村民自治下外嫁女問題的困境、挑戰與出路

韋志明

（嶺南師范學院 法政學院，廣東·湛江 524048）

當下，隨著城鎮化的不斷推進，一些地區的農村集體經濟組織資產暴增，農村土地不斷增值。在巨大利益面前，一方面是外嫁女的維權抗爭，另一方面是村民極力想通過村民自治形式剝奪外嫁女的權益，從而導致了部分農村地區外嫁女問題的激化。與此同時，城鎮化的推進也意味著以城市價值為主導的法律秩序必將全面而深入地影響著農村傳統價值主導的“禮俗秩序”，進而村民自治也面臨著法治化調整。但在外嫁女問題上，自治與法治基本上處于緊張狀態，并且，借由村民自治制度，有關外嫁女的民間法觀念與做法“合法”地成為了自治章程、村規民約或自治決定，由此在外嫁女問題上，民間法與國家法處于緊張狀態。因此，對外嫁女問題的有效解決意義重大，因為它同時也事關自治與法治、民間法與國家法的調適問題。

一、村民自治下外嫁女問題的解決困境

本文是在廣義上來理解“外嫁女”，它包括：與村外人結婚但戶口留在本村或戶口遷出后又回遷到本村的婦女，離婚或喪偶的“外嫁女”，入贅女婿，嫁入本村、戶口也遷入的“內嫁女”，以及上述人員的子女等。之所以這樣理解，是因為這些成員都遭到村民及村集體組織利用村民自治制度限制或剝奪這些成員某些權益的歧視性對待。

城鎮化進程中的“外嫁女”問題的形成原因是多方面的，包括民間法的影響、經濟利益的驅動、立法的缺陷、外嫁女的弱勢地位以及救濟手段的不足等，但村民自治制度是最關鍵因素，因為其他因素無不是需要通過村民自治這個平臺來變現的。如果沒有村民自治這個平臺，排斥外嫁女的民間法規定也僅僅停留在觀念層面，經濟利益的驅動也無法得到啟動，外嫁女的弱勢地位也無法轉化為現實排斥。正是通過“自治”平臺，村民得以“多數決”形式實現限制或剝奪外嫁女權益。一般來說，村民利用自治的兩種途徑來實現對外嫁女權益的剝奪。第一種是利用自治平臺制定制度性文件來實現對外嫁女權益的剝奪，常見的是制定村規民約、集體經濟組織章程等制度性文件，通過這些制度性文件限制或剝奪外嫁女權益。夏金梅的調研指出，許多農村在村規民約中都明確規定，婦女出嫁后不論其戶口是否遷出本村，都不享有村集體福利分配的資格。[2]第二種是利用村民大會或村民代表大會等民主會議表決形式實現對外嫁女權益的限制或剝奪。因為村民在人數上占有絕對多數地位，所在村民大會或村民代表大會的表決環節，村民總是能以“多數決”會議表決形式實現限制或剝奪出外嫁女權益。例如2017年3月7日惠州大亞灣區西區街道塘布村塘田村民代表會議通過表決，一致不同意給予原告黃某、盧某、盧敏思集體成員資格。村民自治中的外嫁女問題主要發生在土地承包權、征地補償款分配、宅基地分配、股份分紅、集體福利等方面。

村民自治不僅是外嫁女問題產生的關鍵因素，也是使外嫁女問題解決陷入困境的制度因素。

（1）村民自治框架內的解決困境。村民自治的本意就包括了村民自我治理、自我解決問題（包括糾紛）的能力，在村民委員會下設人民調解委員會也有此意，所以外嫁女糾紛本應在村民自治框架下解決。但是實際上村民自治制度往往使外嫁女問題陷入困境，因為在外嫁女問題上，“外嫁女”與其他村民在集體利益的劃分上是對立關系，因此任何的糾紛解決方案只要按照“多數決”機制表決，村民就可以利用人數的絕對優勢實現“多數人對少數人的專制”。因此，外嫁女問題很難通過村民自治的內部民主機制來解決。

