元，完成投資與建設進度83%，一、二期項目已全部完工并投入使用，三期項目已進入收尾階段；啟動省美蘭戒毒所新建項目，9個單體建筑全面開建，8個單體項目主體工程已驗收合格。預計將有效解決戒毒場所設施缺乏和收治能力不足問題。

3.推進社區矯正規范化建設和刑罰執行一體化試點改革。一是順利完成組織機構建設、工作經費保障和信息監控指揮中心建設等“三大”改革任務目標。截至2017年5月，社區矯正組織機構已實現全覆蓋，工作經費納入本級財政預算，省、市、縣（區）三級信息監控指揮中心順利建成并上線運行。出臺《海南省社區矯正實施細則》等10多項規章制度，認真抓好刑滿釋放人員銜接、安置、救助、幫扶等各項工作，每年刑釋人員重新違法犯罪率控制在3‰以內。二是開展刑罰執行一體化試點改革。制定《海南省關于加強司法行政刑罰執行一體化建議的意見（試行）》和《海南省司法廳關于選派監獄人民警察參與社區矯正工作方案》，確定?？谑协偵絽^司法局與新成監獄、樂東縣司法局與樂東監獄為試點組合單位，探索互幫共建用警制度，緩解社區矯正用警難問題，轉變地方刑罰執行理念，提高刑罰執行力和教育改造水平。

（二）以優化供給提升服務為目標，建立健全公共法律服務體系

1.加速推進律師制度深化改革。一是理順律師行業黨建工作機制。組建設立省律師行業黨委，指導基層建立獨立黨支部47個、聯合黨支部5個，基本實現黨的建設全覆蓋，解決過去律師行業黨建體制不順、工作薄弱等問題，加強黨對律師工作的絕對領導。二是優化律師資源布局和隊伍結構。推動公職律師試點范圍向黨政機關、參公事業單位、人民團體等延伸，在省農信社、海南華融資產等企業開展公司律師試點工作，基本形成社會律師、公職律師、公司律師優勢互補、結構合理的律師隊伍；合理調控海口、三亞律師設所數量和規模，對經濟欠發達地區實行政策傾斜，律師資源基本實現了縣域全覆蓋，地區分布不均的狀況得以改善。目前，全省有社會律師2139人、公職律師334人、公司律師52人、律師事務所133家，除三沙市外，各市縣至少有1家律師事務所。三是探索完善律師執業權利保障和執業行為監管制度。制定出臺《海南省關于深化律師制度改革的實施意見》，確立了深化律師制度改革總綱領；起草《海南省關于依法保障律師執業權利的實施辦法》，建立律師工作聯席會議制度和律師執業權利快速聯動處置機制，成立律師懲戒委員會，指導省律協設立維護律師執業權利中心和投訴受理查處中心，出臺《海南省公職律師管理暫行辦法》《海南省申請公職律師執業人員實習管理辦法（試行）》《海南省公司律師管理暫行辦法》等制度，加強保障，強化監管，律師執業環境進一步改善，執業行為進一步規范。

2.全面啟動公證體制機制改革。一是提前完成公證機構體制改革。2017年1月，如期完成保亭、陵水、瓊中、樂東縣等4家行政體制公證處向事業體制轉軌，在全國率先完成此項改革任務。二是探索開展合作制公證處試點。經過動員協調，實施政策傾斜，于2018年4月組建了海南省第一家合作制公證處——海口市南海公證處，為公證行業注入了新鮮活力。三是啟動公證機制優化改革。印發了《關于推進公證體制改革機制創新工作的實施方案》，17家公證處完成了績效工資總量核定，探索實行企業化財務管理，占總數的81%。四是創新建立公證質量督查員制度。選聘了2名資深公證員擔任督查員，對全省各公證處進行質量檢查，及時防范和糾正公證錯誤，提升公證質量。

