西南邊疆地區社會治理法治化問題探討

宋才發 王穎慧

（1.貴州民族大學 法學院，貴陽 550025 2.廣西民族大學 法學院，南寧 530006）

為落實習近平2015年3月8日在參加廣西全國人大代表團審議時發表的“要加大對邊境地區投入力度，依法加強社會治理、深入推進平安建設，依法管控邊境秩序、維護邊境地區安全穩定”[1]的指示，本人帶領課題組成員3次到西南邊疆的云南、廣西邊境地區，就“邊境秩序管控”和“邊疆地區社會治理”問題展開深入調查研究。本文擬就調研獲得的第一手資料，對西南邊疆地區社會治理法治化問題展開專門探討。

一、西南邊疆地區形成的歷史特點及社會治理狀況

（一）邊疆是一個專屬的空間和地域概念

邊疆是拱衛國家中心地帶的邊界性區域。邊疆作為歷代封建王朝統治語境下的一個語詞概念，通常與中央、內地和中原對舉。從政治屬性上看，邊疆是一條維護封建王朝國家安全的地域藩籬。從文化屬性上看，邊疆是一塊“文明”與“野蠻”之間的過渡地帶。無論國內還是國外，無論古代還是近現代，邊疆始終是指靠近國界的邊遠地方，屬于國家疆域的邊緣地帶。最早的邊疆概念，出自《左傳·昭公十四年》?！斑吔边@里指相鄰的國家與國家之間的“政治分界線”，歷代王朝多以帝王統治的中心區域來界定國家的邊疆地區。作為地域概念的邊疆地區，是一個既包括廣袤陸地邊疆，又包括廣闊海洋邊疆的完整概念。自“秦始皇滅六國”第一次實現中國“大一統”開始，逐漸形成了法律意義上的“邊疆”概念。西漢王朝在繼承秦朝版圖并受降北方游牧民族首領匈奴呼韓邪單于之后，奠定了中國陸地疆域的基本規模，開創了劃分邊疆和治理邊疆的歷史新紀元，積累了邊疆治理制度、邊疆治理方略和邊疆治理思想。譬如，公元618—628年，唐朝用10年時間消滅封建割據的各方勢力，第二次完成了中華民族的“大一統”事業。唐代陸地北部邊疆為貝加爾湖，東北邊疆為庫頁島及朝鮮西南部。在封建王朝國家經歷的4次“大一統”過程中，漢唐王朝國家兩次“大一統”是由漢人實現的[2]。從嚴格的意義上說，歷代帝王都有“好大喜功”的毛病，無不尊奉“普天之下莫非王土”的理念，大多無視邊疆的實際作用和價值，與周邊國家在疆域和領土關系上，幾乎都存在“有邊無界”的問題。近代經過孫中山領導的辛亥革命洗禮，清王朝的封建統治體系土崩瓦解，國家治理體系逐漸向民主國家轉型，隨之邊疆治理理念、治理制度和治理實踐，與之相適應地提上政府議事日程。中央政府不僅派遣重兵駐守邊關，而且派遣大臣鎮守邊疆，既防控邊疆地區發生內亂，又抵御外來侵略者進行騷擾，確保邊疆的每一寸土地神圣不可侵犯。當今展示國土從東向西的“雄雞版圖”，是由秦始皇肇始并初具邊疆型制，最后由封建帝制的元代和清代王朝來完成的。盡管清王朝被冠以閉關自守、喪權辱國、腐敗無能的政府，但是清代在元明兩朝的基礎上，掌控和維護了“海棠葉版圖”領土的完整性，實現了全國領土、領海和領空在國家版圖上的統一[3]。當代中華人民共和國共有5.52萬公里長的邊境線，其中陸地邊境線總長2.28萬公里，海岸邊境線總長超過3.24萬公里（由1.84萬公里海岸線和1.4萬公里島嶼線共同組成），邊境地區國土面積為197萬平方公里[4]。邊疆地區盡管是國家疆域的邊緣地帶，但它卻是與鄰國友邦進行物資和文化交流的橋梁與紐帶，是國家和諧穩定發展的拱衛之地。