（2）村民自治下外嫁女問題解決的司法困境。在外嫁女問題上，司法救濟遇到了村民自治難題：第一，法院無權審查村民大會決定。目前法律沒有授權法院審查村民大會自治決定的權力，如果法院受理并判決外嫁女勝訴，就有篡奪村集體決策權的嫌疑。這很讓法院左右為難，受理則有侵奪村民的“自治”之嫌，不受理則使外嫁女權益陷入得不到救濟的窘境。第二，法院陷入審查憲政原則的困境。村民自治制度是一項得到憲法確認的憲政原則，憲法第111條規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。同時自上個世紀80年代初人民公社制度解體以后，村民自治制度就作一項基層社會管理的全國性政策而在農村廣泛推行。“外嫁女”權益糾紛涉及到的村民自治作為一種憲法原則和全國性政策，法院是沒有權力根據民事法律去審查的。但如果法院不審理此類案件糾紛，那么外嫁女的合法權益就面臨無法獲得司法救濟的困境，與法院的司法最終救濟功能不符。第三，法院陷入最高人民法院兩個沖突性答復的兩難境地。先是最高人民法院在2001年7月9日答復廣東省高法[2000]25號請示時認為，農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛，屬于民事案件的受理范圍。但在一年之后，最高人民法院在答復浙江省高院的一個請示時又指出此類爭議不屬于民事訴訟的范圍。最高法的這種前后不一致甚至是互相矛盾的司法答復讓下級法院在受理外嫁女問題時很是為難。

（3）村民自治下外嫁女問題的行政困境。第一，鄉鎮人民政府對村民自治的規制困境。一方面，《村民委員會組織法》第二十七條規定賦予了鄉鎮人民政府處理村民自治中侵犯村民合法權利的合法性依據，《村民委員會組織法》第二十七條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”另一方面，又在第5條規定了鄉鎮人民政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。但由于立法沒有對何種事項屬于村民自治范圍作進一步規定，這實際上給鄉鎮人民政府解決外嫁女糾紛造成了制度障礙，因為當鄉鎮人民政府要處理外嫁女問題時，村民往往以村民自治法的規定作為法律依據，認為那是村民自治的范圍，政府不得干預。而政府在處理此類案件時也時常感覺有些欠妥。第二，政府職能部門解決的權力難題。按照職權要求，婦聯是婦女的群眾性組織，維護婦女的合法權益是它的職責所在。但各級的婦聯組織卻沒有權力去解決因村民自治產生的外嫁女糾紛，因為婦聯組織不是政府系統的組成部門，它只是各級黨組織領導的群眾性組織，其自身所用的權力相對有限，它只能傾聽農村婦女的呼聲，同情她們的遭遇，把它們的遭遇反映到分管的縣市領導，或者協調其他部門和鄉鎮人民政府來解決，或者到村里進行法律法規方面的宣傳、參與利益受損婦女與村集體的協商。信訪部門雖有受理外嫁女糾紛的職權與職責，但它也沒有處理問題的權力，它只是把外嫁女糾紛交由鄉鎮政府和職能部門來解決。