3.大力推進法律援助機制創新。一是調低門檻增擴范圍，惠及更多弱勢群體。先后6次擴大法律援助補充事項范圍，4次調整法律援助經濟困難標準，在全國率先將法律援助經濟困難標準降至最低工資標準，調整頻率和擴大范圍位于全國前列。同時全面鋪開法律援助律師值班制度，擁有值班律師350名；組建法律援助工作站52個，實現法援站點在法院、看守所全覆蓋；在屯昌、白沙兩地開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作，為更多的弱勢群體和特殊群體提供法律服務。二是加強溝通協調，建立跨部門銜接機制。印發《關于加強刑事訴訟法律援助工作的意見》，建立涵蓋公、檢、法、司等多部門刑事法律援助工作聯席會議制度，明確各自在刑事偵查、審查起訴和審判階段法律援助工作職責，形成了運轉順暢的銜接配合機制。三是創新開展法律援助律師代理涉法涉訴案件工作。出臺《海南省關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度實施細則（試行）》《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作經費管理暫行辦法》等，為不服司法機關生效刑事裁判、決定的經濟困難申訴人提供法律援助，推動涉法涉訴信訪案件改革；將申訴案件導入法律援助工作機制，在全國率先把法律援助和化解涉法涉訴信訪工作有機融合，獲得最高人民法院的高度關注，并派出調研組到海南省開展專項調研。目前，已受理18件涉法涉訴案件，結案12件。

4.穩步推進司法鑒定改革工作。一是不斷完善司法鑒定管理制度。先后制定出臺《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》等涉及登記、收費、印章使用等方面的規定，統一規范了司法鑒定執業行為，進一步完善了司法鑒定準入、延續和退出體制，逐步理順了司法鑒定管理部門與使用部門的關系，為下一步統一全省司法鑒定管理體制打下了堅實基礎。二是完成環境損害類司法鑒定登記管理工作。2016年底，協調有關環境保護職能單位，建立省環境資源專家庫、省環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫，依法審核登記19家環境損害類鑒定機構和276名鑒定人。目前，海南省擁有司法鑒定機構44家、鑒定人584名，業務覆蓋法醫、物證、聲像資料、環境損害、司法會計、資產評估、工程造價、車輛技術檢測等領域，在全國率先實現司法鑒定“四大類”統一管理，司法鑒定意見采信率98%以上。

5.完善國家統一法律職業資格制度。結束了16年的司法考試制度，轉為國家統一法律職業資格制度。加強《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》《國家統一法律職業資格考試實施辦法》及2018年考試公告等文件的學習和宣傳，通過《海南日報》等權威渠道發布公告，對改革相關事項進行宣傳，增加公眾知曉率。認真組織開展2018年考試報名及其他各項前期準備工作，確保考試工作平穩進行。

6.初步建成全方位的公共法律服務體系。一是建立完善公共法律服務制度體系。先后制發《關于推進公共法律服務體系建設的實施方案》《關于加快推進公共法律服務網絡平臺建設的意見》《“12348海南法網”駐場法律服務機構和法律服務人員遴選管理辦法（試行）》等文件，明確了公共法律服務建設的總體目標、總體思路和工作步驟，從組織領導、制度建設、政策保障和經費保障等方面作出具體明確規定，為公共法律服務體系建設提供強有力的保障。二是基本建成公共法律服務實體、熱線、網絡等三大平臺。建成6個公共法律服務中心并投入使用，依托鄉鎮司法所建成公共法律服務工作站220個、村級公共法律服務聯絡點3675個。完成“12348”公共法律服務熱線呼叫中心系統升級改造，全天候提供法律咨詢服務，2018年前4個月實現接聽18854人次。2018年2月建成“12348”海南法網上線運行，迄今提供服務430人次。三是普遍建立省、市（縣）、鎮（鄉）、村四級法律顧問制度。組建了海南省法律顧問團，并參照此模式指導儋州、文昌、臨高、東方等市縣建立了市（縣）法律顧問團（組），全面開展政府法律顧問制度探索工作，基本實現省、市（縣）兩級全覆蓋。2014年在儋州、三亞等市縣試行村（居）法律顧問制度取得成功，迄今11個市縣已實現“一村一居一法律顧問”，全省村（居）法律顧問2706人，預計年底基本實現全覆蓋。