（二）西南邊疆的形成具有鮮明的歷史特點

西南邊疆是一個具有特定含義的疆域范疇。在先秦時期，西南邊疆的疆域面積比較狹小，僅有“滇”和“夜郎”兩個占地面積小、人口數量少的早期奴隸制國家。在西漢王朝時期，全國共設有13個“刺史部”，包括“西南夷”在內的蜀地諸郡，統統歸“益州刺史部”管轄。當漢朝與蜀漢統治集團入駐云南后，“西南夷”便成為中國歷史上最早出現的“西南邊疆”。廣西在兩漢時期，尚未列入西南邊疆的范圍。直到進入宋王朝之后，中央朝廷為加強對邕州嶺南西部的統治，遂把廣西從整體上納入西南邊疆范疇。元朝統治者于公元1276年設立“云南行省”和“湖廣行省”，公元1363年設置“廣西行中書省”，這是王朝國家在廣西設立“建制省”的開端。與此同時，王朝國家還在云南行省設立了78個驛站（其中74個為馬站、4個為水站）。自此一個以廣西、云南為主體的“西南邊疆”基本定型。明太祖朱元璋考慮到西南邊疆地勢險僻，素有“民風強悍”的特點，于是向“西南邊疆”派駐了大量駐守邊防的軍隊；考慮到廣西自古以來都是兵家必爭之地，朱元璋特封侄子朱守謙為“靖江王”，率軍鎮守邊關桂林，并于公元1376年把“廣西行中書省”改制為“廣西布政司”?！扒宄┢谖髂线吔貐^，已成為各族居民廣泛雜居、經濟社會相對發達的區域。清軍以關、汛、塘編制形式駐防廣西各地，主要功能和職責就是維持地方治安與鞏固邊防?！盵3]中華人民共和國成立后，從西南邊疆隸屬的行政區劃角度看，西南地區涵蓋了當下的四川省、貴州省、云南省、重慶直轄市和西藏自治區的五個省（區、市）。從西南邊疆地域范圍和空間覆蓋范圍看，主要是西藏自治區、云南省和隸屬于華南地區的廣西壯族自治區。盡管廣西從地域范圍上看并不隸屬于西南地區，但是廣西與越南陸域及海域接壤，不僅是對外改革開放的“橋頭堡”，而且廣西合浦就是“陸路絲綢之路”與“海上絲綢之路”的交匯點?？紤]到廣西歷史特點和地域因素，把廣西壯族自治區整體納入西南邊疆地區順理成章。鑒于云南和廣西同屬于邊境省份，邊界兩側都有大量跨境而居的民族，他們分別與緬甸、老撾和越南3個國家接壤，覆蓋范圍廣泛且邊境治理事務復雜。因而本文對西南邊疆地區社會治理研究，聚焦于云南和廣西兩個省（區）進行。

西南邊疆的形成具有鮮明的歷史特點。歷代封建王朝治理邊疆的核心理念是“守中治邊”。其中的“守中”是原則，“治邊”則是為了保衛中原腹地的穩定，折射出王朝國家對中原腹地政治、經濟、文化發展的高度自信。王朝國家對西南邊疆地區多采取教化為主的懷柔方略，在2000多年的歷史嬗變過程中，西南邊疆地區呈現出一些鮮明的歷史特點：（1）西南邊疆地緣政治發生重大變化。在元朝之前中央朝廷不太重視西南邊疆地區的作用，基本上是由四川盆地的官府予以羈管。進入元朝之后，西南邊境地緣政治發生重大變化，朝廷在云南設立“云南行省”，一舉改變長期由四川盆地官府羈管的慣例，云南開始直接與中原地區建立人員往來關系和商貿關系。明代之后，隨著西南戰略地位的顯著提升，朝廷先后在廣西和貴州設立省府。中原王朝對西南邊疆的統治制度，事實上經歷了從“羈縻之治”“土司制度”到“改土歸流”的三個過程，表明朝廷統治蠻夷的方式，比較重視遵循因地制宜的原則，并隨著情況的發展變化形成了多樣化的制度形式，西南邊疆日益成為中原王朝對外開放的門戶。（2）西南邊疆與朝廷始終保持著良好關系狀態。歷代王朝統治者對西南邊疆的治理態度和方式，大體經歷了一個由量變到質變過程，不但西南邊疆始終在朝廷的掌控之中，而且西南邊疆始終與朝廷保持著良好關系狀態。譬如，在東晉、南朝統治的377年間，盡管西南邊疆地區的管控權常有變異，但一直奉中原王朝為正朔；南詔政權統治254年，始終沒有脫離唐朝的統治，自稱是西南邊疆的局部政權；在“大理國”存在的317年間，曾被宋朝冷落疏遠甚至視為“外邦”。但“大理國”主動向朝廷納貢俯首稱臣，從來沒有與朝廷發生過戰爭；元明清時期，西南邊疆從未出現過影響全局的“地方割據”[5]。（3）西南邊疆各民族關系融洽和諧。西南邊疆是個多民族聚居的地區，各民族之間普遍互幫互助、關系融洽。尤其是漢族與各少數民族之間和睦相處，漢族在西南整體民族關系中發揮了主導作用；西南邊疆地區各民族非常注意同內地各民族的友好往來，從來沒有受到域外勢力的破壞和干擾；西南邊疆宗教種類比較齊全，由于地處偏僻山區與外界溝通較為封閉，因而宗教也沒有受到外域宗教勢力的操縱，各宗教之間能夠做到相安共處。（4）西南邊疆戰略地位日漸凸顯。當南詔與吐蕃發生強強聯合的時候，無論是經濟實力還是軍事實力都顯著提升，云南地區首次登上了東南亞的政治舞臺。加之云南在軍事上的地理位置極為險要，一度對唐朝中央政權構成威脅；宋朝統治者為避其鋒芒以大渡河為界，承認安南獨立并與大理國分而治之。這種局面一直到元朝時期才有重大改變，從而出現了西南邊疆歷史乃至亞洲歷史的重大轉折。西南邊疆在保障西南疆域安全，對建立統一的多民族的國家做出了積極貢獻，對發展國家對外政治、經濟、外交關系方面發揮了無與倫比的作用。（5）西南邊疆與鄰國保持睦鄰友好關系。西南邊疆的對外邦交關系，經歷了從廣義蠻夷到鄰國的曲折發展過程。在經歷長期歷史嬗變之后，廣義蠻夷陸續分化為邊疆民族，有的變成了鄰國。西南邊疆民族關系總體上是和諧的，與鄰國基本上保持了睦鄰友好關系，沒有與鄰國發生具有領土爭議之類的戰爭。