（4）村民自治下外嫁女問題的“立法不能”困境。男女平等是立法的基本原則，從《憲法》《婦女權益保障法》到地方性法規如《廣東省實施〈婦女權益保護法〉 規定》（以下稱《廣東規定》）、《廣州市婦女權益保障若干規定》（以下簡稱《廣州規定》）各層次法律均體現了這種原則要求。但即便這樣，對外嫁女的立法保護仍有不逮之處。首先是村民資格認定標準的立法不能。因為農村土地屬于村民集體所有，并由集體經濟組織或村民委員會、村民小組等代表村民實施管理。集體所有權在法律上屬于一種特殊形態的共有產權形式，個體享有集體財產權利及其附帶權益的前提是先取得集體成員資格。但是集體成員資格的確認因為牽涉到村莊的土地制度、戶籍政策、利益結構、社會文化、集體經濟組織運行方式等多種因素，因此很難用統一的標準對全國各地的村集體成員資格進行統一立法認定，立法最多只能提出原則性的成員認定規定，具體的認定標準只能交由各地村莊根據具體情況以村民自治辦法進行認定。法律上的留白，正是村民自治發揮作用的空間。然而一旦標準交由村民自治來認定，外嫁女的成員資格就會陷入集體排斥困境。其次是村集體各種資產的使用、經營、分配方案的立法不能。由于村集體資產及其附帶產生的經濟利益涉及到的利益關系極為復雜，涉及的利益主體各不相同，其利益需求也是相異甚大，而且不同村莊的實際情況也是各不相同，國家立法不可能提前制定詳盡的村集體資產利益使用、經營、分配的所有可能性法律標準，也只能把這些方案的“立法標準”交由村民自治來決定，對此《村民委員會組織法》第二十四條也作了明確規定。同理，一旦交由村民自治來決定，對外嫁女利益限制也會陷入集體排斥困境之中。

二、村民自治下解決外嫁女問題的挑戰

外嫁女問題解決困境的難度，還在于村民自治在運行中面臨的諸多挑戰。

（1）外嫁女糾紛解決面臨村民自治與民間法“合謀”的挑戰。在外嫁女問題上，村民自治已經不是純粹的“自治”，而是深受民間法觀念影響下的“自治”。因為農村地區的父權制依然對村集體治理產生定勢影響，“外嫁女不分娘家人財產”是一種父權制的民間做法已經成為村民進行性別歧視的思維定勢和行動的邏輯根據。當村民自治強調村民的自我服務、自我管理、自我教育時，村民就會把現代意義上的村民自治與傳統的性別思維結合起來，否定外嫁女在村里的平等地位，更是強烈拒絕對外嫁女維權的承認，實現村民自治與民間法的“合謀”。當這種“合謀”形成以后，村民自治排斥外嫁女權益的做法就獲得了雙重正當化。一方面，排斥外嫁女的民間做法獲得了國家法的“合法化”認可，另一方面，村民自治也獲得了民間法的“正當化”支持。這種雙重正當化不僅可以成為村民利用村民自治排斥外嫁女對村集體利益分配的有力武器，而且也成村民能夠抵制國家法關于外嫁女權益平等進入的強大盾牌。當外嫁女和政府維護外嫁女合法權益，村民認為他們的做法是在“依法行使村民自治”，政府不得干預村民自治。

（2）解決外嫁女問題面臨村民利用村民自治的法律資源實現利益最大化的挑戰。馬克思曾說，利益是人們一切行動的動因。從村民的行動邏輯看，大部分村民在村民自治中奉行利益最大化原則。外嫁女及其子女的加入分享勢必減少村民的利益收入，在村民看來，多一人參與利益分配，自己所分的就會少一份，“利益的驅動促使村民普遍反對落實出嫁女及其子女權益，認為女的既然已經嫁出去，就應該在其丈夫那邊，而不應該回娘家爭集體分紅。”村民的利益最大化分為現實和長遠利益。如果允許出嫁女參與分配，就會直接影響村民現有利益的分配。從長遠利益看，也會刺激更多的出嫁女孩選擇不遷走戶口并將其子女戶口落在女方村莊，以便達到享受村集體成員的利益分紅目的，這只會造成有限的集體利益被越來越多的人參與分配，而每個成員的利益分配將變得更少，這對以男性為主的村莊的延續發展產生不利影響。通過村民自治這個法律平臺，不僅可以“合法”地限制、剝奪外嫁女權益從而實現其利益最大化的目的，而且還可以通過村民自治的法律資源實現有效阻止國家法進入村莊秩序以有效維護村民利益最大化的目的。當村民的利益最大化可以通過村民自治的法律平臺實現合法化時，外嫁女糾紛解決又將面臨著一個新的挑戰，而且這種源于利益的行動所產生的阻力是巨大的。