公共法律服務“四大領域”深化改革、“三大平臺”建成運行，進一步優化了公共法律服務供給結構，提高了服務質量和便利度。

（三）以機制創新載體升級為動力，提升法治宣傳人民調解工作實效

1.創新法治宣傳機制與載體。一是建立健全普法責任制和保障機制。推動法治宣傳教育納入海南“十二五”“十三五”發展規劃，出臺《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，發布《海南省國家機關普法責任清單》《海南省加強黨內法規學習宣傳工作實施意見》等一批規范性文件，明確黨政機關普法工作責任要求。推動普法經費納入本級財政預算，建立動態增長機制；邀請法律專家、學者、法律工作者加盟，充實省、市（縣、區）普法講師團；舉辦普法骨干培訓班，從人員、經費、政策等層面有力保障了普法工作順利開展。二是聚焦重點群體開展精準普法。貫徹落實《海南省完善國家工作人員學法用法制度的實施意見》，切實抓好領導干部學法用法；協調推動青少年法治教育實踐基地建設工作，推動法律知識進學校、進課堂，對青少年因材施教、精準普法。三是創新法治宣傳教育載體。把法治宣傳和文藝表演有機結合起來，連續5年組織開展法治文藝進校園巡演活動，累計演出351場，超60萬學生觀看演出接受教育，得到《人民日報》《光明日報》《法制日報》和中央電視臺等多家媒體持續性的深度報道，中央、司法部、省委省政府領導充分肯定；創編憲法、禁毒普法瓊劇深入鄉村、社區巡演200余場，深受群眾歡迎。把法治宣傳和地方特色傳統文化有機結合起來，開展黎歌普法、調聲普法、哩哩美法律宣傳、“飲茶·唱戲·說法”百村行等具有海南特色的普法活動，取得突出成效。把傳統媒體與新媒體有機結合起來，利用有線電視、廣播電臺、滾動宣傳欄等播放宣傳標語，開設《法庭內外》《檢察視窗》《司法在線》《法治在線》《看法》等電視普法欄目，推出海南普法網站、法治海南微信公眾號、法治宣傳教育云平臺等信息化媒介，開發普法微視頻等新媒體作品，面向社會廣泛普及法律知識。

2.建立完善矛盾糾紛多元化調解機制。一是不斷完善人民調解網絡體系。鞏固加強鎮村兩級人民調解委員會組織建設，探索加強推進行業性、專業性人民調解組織建設，不斷擴大人民調解組織的地域和行業覆蓋面。全省已有各級各類人民調解委員會3444個、人民調解員20435人，其中醫療糾紛、道路交通、旅游糾紛、勞資糾紛、物業管理等行業性、專業性人民調解委員會31個，基本形成了以村居（社區）為基礎，企事業單位和行業性、專業性人民調解委員會為延伸，上下貫通、左右銜接、依托基層、多方參與的組織網絡和工作格局。海南省醫療糾紛調解委員會、三亞交通事故調解委員會等作用發揮越來越顯著，成為這一領域的亮點。二是不斷推進人民調解制度化、規范化建設。制定出臺《海南省司法廳關于加強人民調解委員會規范化建設實施方案》《海南省人民調解委員會規范化建設辦法》等，統一規范人民調解制度、工作方法和工作程序，基本實現了“六統一”（標牌、印章、標識、程序、制度、文書）和“六落實”（組織、工作、制度、報酬、場所、經費）。2017年，全省共排查各類矛盾糾紛21618宗，調解成功20711宗，成功率95.8%。三是探索人民調解隊伍建設專兼結合模式。調整、充實、配齊兼職人民調解員隊伍，積極探索從退休的教師、法官、檢察官等有一定文化素養和法律知識的群體中，選聘為專職人民調解員，建立一支專兼結合、結構合理的人民調解員隊伍。四是探索建立“三調聯動”機制。聯合制發《關于進一步加強人民調解工作的意見》《關于逮捕工作中推進刑事和解與人民調解銜接機制的若干意見（試行）》等文件，完善人民調解協議的司法確認工作，提高協議執行效力，建立健全人民調解與行政調解、司法調解“三調聯動”的銜接機制。