（三）西南邊疆承擔了領土維護和治理的重任

有邊疆問題存在就必然有邊疆治理。西南邊疆治理是一種空間治理和區域治理，基本任務就是“守住一條線（邊境線）、管好一片地（邊境地區）”[6]。在中國這個統一多民族的國家里，包括西南邊疆、西北邊疆在內的大片邊疆疆域，近代陸續轉型為主權國家的完整領土。王朝國家統治者實際上從元朝開始，就高度重視對西南邊疆的治理開發。譬如，對云南行省實施“土官治理”改革措施，注重發展農業交通運輸事業，同時還積極發展有色金屬采冶業。明朝統治者積極經營軍事衛所分布的農業地區，大力發展與老百姓生活密切相關的糧食種植業、茶業等，通過保障云南進入湖廣驛路、桂林至南寧驛路的安全暢通，維護西南邊疆領土完整和邊境地區社會秩序安寧。到清朝末期，西南邊疆不僅承擔了維護國家領土完整的歷史重任，而且推進了邊境地區民生事業的健康發展。盡管經歷了2000多年滄桑劇變，但是西南邊疆地區沒有發生過暴力抗擊朝廷事件。歷代王朝對西南邊疆的治理，一般多施以懷柔和安撫政策。當代西南邊疆地區存在的現實問題，歸納起來就是發展、穩定和安全三大問題。當下西南邊疆地區的一個顯著特點，是“邊疆地區”與“少數民族地區”“欠發達地區”高度契合與重疊。因而邊疆治理和開放開發的程度如何，維護國家領土完整和國家主權尊嚴的狀況如何，是對邊疆治理體系和治理能力現代化水平的最佳檢驗。西南邊疆治理必須以長治久安為戰略目標，致力于追求邊疆疆域長久和諧的穩定狀態。只有把主權邊疆、海洋邊疆、戰略邊疆和利益邊疆，統統納入到西南邊疆治理體系和治理能力建設當中去，扎實打牢邊疆民族地區經濟社會基礎，才能完成邊疆治理現代化的任務。

二、西南邊疆地區社會治理法治化面臨的主要問題

（一）西南邊疆地區非法人口數量高居不下

在西南邊疆地區，“三非”流動人口近于常態化。“三非”流動人口是指未經中國政府許可，非法入境、非法居留、非法就業的境外人員。西南邊疆陸地邊境線多為山地，邊境線兩側天然便道、暗道和渡口眾多，致使“三非”人口在西南邊疆地區流動近于常態化。除了非法婚姻流動人口外，“三非”流動人口主要有三大類：（1）非法偷渡者。不少邊民居然非法利用這些便利條件，充當偷渡者的“蛇頭”，抑或組織引導境外人員偷渡入境。據調查核實的數據顯示，僅2015年在廣西邊境地區，就查獲越籍“三非”人員13514人，其中還隱藏著不少危險犯罪分子。（2）非法務工者。西南邊疆地區有20多個語言相通、習慣相近的世居民族跨境而居，中國改革開放后優越的生活條件和寬松的就業機會，吸引著鄰國的居民設法偷渡入境，以尋求在中國境內居住下來謀求就業，近年來非法務工人員成為非法入境人員的主體。譬如，廣西與越南接壤的邊境地區大量種植榨糖用的甘蔗，由于越南勞動力的價格相應較低，廣西蔗農每年從越南非法收留大量非法務工者，也有數量不少的境外非法務工者自行非法入境。（3）非法販賣人口者。人販子利用各種詐騙手段威逼受害者集聚到西南邊疆地區村寨，然后逐漸將從內地非法販賣的人口偷渡出境。也有許多“蛇頭”和人口販子，把從越南和其他鄰國販買的年輕婦女偷渡入境。廣西邊境地區與越南涼山等地，形成了“湄公河次區域”間跨國拐賣人口犯罪的重災區。據廣西壯族自治區公安機關統計，僅2005年7月1日至8月10日在廣西警方打擊跨境拐賣婦女兒童專項行動中，就破獲拐賣婦女案件15起，抓獲犯罪嫌疑人19人（12名為越南籍邊民），解救被拐賣的越南婦女58人。大多數“三非”人員毫無法律意識抑或法律意識淡薄，他們為了獲取和追逐高額利潤鋌而走險，導致跨境違法犯罪行為構成越來越復雜化。大量流入的“三非”人口和違法犯罪人員，在邊疆地區實施偷盜、賣淫、傳播性病等惡劣犯罪行為，不僅沖擊了中國人口優生優育政策，加重了中國低素質人口壓力，而且占用了大量有限資源和就業崗位、沖擊了人力資源市場，給西南邊疆地區正常的社會秩序造成混亂，給邊境地區居民家庭的生產生活帶來沉重負擔，尤其嚴重的是給邊境安全和國家安全帶來難于消除的隱患。