（3）解決外嫁女問題面臨自治與法治邊界模糊的挑戰。《村民委員會組織法》第二十七條劃定了村民自治與法治的基本邊界：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”但這樣的劃定仍然是原則性、粗略性與抽象性有余，具體性與可操作性不足。雖然第二十七條還規定了鄉、民族鄉、鎮的人民政府對違反規定的村民自治有“責令改正”的權責。但如何責令改正？以什么方式責令改正？責令改正的程序如何操作？法律并沒有具體規定。而且關系到外嫁女權益的民主權利和合法財產又具體是哪些權利？法律也沒有進一步規定。法律的這種原則性、抽象性規定導致了村民自治與法治的邊界模糊。一方面鄉鎮人民政府不知道如何去“責令改正”，也不知道哪些方面需要“責令改正”，而政府監督不到位的結果是放任村民、村民委員會和村級黨組織在村民自治中錯誤做法的泛濫，侵犯外嫁女合法權益的可能性增大。另一方面，也正是由于法律對村民自治邊界的模糊規定，也使村民及村委會組織在行使自治權力時不知道自治權的邊界在哪里？誤認為“自治”就是“自由”，就是我想怎么做就怎么做的“絕對自治”，就是政府什么都不能管的“自由化自治”。具體到外嫁女問題中的村民自治，當自治與法治的邊界模糊時，法治就不能有效監管村民自治，法治不能給外嫁女維權提供清晰的救濟路徑和法理支撐。自治也在邊界的模糊下得以經常性地跨出自治的邊界侵犯外嫁女的合法權益，也正是因為這種模糊的邊界，使村民利用村民自治限制、剝奪外嫁女權益時變得特別理由充足又有法理份量。顯然，在這種模糊邊界下，只會增加解決外嫁女糾紛的難度。

三、外嫁女問題的行政化解

（一）外嫁女問題行政化解的法理論證

面對外嫁女難題，已有相關研究提出了針對性方案。第一，有限保護方案。即人民法院根據各地的現實狀況、歷史條件、地方性法規以及人們的可接受度等因素對“外嫁女”的保護設定一定條件實行有限保護。第二，生效行政處理直接申請法院執行方案。即在有生效行政處理決定確定外嫁女集體經濟組織成員資格的前提下，外嫁女可直接向法院申請執行。第三，行政吸納方案。即外嫁女問題通過信訪制度的行政吸納來解決。第四，協商民主懇談方案。即在政府提供平臺的前提下，村民與外嫁女通過民主協商形式解決出嫁女問題。通過民主懇談，雙方可能都會作出一些讓步，從而達到雙方可以接受的比例或是其他的合理方案。[6]

不可否認，這些方案確實從某些方面有助于外嫁女問題的解決，但存在的問題也是顯而易見的：有限解決方案的解決范圍是有限的，只能解決“部分”外嫁女糾紛；生效行政處理直接申請法院執行方案雖能提升問題解決的效率，但越過法院的司法審查又直接由法院來執行存在剝奪村集經濟組織訴權的可能，其合法性存疑；在剝離了司法救濟方案之后的行政吸納方案有脫離法治監控的傾向；協商民主懇談方案可能在一些村莊確實可以解決一些問題，但它未必能上升為一種普遍的政治技術知識，未必能適用于其他鄉村。