（四）以信息化智能化為發力點，推動司法行政管理與服務轉型升級

1.基本建成司法行政網絡基礎構架。一是完成基礎網絡平臺建設。推進全省司法行政系統政務外網建設，完成全省23個市（縣、區）司法局“最后一公里”電子政務外網接入工作，初步建成全省司法行政基礎網絡平臺。以單點接入方式與省政務內網實現對接，基本實現全省網絡數據互聯互通。二是初步建成應急指揮平臺。完成省司法廳防逃防暴指揮中心、視頻監控系統建設，實現司法部、省廳、省局、各監所多層級監控視頻系統對接，具備了指揮調度、協同行動能力。省監獄系統已實現從省局到各監獄、監區內部資源統一調度、遠程巡查監控、處置突發事件等功能。三是完成視頻會議系統建設。市（縣、區）司法局視頻會議系統分會場通過省政務外網與省司法廳互聯，基本實現全省司法行政系統視頻會議聯通。目前已經多次順利保障全國、全省司法行政系統視頻會議。四是推進辦公自動化系統建設。截至2017年底，全面啟用廳機關辦公自動化系統和全省司法行政機關電子公文交換系統應用管理系統，實現司法行政系統政務信息網上流轉和文件交換。

2.積極推進政務信息系統整合共享工作。一是加大司法行政信息系統整合力度。辦公自動化、公文交換、法律援助、社區矯正、人民監督員等多個業務工作管理信息系統已經順利遷移到省政務云空間部署運行，律師、公證、鑒定、基層法律服務等共享信息正在逐步推送到省政務信息資源共享平臺，實現資源共享和數據交換，同時依托省大數據公共服務平臺助推大數據專題應用，為政府決策提供全面準確便捷的信息服務。二是建立協同共享機制。省監獄管理局與省高院、省檢察院聯合建立刑罰執行網上辦案平臺，進行數據交換和實現網上辦理案件，目前已上線試運行。截至2018年8月1日，全省8個監獄已上傳罪犯電子檔案共計17398份，網上辦理減刑假釋案件1579宗。

3.推動信息技術與司法行政工作深度融合。一是加速推進“海南省公共法律服務平臺”信息化項目建設。完成 “海南公共法律服務平臺”項目初步設計，正在進行招投標。二是完成“12348海南法網”上線運行。整合律師、公證、司法鑒定、人民調解、法律援助等法律服務資源，組建駐場團隊，開發“椰島小司”智能機器人，為群眾提供網上法律服務。三是穩步推進監獄戒毒系統信息化建設。監獄系統信息技術應用拓展加速，已完成8360路視頻監控信號推送上傳、556項罪犯數據采集推送、監獄系統視頻點名系統、監獄辦公自動化系統等信息化項目建設；戒毒系統已實現視頻監控系統、視頻點名系統、戒毒業務系統與司法部的對接。四是提高社區矯正智能化、現代化水平。完成社區矯正信息管理系統升級改造，實現與司法部無縫對接；社區矯正人員電子腕帶監管試點工作已在?？凇⑷齺?、瓊海、瓊中、臨高等地鋪開，實現了從人防到技防的巨大轉變；社區矯正三級遠程視頻督察系統正在加緊建設。