（二）西南邊疆地區非法婚姻問題異常突出

非法婚姻給家庭和社會帶來嚴重災難。隨著改革開放步伐的加快和人民生活質量的提高，西南邊疆地區跨國婚姻現象異常突出，越南、老撾、緬甸、尼泊爾的年輕女性爭相嫁入西南邊疆地區。造成這種混亂局面的原因，除了歷史上民間的跨國婚姻從未斷過之外，主要是由于中國的改革開放為國外女性流入邊疆地區提供了便利條件。西南邊疆地區人民的生活水平普遍比這些鄰國都高，就業機會和環境比這些鄰國更優越，尤其是中國農村青年男女比例嚴重失衡，當地女青年外出打工后不愿留在當地成家，內地女性覺得邊疆地區太艱苦不愿意嫁到邊疆地區等原因，致使邊疆地區農村男青年不得不向境外尋找配偶，近年還出現非法婚姻由邊境沿線向內地鄉鎮延伸的趨勢。在云南省118個沿邊鄉鎮調查的10575對涉外婚姻中，98%以上是境外女性與云南邊疆地區男性結婚后留在中國的“事實婚姻”，這種沒有履行合法結婚登記的婚姻不被雙方國家認可。地方政府對這些“非法事實婚姻”家庭的實際情況難于掌控，譬如，對農地分配、人口素質、子女教育、社會保障等無法跟進。邊疆民族地區“非法事實婚姻”的存在，實質上給男女雙方婚姻關系、家庭關系帶來了持續難于解決的后遺癥[7]。廣西邊疆地區的跨國婚姻問題，主要是越南婦女非法婚嫁到境內，由于這些非法潛入境內的婦女不符合中國婚姻法規定，絕大多數“跨國婚姻”成為事實上的“非法婚姻”。這些非法婚姻的女方一旦被查獲，通常的做法就是把她們直接遣送出境。由于她們絕大多數已經融入當地生活并生兒育女，將其簡單遣返易于對相關家庭關系造成破壞。而待風頭一過她們又偷偷地返回來，由此帶來一系列意料不到的次生社會問題。西南邊疆地區近年來非法婚姻問題異常凸顯，鄰國跨國通婚女性一度出現向“中國一邊倒”的現象，增加了西南邊疆地區社會治理的成本及難度。非法婚姻帶來了邊疆地區一系列新的社會問題，如引發邊境地區跨國拐賣婦女犯罪、誘發邊境地區賣淫嫖娼、非法婚姻沖擊中國婚姻制度問題、沖擊人口優生優育和戶籍制度問題等。尤其是非法婚姻問題往往與民族宗教問題、毒品犯罪問題、艾滋病問題交織在一起，確實給西南邊疆地區社會安全治理帶來積重難返的后遺癥。

（三）西南邊疆地區基礎設施建設長期滯后

西南邊疆地區基礎設施建設必須考慮軍地兩用。當下西南邊疆地區基礎設施建設的現狀，既滿足不了邊民生產生活的需要，更無法滿足部隊備戰的需要。這些問題突出體現在：（1）公路等級與“平戰結合”要求不符，等級低、質量差的問題普遍存在，影響西南地區區位優勢的整體發揮。（2）港口基礎設施達不到國際標準，配套服務設施十分陳舊落后，根本跟不上新時代發展的要求。港口與公路、鐵路和機場之間相互銜接不暢，無法發揮綜合交通網絡化的整體效益。（3）鐵路干線建設密度太小，譬如，廣西邊境地區的崇左市、百色市的諸多邊境縣，至今沒有高速鐵路。云南邊疆地區的鐵路干線建設比廣西更差，既不能便利當地群眾的生產生活需要，更無法滿足邊疆地區部隊平時備戰和戰時服務前線的需要。（4）口岸行政管理體制體系不暢，在部門機構設置上，職能錯位和彼此交叉的情況比比皆是，部門與部門之間協調難度太大，加劇了部門之間的推拉扯皮現象，與“管理就是服務”的要求相差太遠，事實上增加了政府管理成本，降低了行政管理效能。邊境地區的邊民互市基礎設施建設陳舊，各“邊民互市貿易點”之間聯系不暢，有些邊民互市貿易點處于閑置抑或半閑置狀態，有些邊境鄉鎮至今沒有邊民互市貿易網點。這些現實問題既有來自政府管理部門的，也有來自邊疆地區當地居民互市貿易群體自身的，直接影響了當地居民和駐扎在當地部隊官兵的基本生活需求[8]。