外嫁女問題牽涉的因素很復雜，既有傳統民間法根深蒂固的、持久性的定勢影響，也有面對村民自治制度的憲政難題，還受制于村民利益最大化的行動邏輯，并且這三者產生的合力作用與外嫁女形成了對立關系，這使得外嫁女問題的解決具有阻力大、不徹底性、反復性、牽扯性等難點，因此任何單一的解決方案都不能整全性地解決“外嫁女問題”。又前述已分析，村民自治是外嫁女問題產生、陷入困境與面臨挑戰的癥結所在，它對有效解決外嫁女問題產生很大的牽扯作用力，很多外嫁女問題，如果沒有處理好村民自治問題，往往成效欠佳。比如許多外嫁女通過打官司獲得了法院的勝訴裁決，但在執行時都會遭到村民和村集體組織的拒絕執行，司法判決往往成為一紙空文，外嫁女不得不重新走回上訪之路。因此我們主張，一方面，解決外嫁女問題，一定要重視村民自治的借力作用，處理好與村民自治的關系，不僅要拔除村民自治對外嫁女問題的牽扯阻力，而且要善用村民自治的助力作用來解決問題。另一方面，外嫁女問題也不能在村民自治的框架內解決，因為村民受民間法的集體無意識影響以及村民的私利最大化追求，要想完全在村民自治框架內解決外嫁女問題幾無可能。這說明，從問題的有效性解決看，村民自治在解決外嫁女問題上已陷入無解境地，而村民自治以外的“外力”看似權威有力道，但在解決外嫁女問題上卻陷入了困境，此時惟有“外力”與村民自治的有效結合，才是解決外嫁女問題的有效路徑。而在立法、司法、行政等“外力”選項中，立法只能從抽象層面影響村民自治，它只在制定或修改村民自治制度時才有機會與村民自治結合，但目前村民自治制度修改的可能性不大。而司法的被動性也決定了它只能在訴訟過程中才有機會對村民自治進行有限的審查，其與村民自治結合的場合和機會也并不是很多。行政的主動性以及行政管理范圍的廣泛性決定了它可以在村民自治的各個環節針對各種情形的村民自治提出解決方案，因而其與村民自治結合的機率、場合與范圍都是最廣泛的，因而從問題的有效性考慮，解決外嫁女問題應優先選擇行政化解路徑。這里的行政化解是以行政為主導的解決思路，它并不排斥其他“外力”的解決作用，相反，它強調行政要與立法、司法、村民自治等合力解決。因此，這里的行政化解與行政吸納路徑（方案）是不同的：第一，行政吸納方案主要是通過信訪的矛盾承接與行政體制激活來實現對“法治剩余”的外嫁女問題的解決，這是一種“間接”的行政解決路徑，而本文則主張行政化解是一種行政主體“直接”解決的路徑，信訪路徑并非本文討論的重點。第二，行政吸納路徑主張在村民自治之外解決外嫁女問題，而這里的行政化解主張結合村民自治來解決外嫁女問題，強調行政“外力”與村民自治在解決外嫁女問題上的合力與互借作用。第三，行政吸納強調行政對外嫁女問題的“吸納”解決，這里的行政化解強調行政與司法、立法、村民自治等的“互用”解決。

這里的行政化解主要是由鄉鎮人民政府來完成。當然，除了鄉鎮人民政府以外，也包括其他的上級地方政府通過制定地方政策和指導意見等來解決，也屬于行政化解的路徑。

之所以在外嫁女問題強調行政化解的主導作用，是因為行政化解的具有這些優勢：第一，行政化解可以發揮政府職能主動性優勢。鄉鎮人民政府可以在村民制定自治章程、鄉規民約和自治決定時進行有效監控，也可以發揮其在糾紛發生時主動進行行政處理，還可以在司法判決執行時發揮其協助執行的優勢。第二，行政化解可以發揮地方政府的行政工作優勢。任何問題的解決都需要在了解案情的前提下作出決定或提出解決方案，相比于法院或立法部門，鄉鎮人民政府的日常行政活動與村莊的自治活動及村民活動的聯系最為密切，因而由其來解決更有利于其對事件的調查了解，也有利于其提出有針對性的解決方案。第三，行政化解具有全程式的優勢。針對外嫁女問題，行政化解路徑既可以在制定自治章程、鄉規民約和自治決定時進行指導、支持和幫助，也可以在村民自治侵犯外嫁女權益時及時予以“責令改正”，還可以在司法裁決以后協助司法執行。第四，行政化解具有資源利用優勢。與法院的依法裁判的約束性相比，行政的鄉鎮人民政府（街道辦）可以綜合運用法律、情理、行政、社會關系等正式和非正式資源促成問題的解決。它可以利用的規范資源也是多樣化的，既可以依法做出處理決定，也可以依村莊的非正式規范做出決定，還可以根據地方需要以地方政策、指導性意見等規范性文件針對村民自治中的有關外嫁女問題進行引導與修正。第五，行政化解具有組織靈活、手段多樣、目標權宜的“策略主義”優勢。與法院對規則引用的是非對錯裁決不同，行政化解具有“策略主義”優勢，它可以運用多種手段（法律的、行政的、情理的、社會關系的）主動援引、積極解釋甚至創造“新規定”來促成外嫁女糾紛中各方關系的相對平衡，從而在解決外嫁女問題中有助于調適國家法與民間法、自治與法治之間的緊張關系。第六，行政化解具有行政動員能力優勢。與法院在解決問題中的被動性、中立性以及立法的程序性、穩定性相比，行政化解具有主動的行政動員能力優勢，它可以根據問題解決的需要主動出擊，運用多種資源、多種手段去動員、引導、施壓以促成爭議雙方達成“次優方案”共識。