近幾年司法行政改革的經驗與體會

近幾年，海南省的司法行政改革之所以能夠順利推進，并且取得預期成效，關鍵是做到了“四個堅持”。

1.堅持黨的領導，牢牢把握黨對改革的主導權。這是司法行政改革取得實質成效的根本保證。廳黨委切實發揮主導作用，把控改革正確方向，形成改革強大合力。一是保持定力，堅守底線。幾年來，廳黨委始終把這次改革作為司法行政工作的新起點新征程來謀劃落實，認真研究中央政策，和中央、司法部黨組以及省委保持高度一致，確保改革不變向、不走樣。針對本輪改革引發的不同聲音，廳黨委始終旗幟鮮明，堅定立場，牢固樹立“四個意識”和“四個自信”，不為是非左右，不為干擾所惑，深入做好宣傳教育工作，在全系統達成改革共識，培育改革合力。二是統攬全局，協調各方。司法體制改革涉及國家權力的重新配置和利益格局的深刻調整，而司法行政系統面廣點多線長，部門層級及人員構成復雜，推進難度大，僅靠自身力量難以解決。廳黨委緊緊依靠司法部黨組以及省委的領導、省委政法委的牽頭協調，深入細致做好部門和地方黨委的溝通協調工作，切實解決改革產生的人員、編制、機構、經費等問題。同時對內做好干部進退、機構并轉、崗位調整、制度重建、流程重構等工作，確保改革順利平穩進行。

2.堅持政治引領，構建執行高效的體制機制。這是司法行政改革得以順利推進的機制保障。改革的方向一經確定，其成敗與否，取決于人。廳黨委把政治建設放在首位，從建制度、抓班子、帶隊伍入手，打造一支忠于黨、服從命令的過硬隊伍，努力建設“一個帶頭”“三個表率”的模范政治機關。一是推行目標責任管理。實施崗位責任、任務限時、定期例會、重大事項報告、請銷假、追責問責等六項制度，把改革任務分解到部門、落實到個人，明確時間進度，定期開展督查，確保各項改革按節點推進、按計劃完成。二是抓班子和隊伍建設。堅持黨建先行，以黨建規范化為抓手，把各級黨組織建設成為堅決推進改革的戰斗堡壘，把每一名黨員培育成為自覺投身改革的排頭兵。以作風建設和紀律整頓為切入點，以“三化”“四鐵”“五硬”為主題，強化隊伍的信仰和信念教育，提升戰斗力和執行力。

3.堅持人民立場，推進司法為民的政治實踐。這是司法行政改革得以順利推進的社會基礎。民之所望，改革所向，司法行政改革從根本上來講，是為了讓人民享受更優質高效的均等化法律服務。廳黨委在謀劃和推進司法行政改革的過程中，始終堅持以人為本，把群眾最關切的公共法律服務改革放在中心位置，抓住“牛鼻子”，全力抓落實。一是積極推進普惠性的公共法律服務體系建設。如期開通“12348海南法網”，加緊推進“一村一居法律顧問”工程，建設公共法律服務線上線下三大平臺，融合現代信息和人工智能技術，為群眾提供優質快捷便利的法律服務。二是大力推進特惠性的法律援助和法治扶貧工作。不斷降低法律援助門檻，擴大援助范圍和法援站點建設，讓法律服務惠及更多的弱勢群體。結合扶貧攻堅任務，在貧困村開展專項法治宣傳和法律服務，為扶貧工作營造更好的法治環境。

4.堅持問題導向，突破阻礙改革發展的瓶頸。這是司法行政改革取得突破和進展的有效方法。習近平總書記強調，“改革是由問題倒逼而生，又在不斷解決問題中而深化”。在改革進程中，廳黨委不擺花架子，突出實用性，從查找解決問題入手，謀劃改革架構，突破改革瓶頸。針對少數群眾提出的法律援助案件質量不高問題，在保量前提下注重提質，建立了同行評估機制，推行12348熱線律師遴選制度，大大提高了法律援助辦案質量和法律咨詢效果。針對過去監獄管理過于粗放、不夠精細規范的問題，省監獄管理局在全系統開展監區標準化建設，全面推行監獄精細化管理改革；針對海南戒毒模式進入十年瓶頸期、亟待理論與實踐突破的問題，省戒毒管理局組織力量進行攻堅，開創了“三三六”海南戒毒模式深化版；針對公共法律服務網絡不健全、基層法律服務薄弱等問題，廳黨委借助現代信息技術，整合法律服務資源，推進線上線下平臺建設，開展了力度空前的公共法律服務體系建設。堅持問題導向，注重精準施策，不僅有效解決了許多關系民生的實際問題，更牽一發動全身，推動做好配套措施跟進和改革系統集成，打開了司法行政體制改革的工作局面。