（四）西南邊疆地區毒品犯罪態勢十分嚴峻

西南邊疆地區已成為毒品犯罪的重災區。“金三角”毒源地與西南邊疆地區毗鄰，尤其是在云南4000多公里長的邊境線上，跨境而居的居民自由出入境幾乎沒有任何天然屏障，不少云南邊境村寨與鄰國村寨之間，就處于“一井兩國”“一街兩國”“一寨兩國”的狀態，中緬邊境有1000多條便道，幾乎所有便道都未設卡抑或無人監管。因而近年來，云南邊疆地區因毒品泛濫而引發性病、艾滋病等問題日益成為社會公害，云南省也因之成為全國禁毒的前沿陣地。近年海洛因查獲量占全國80%以上，僅2016年就查獲毒品2700起，繳獲毒品8.4噸。也有不少毒品是經廣西憑祥、寧明、龍州等地入境，然后再從百色、貴港等地過境，把毒品銷往內地和海外市場。據廣西靖西市公安局統計數據資料顯示：“岳玗鎮的隘屯有近70%的農戶，都曾不同程度地參加過抑或被脅迫參加過販運毒品活動。有些國際毒梟采用金錢拉攏腐蝕村委會干部，以換取他們私開運送毒品通道的便利；有的公然組織村民通過‘螞蟻搬家’的方式，把囤積在國外邊境線上的毒品分批偷運到境內；有的通過與當地居民非法‘戀愛結婚’的途徑，再利用這種合法身份公然從事販毒活動；有的利用當地艾滋病人、高危病人、未成年人、孕婦和哺乳期婦女販運毒品，以逃避邊境線上武警、公安機關的偵查和規避法律制裁。另據統計，廣西有70%左右的‘兩搶一盜’案件都是吸毒人員所為，80%的吸毒女性從事賣淫活動，2 萬吸毒人員因吸毒而染上艾滋病?！盵9]“金三角”毒源地的特殊地理位置，使得西南邊疆地區的云南和廣西成為“金三角”毒品的集散地。國際毒品肆無忌憚地走私犯罪問題，構成威脅和影響國家安全穩定的重大隱患。

（五）西南邊疆地區恐怖邪教活動沒有消停

西南邊疆地區成為恐怖邪教分子的集散地。近年來世界新一輪宗教極端主義、恐怖主義狂潮迅速從中東向全球外溢，具有強烈極端主義意識形態的“生態恐怖主義”組織，也正無孔不入地向中國邊疆地區滲透。反對宗教極端主義和形形色色恐怖主義的斗爭，已成為邊疆地區一場“意識形態的斗爭”。隨著云南、廣西邊疆地區全方位對外開放，新疆地區的“涉恐人員”和邪教分子，瞄準西南邊疆地區作為他們潛入和潛出的前沿陣地，偷渡出境、藏匿中轉以及“就地圣戰”的極端宗教活動，已構成西南邊疆地區主要的暴力犯罪和暴力恐怖風險因素。云南境內持有宗教信仰的群眾較多，信仰原始宗教、伊斯蘭教、基督教、天主教和佛教的均有相當數量人群。境外敵對勢力利用宗教信仰自由政策，對邊疆地區信教群眾進行意識形態進攻的活動此起彼伏。廣西邊疆地區存在的邪教組織，主要有呼喊派、門徒會、全范圍教會、靈靈教、新約教會、觀音法門、主神教，還有被公安機關認定的統一教、被立王等其他7 個邪教組織。某些受境外政治勢力控制和資助的宗教團體，通常還打著扶貧幫困的幌子，有組織、有目的地向西南邊疆地區進行滲透活動?！皷|突”仍然是中國當下最直接的恐怖勢力，中國政府反恐怖斗爭的形勢依然十分嚴峻。由于受地緣因素、民族宗教因素以及國內外環境影響因素的共同作用，西南邊境地區偷渡案件扶搖直上。曾經一度出現新疆暴力恐怖分子，在新疆邊境地區無法找到偷渡出口的情況下，他們便把精力集中到西南邊境地區，偷渡人員紛紛向西南邊境地區村莊集結，不斷打探非法出境通道，企圖通過內外勾結的方式伺機非法出境。有些邪教組織和邪教分子披著合法宗教外衣，極力破壞西南邊疆地區信教群眾正常宗教活動，有組織有預謀地從事各種違法犯罪活動，一旦偷渡不成抑或預謀敗露，就在國外極端宗教勢力的指揮下展開“就地圣戰”。邪教組織在西南邊疆地區污蔑執政的共產黨，煽動不明真相的群眾沖擊國家機關、尋釁聚眾鬧事?！坝械墓豢咕車?、叫囂推翻中央人民政府；有的裝神弄鬼，致使成千上萬的信教徒精神錯亂抑或死傷致殘；有的以性為誘餌發展信教徒聚眾淫亂，個別邪教頭目強奸女信徒、破壞家庭違法犯罪，嚴重地擾亂了西南邊疆地區正常的經濟生活秩序和社會秩序?！盵8]