（二）行政化解決外嫁女問題的具體措施

（1）通過鄉鎮人民政府（街道辦）對村民“自治”的行政指導與監督來解決外嫁女問題。第一，鄉鎮人民政府的行政指導。雖然《村民委員會組織法》第五條規定了鄉鎮人民政府對村民委員會工作的“指導、支持和幫助”，但是這種規定還比較粗略原則，缺乏可操作性，容易使鄉鎮人民政府與村民委員會關系異化為“行政附屬化”和“過度自治化”，為此應通過立法完善《村民委員會組織法》，明確規定“指導、支持和幫助”的內容、方式和方法，實現鄉鎮人民政府對村民“自治”的正面指導，杜防村民利用村民自治限制或剝奪外嫁女權益。第二，鄉鎮人民政府（街道辦）的行政監督。根據《村民委員會組織法》第二十七條規定，如果村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定與憲法、法律、法規和國家政策關于外嫁女權益保護的規定相抵觸，侵犯外嫁女的民主權利和合法財產權利時，鄉鎮人民政府就有“責令改正”的行政監督職權。第三，鄉鎮人民政府的備案審查監督。既然《村民委員會組織法》規定了鄉鎮人民政府對村民自治“責令改正”的監督職權，那么備案審查就是一種事后監督形式。有爭議的地方是，是向鄉鎮人大備案還是鄉鎮人民政府備案？法律對此沒有規定，我們認為應該是向鄉鎮人民政府備案更具合法性與合理性。合法性在于，既然《村民委員會組織法》規定了鄉鎮人民政府（街道辦）有“責令改正”的職權與責任，那么從法理上就可以推論，備案審查其實就是鄉鎮人民政府（街道辦）“責令改正”監督職權的當然延伸。合理性在于，鄉鎮人民政府的組織機構比較完善，履職能力強，有能力對村民自治章程、村規民約進行備案審查，也有能力勝任村民會議討論決定事項的備案審查工作。鄉鎮人大無論從人員還是精力上都不能勝任這些工作任務，而且人大又是非常設機構，在閉會期間不能行使人大會議職能。據此，當鄉鎮人民政府（街道辦）在備案審查中發現了村民自治侵犯外嫁女的民主權利和合法財產權利時，是可以“責令其改正”。第四，鄉鎮人民政府（街道辦）職能部門的財力審查監督。根據村財鄉管的相關規定，農村集體經濟組織的各項分配方案必須要經鄉鎮職能機構審核才能實施，在這個審核環節如果發現其財務分配方案限制或剝奪了外嫁女權益問題，也是可以責令其改正。

（2）行政主導下外嫁女問題的“三步走”解決。這是地方政府探索解決外嫁女糾紛較為成熟的解決方案：“外嫁女”不滿集體利益分配方案，可申請鄉鎮人民政府處理確定“外嫁女”集體成員資格爭議問題，如不服當地鄉鎮人民政府處理或逾期不處理，申請行政復議或者提起行政訴訟。[3]在“三步走”中，鄉鎮人民政府（街道辦）在外嫁女糾紛中發揮著實質性作用，鄉鎮基層政府是“外嫁女”與集體經濟組織之間矛盾的實際處理者，法院只起到督促與平衡作用。本質上屬于行政主導的處理路徑。這樣做主要考慮到：第一，可以避開外嫁女糾紛雙方當事人是管理者與被管理者的不平等關系，而走民事訴訟面臨訴訟被拒的法理爭議。第二，可以避開法院直接審查村集體決議的憲政風險。根據法律規定，鄉鎮人民政府有權審查村集體決議的合法性問題，經由鄉鎮人民政府（街道辦）的行政處理以后，再由法院去審查鄉鎮人民政府（街道辦）的行政處理不僅具有行政訴訟的合法性，而且可以實現法院避開直接審查村集體決定的憲政風險。第三，可以避免法院判決得不到有效執行的尷尬。因為法院的判決通過政府去執行遇到的阻力較小，政府也有能力去執行這些判決。雖然村干部有很多理由不聽從法院的命令，他們卻有必要屈從政府的壓力。雖然他們不是正式的政府官員，他們依然從政府那里拿到一些津貼。雖然作為基層的社會精英，他們幾乎沒有在仕途上發展的熱望和野心，但在一定的程度上，他們必須同政府合作，原因在于他們不時地需要政府的支持以維持和增加他們在村中的威望。基于這些考慮，鄉鎮人民政府（街道辦）有能力說服或者強迫村民及村干部執行相關判決。第四，鄉鎮人民政府與各集體經濟組織聯系最密切、平時業務往來最頻繁，對村莊事務了解更清楚，由他們負責對村集體決議的調查、核實并作出處理決定是合理的，而法院只需要審查由作為被告的政府和作為原告的外嫁女準備的案卷材料，如果證據和事實清楚法院就可以作出判決。否則，只需將案件發回政府重審和決定。鄉鎮人民政府在做出行政處理決定的同時需要調查、核實村集體經濟組織在對集體利益分配問題是否存在限制或剝奪外嫁女合法權益，如果存在，則可以責令其改正，如不改正則可以做出行政處理決定，直接對外嫁女問題作出實質性裁決。通過這一行政處理程序，相當一部分糾紛得到了解決，而且也能糾正村民自治的錯誤決定。而如果鄉鎮人民政府不作出行政處理決定，則外嫁女可以提起行政復議或提起行政訴訟，讓上一級的行政機關來督促或法院的司法審查來督查基層政府作出行政處理決定，可見，這兩種路徑最終都指向督促基層政府的行政處理決定。