三、西南邊疆地區社會治理法治化及路徑選擇

（一）邊疆治理是國家治理題中應有之義

西南邊疆地區社會治理需要堅持以政府為主導、其他社會力量共同參與的協同治理新模式。過去傳統的邊疆社會治理運作模式，基本上是在上級黨委的領導和指導下，由邊疆地區當地黨委和政府，大包大攬地承擔所有治理任務和治理責任。這種傳統的邊疆地區社會治理模式，在中國特色社會主義新時代已經難以為繼。我國自1959年開始使用“法治社會”這個語詞概念，但當時是把“社會”作為“國家—社會”一體化使用的，“社會”在這里是并列于“國家”“政府”而言的小社會概念。本文所論及的“法治社會”概念，是與“法治國家”“法治政府”并列使用的，本意是指由國家、政府和公民共同參與推動的社會法治化的過程。從1999年依法治國方略載入憲法，到2013年中共十八屆三中全會提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[10]的新目標，第一次用“社會治理”取代“社會管理”，標志著社會法治建設開始從頂層回歸社會，意味著執政黨的執政理念已經轉向，從黨的政治決議上明確“社會治理”是國家治理現代化的重要組成部分。因此，隨著社會主要矛盾內容的發展變化，必須從理論與實踐的結合上深刻認識到，西南邊疆地區社會治理是一種法治化程度較高的治理活動，邊疆地區社會治理是國家治理的題中應有之義。當下倡導和推行的協同治理新模式，本質上是為了形成一種以政府為主導的社會公共事務治理的新格局[11]。說到底就是要通過社會各方共建共治共享的協同合作行動，維護民族地區社會的公平利益，以達到持續提高邊疆治理效率和效益最大化的目的。西南邊疆治理主體是中央人民政府，責任主體是地方政府，形成了一個中央政府、地方政府和社會組織“三維主體”協同治理的結構。社會治理的邊疆性、民族性和自治性，決定了邊疆地區社會治理的艱巨性和復雜性，需要政府從價值觀上由追求“善政”走向“善治”，即政府必須充分發揮各類社會主體積極參與的作用，化解社會矛盾、保障改善民生，形成科學有效的制度供給，推動邊疆地區社會治理朝著有序和諧的方向發展。需要國家和政府減縮權力范圍，提高政府的指導、引導和服務功能，讓渡社會必要的生長空間、激發社會活力。這就需要進一步完善邊疆地區協同治理的社會化、制度化和法治化體系，避免傳統模式下各部門專業化分工帶來的治理碎片化狀況，尤其要破除呆板的制度化分工結構造成的內部職能分工的狹隘意識，形成西南邊疆民族地區黨、政、軍、警、民之間上下聯動的雙向互動治理模式。還需要依法界定協同治理的責任邊界、責任認定和行政問責方式，健全協同治理各方主體的權益保障機制，建立有效的利益協調、訴求表達、平等對話機制，以及社會評價、社會誠信和民主監督機制，實現各民族關系和諧、各民族共同繁榮發展目標，提高政府在整個邊疆治理中的權威性和公信力。

（二）西南邊疆地區社會治理必須法治化

治理法治化是實現邊疆地區社會穩定、人心安定的基礎。由于西南邊疆地區地處祖國的邊陲，受歷史的、民族的、宗教的和文化的深層次影響，加之多數地方都是經濟基礎薄弱和生態環境脆弱地帶，盡管改革開放后經濟社會發展轉型加快，但是鄉土社會的禮治秩序和熟人社會關系構成，嚴重地制約和影響了民族地區法治社會的建成。社會內部結構分化動力不足、組織化程度較低，法治文化和法治精神較弱，社會關系的連結形式多數地方仍然離不開血緣、族緣關系，鄉村社會的差序格局和民族情理特征較為明顯，致使公民的法律維權意識和政治參與意識不強，這些都是建成民族地區法治社會難于克服的障礙。長期經濟貧困和發展不平衡，人們心理上極易產生新的不平衡抑或相對被“剝奪感”，甚至弱化民族地區貧困群體對法律的認同和崇尚。對于西南邊疆地區法治社會化建設來說，人心就是最大的政治，善治是最好的法治。西南邊疆地區社會治理法治化建設，決不是一件可有可無的小事情，可以說“邊疆治理難”就難在人們的觀念更新上。維護社會公平正義、實現社會治理法治化和民主化，與社會主義法治精神是一致的，它本能地要求整個社會系統必須在法治規則下平穩有序地運行。只有建立起一個治理法治化的西南邊疆，才可能實現豐富的自然資源造福當地人民，給當地居民提供更多更好的就業機會，逐漸縮小直至消除邊疆地區與內地存在的發展差距，減少因經濟發展不均衡而產生的不滿情緒，增進民族間的利益協調，實現社會公平并促進各民族大團結。地方政府應當清醒地認識到，治理法治化既是促使西南邊疆地區擺脫落后與蒙昧的前提，也是實現西南邊疆地區民主與法治的基礎。西南邊疆地區社會治理的實際成效，不但關系到邊疆地區人民的福祉，而且關系到邊疆地區社會穩定和國家安全，保障西南邊疆地區健康有序發展是邊疆治理的首要目標。因此，法治化的社會治理對西南邊疆地區政府提出了更高的要求和期待，地方政府必須以法治化理念、法治化思維、法治化辦法、法治化手段，指導和開展西南邊疆地區的社會治理工作，促使邊疆地區社會治理活動成為推動邊疆地區經濟社會發展的源動力。任何脫離法治化的邊疆治理行為都不是長遠之策，而只能算是一時的權宜之計，只有始終堅持把法治化目標作為西南邊疆地區的治理方向，才能夠把西南邊疆地區的社會治理帶入良性發展的法治化軌道。要依法提升地方政府社會治理能力，每一屆地方政府領導都應當在邊疆治理上有所作為、有所貢獻，決不能不作為、庸政、懶政和失職瀆職，在自己的手里把社會治理的矛盾越積越多，然后不負責任地推給后來人。法治社會建設的前提在于成熟理性的社會土壤的形成，因為即使是法律一旦離開了人性和社會環境也是無能為力的。這就需要政府官員心系邊疆、情系百姓，具有“為官一任、造福一方”的理念，勇于為邊疆地區社會治理挑重擔、擔重任，對于那些不負責任推卸責任者，必須依法追究失職瀆職責任，即使已經離退休了也必須依法追責問責。

（三）西南邊疆地區社會治理法治化路徑

民族地區社會治理法治化是國家治理現代化的重要內容。社會治理法治化說到底是人民之治，而絕非只是黨政之治。有些地方政府面對邊疆地區社會治理的復雜性和信訪維穩壓力，往往習慣于使用行政手段而不習慣于使用法治方式處置矛盾糾紛，少數地方還存在領導干部以身試法、以言代法和以權壓法的情況，這是與社會治理法治化的要求大相徑庭的。增強西南邊疆地區政府和民眾法治意識的關鍵，在于人大立法機關、政府行政機關、法院、檢察院等司法機關及其工作人員，真誠地崇尚法律、敬畏法律，帶頭學法、科學執法、公正司法，始終堅持依法執政、依法行政和依法辦事的原則，切實讓人民群眾真實地感受到法律是維護社會公正、維護公民合法權益的利器。從社會治理法治化的路徑選擇上看，必須著力解決好如下幾個觀念和理論上問題：（1）針對西南邊疆地區社會治理法規體系不完善、不健全的實際情況，社會治理法治化建設的首要任務，是要在貫徹落實國家現行法律法規的前提下，加快民族自治地方和民族地區的立法進程。譬如，要加快制定5個自治區的自治條例和單行條例，加快制定落實民族區域自治法配套法規的立法，加快不適合民族地區經濟社會文化發展需要的補充立法，加快不適應民族地區經濟社會文化發展實際情況的變通立法等，逐漸構建和完善適合西南邊疆地區經濟社會發展、社會治理法治化需要的法律法規體系。（2）針對有些法律規范可操作性不強的實際情況，要上下聯動加強對現行法規實施細則、實施辦法的制定工作，尤其要減少特殊情況下的法律空白，嚴格劃分政府權力與司法權力的合理邊界，依法遏制公權力的任性擴張，從法律規制上遏制和減少行政違法行為的發生。（3）針對少數政府官員缺乏廉潔自律能力的問題，要下定壯士斷腕的決心，從制度上杜絕領導干部的“利益情結”“權力任性”，真正做到權為民所系、利為民所謀，從制度規范上約束決策者不得超越法定程序、不得搞暗箱操作。（4）要通暢邊民群眾利益訴求渠道，營造和諧穩定的邊疆社會環境，倡導政府官員樹立法治思維，踐行“法無授權即禁止”“法無禁止即自由”的法治理念，將法治思維內化為處置社會問題的基本思維，杜絕政府官員以行政手段替代法律規定行為的發生。（5）要勉勵政府官員牢固樹立公仆意識，自覺秉承人本精神、堅持以人為本的價值導向，健全行政執法責任追究機制，完善依法行政和公正司法制度約束機制，督促官員時刻把群眾的根本利益和合理需求放在心中。邊疆地區社會治理法治化的實際效果，取決于地方政府的社會治理能力，主要體現為政府實施經濟、法律、行政和政策等手段的實際效率。為此還需要提升基層政府和行政執法者自身的法律素質，健全上級組織和人民群眾對基層政府行政執法的監督機制，建立健全客觀公正的考核評估機制，通過獎懲分明的激勵機制推進邊疆社會治理法治化進程。與此同時，還需要倡導和培育法治文化，引導人們認同和崇尚法治，把法治內化為生存方式，外化為法治行為；還需要培育社會自治主體、創建自治機制，為推進社會協同治理孕育多元主體。