（3）地方政府結合實際情況制定解決外嫁女的地方政策、實施辦法或其他規范性文件來解決外嫁女問題，調適自治與法治關系。這是因為：一是國家法律對外嫁女權益立法滯后迫使地方政府主動制定應對政策以解決外嫁女問題。二是只有地方政策和辦法才能創造性調適自治與法治關系。具體的做法是：地方政府利用公權力以地方政策、指導性意見、通知等規范性文件針對有關外嫁女問題進行細化規定，通過這些細化規定，作為行政的地方政府可以實現對村民自治的適度指引或干預，以實現村民自治的規范化、合法化、合理化。一方面表明了政府在外嫁女問題上的具體立場，下面村居在制定村民自治章程或決定時須遵照執行，不得與政府的立場相違背。另一方面給出了具有可操作性的細化規定，下面村居在制定村民自治章程或決定時可以直接“抄襲”沿用，避免出現村民自治章程或決定出現侵犯外嫁女權益問題。三是地方政府對村民自治進行適度引導和干預的同時，也允許村民委員會或集體經濟組織在制定村規民約、集體經濟組織章程或做出自治決定時根據實際情況做出靈活改變，以實現國家意志與集體意志在外嫁女問題上的協調與互動。比如在股權固化運動中（指已實行股份制的村民小組（經濟社）可以采取固化股權的方法，切實解決農村出嫁女的權益糾紛問題。固化股權就是在清產核資的基礎上，將集體資產量化為一定量的股份，然后按照一定的條件將股份分配給具有股東資格的村民，分配后的股份實行“生不增、死不減，可繼承、可轉讓”的原則。在配股的過程中，取消男女差別，主要根據戶籍、年齡等條件進行配股，股權固化以后，股東股權不因生產、生活的變化而變化）。廣東省地方政府就制定了許多指導意見或實施細則，其中就涉及到外嫁女的成員配股、出資購股或一次性補償問題，下面村居需遵照這些指導意見或實施細則制定自治章程或作出自治決定，在此前提下，各村居可根據具體情況設定條件，在此過程中實現了國家意志對集體意志的引導與規范作用。雖然有時這種國家意志在轉化成集體意志時并不十分理想，有時作為村民自治集體意志體現的村規民約或章程故意對國家意志作模糊化處理，以避免觸及“外嫁女”問題這一敏感神經。[10]但是地方政府的這種“立法”導引與規范以協調其與村民自治的沖突的努力方向是值得肯定的，地方政府也確實可以通過這種行政“立法”解決外嫁女問題。

（4）外嫁女問題的行政動員解決。鄉鎮人民政府在處理外嫁女糾紛時，它既是糾紛的裁決者，同時也是爭議雙方的溝通者，就此可以發揮它的行政動員能力。一方面對“外嫁女”做好撫慰工作，動員“外嫁女”作適當退讓；另一方面對村干部做動員工作，要求村干部去動員村民適當給予“外嫁女”部分利益，力求在動員溝通中找到雙方的平衡點。政府人員可以動員的資源有法律、政策、行政、情理、社會關系等，甚至是個人的人情關系來促使沖突雙方“各退一步”，幫助他們朝著更大利益公約方向靠攏。鄉鎮人民政府（街道辦）利用其工作上與村民聯系密切的便利，容易在心理上也與村民距離拉近，在解決問題上可以采用“動之以情、曉之以理”的方式說服動員其他村民改進方案。鄉鎮人民政府干部也可以利用其工作上與村干部的聯系便利，動員村莊權力精英影響村民來解決外嫁女問題。由于工作上的聯系，村干部、黨員、村民代表等村莊精英一般都能聽得進鄉鎮干部的規勸與動員，而這些成員在村莊中又較有聲望，村民也愿意聽取他們的意見。因而鄉鎮干部在平時如果注意引導方式，在充分運用情理、關系等社會性力量的同時向這些人灌輸國家法的規定，讓其更多地了解國家法律，對之曉之以理，動之以情，再由這些村莊精英去說服村民，促使村民觀念的改變，把村民與外嫁女沖突降低到雙方可以接受的程度，外嫁女問題也許就能迎刃而解。

四、結語

一直以來中國的農村社會是靠傳統道德、宗教信仰、風俗習慣、村規民約等進行治理，此即德治，這種治理至今在農村仍然有效。而自上個世紀80年代開始，村民自治作為一項國家基本政策在憲法高度得到確認，這是當下農村最基本的治理方式。隨著十八屆三中全會“法治中國”命題的提出，鄉村社會治理法治化已然成為一個必然選項，為此，協調好禮治（德治）、自治與法治三者關系將是當前農村社會治理法治化必須面對的重點課題，十九大報告更是明確提出了“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的“鄉村振興戰略”。顯然，村民自治制度中本身就包含了諸多自治、法治與德治要素，但在外嫁女問題上，這三要素之間實際上是處于緊張關系之中。因此如何在村民自治制度下有效調適外嫁婦女問題中的自治與法治、德治關系便是社會治理法治化所必須面對的社會難題，本文所主張的行政化解方案雖然不是一種盡善的路徑選擇，但在村民自治制度沒有得到完善修改之前，也不失為一種有效解決“問題”的路徑選擇。