（四）穩妥處置西南邊疆存在的現實問題

第一，嚴把非法人口流入的源頭。上級政府部門要通過簡政放權的體制機制改革，以“下放權限”的方式，把那些本應當屬于地方管轄的事情，交由地方權力機構和地方政府去處置，實現邊疆秩序管控和區域治理全覆蓋。嚴厲禁止邊民雇傭“三非人員”的違法行為，擴大跨境違法行為責任主體的范圍，從制度上阻斷“三非人員”非法就業機會和經濟生活來源。建議國家與越方磋商建立兩國勞務合作機制，規范勞務輸出和輸入管理制度，由雙方邊境地區勞動部門簽訂勞務協議，促使越南邊民勞務輸出，通過法治途徑實現由“非法”變為“合法”。我國至今還沒有出臺“邊疆秩序管控”的專門法律制度，應當盡快制定“邊疆秩序管控”單獨的法規體系，推進邊疆地區執法權集中行使制度，實現“邊疆秩序管控”法治化。

第二，依法解決邊民跨國婚姻問題。西南邊疆地區邊民的跨國婚姻，主要以越南、緬甸和老撾的女方非法流入為主。這些跨國女性選擇的對象，多是男方家境貧寒、自主生存能力差的家庭，目的是企圖通過“非法事實婚姻”的途徑能夠在中國扎下根。要依法甄別邊民跨國婚姻的具體情況，對于確實自愿與邊疆地區跨境民族居民結婚的非法移民婦女，當地政府和行政執法機關，不能繼續采取將其驅逐出境的老套路，因為即使暫時把她們驅逐出境，她們仍然會尋找機會再返回在中國建立的“家庭”。為此建議國家立法機關和民族自治地方立法機關，根據實際情況盡快修改“邊疆地區公民跨國婚姻”的相關規定，盡快解決中國公民與外國人、無國籍人“締結婚姻關系”問題。非婚子女本人沒有罪過，不能讓這些“黑戶口孩子”遭受無辜歧視；盡快落實邊民非婚生育子女戶籍問題，依法保護他們同等享有13年制免費義務教育的權利。還建議在邊疆地區市、縣一級政府機構，建立被拐賣國際婦女兒童遣返康復中心，實行國際人道主義，減少國外針對中國人權問題的負面輿論。

第三，夯實邊疆基礎設施建設。西南邊疆地區的公路、鐵路、港口和航空基礎設施建設，不但要考慮到當地老百姓生產生活的需要，還要考慮到國防平戰結合的需要，能夠滿足戰時部隊兵員調動和物資運輸的需要。建議在“十三五規劃”期間，把西南邊疆地區的基礎設施建設同國防建設有機結合起來，把這些重要的基礎設施建設打造成“軍地兩用”“平戰結合”的基地。邊疆基礎設施建設離不開經濟基礎作支撐，因而還必須把基礎設施建設同推進“興邊富民計劃”的落實結合起來，以邊境貿易發展促進邊疆地區經濟社會快速發展。把基礎設施建設同深化邊境口岸、海關管理體制機制改革結合起來，實現邊境口岸、海關由“管理型”向“服務型”轉變，確立“管理就是服務”的理念，依法凈化邊境貿易發展的軟環境，促進邊關口岸建設成效與增加邊民合法收入實現雙贏。

第四，遏制毒品犯罪蔓延態勢。毒品曾經給中華民族造成近乎亡國滅種的深重災難，禁毒防毒事關國家安危、民族興亡和人民的福祉。西南邊疆地區既是境外毒品在我國泛濫成災的重災區，又是中國禁毒防毒的前沿陣地，必須把堵毒、緝毒、禁毒和反恐怖斗爭結合起來，把“專項打擊”治理活動與“整體防控”治理部署結合起來，時刻保持對毒品犯罪和恐怖威脅的“零容忍”態度，堅決遏制境外毒品在我國蔓延的勢頭。中國政府早在1996年就與緬甸建立“緝毒執法合作聯絡官制度”。在認真總結與緬甸“聯絡官制度”經驗的基礎上，又先后與越南、老撾等國家建立“緝毒執法合作聯絡官制度”，逐漸形成了今天雙方政府之間穩定的緝毒禁毒合作方式。為了減少“金三角”地帶毒品對中國邊疆地區危害的程度，必須全面落實《禁毒合作備忘錄》的相關規定，進一步完善與相關國家之間的禁毒合作機制和禁毒工作機制。西南邊疆地區政府要著力提升人民群眾對毒品犯罪的高度警惕性，以實際行動落實中辦國辦聯合印發的《毒品問題嚴重地區責任考評辦法》。

第五，打擊邪教恐怖囂張氣焰。加強西南邊疆秩序管控和區域治理，是確保西南邊疆社會秩序長治久安的需要，必須高度警惕邪教組織故意把邪教與宗教信仰和政治問題攪混在一起的問題，嚴格區分民族地區宗教事務中的“合法”與“非法”，從治本上穩妥地處置社會治理面臨的現實問題。中國宗教團體和宗教事務概不受境外宗教勢力的指使和支配，堅持和奉行獨立自主辦教宗旨和治教原則。中國公民皆有信仰宗教的自由，但是共產黨員不能信仰宗教，要從思想上同任何宗教信仰劃清界限，甘當無神論者和唯物主義的捍衛者，注意團結那些信教和不信教的群眾一道工作。邊疆地區宗教活動和宗教管理必須法治化，凡是利用宗教進行破壞活動的，無論屬于哪種宗教教派都必須依法嚴肅處理。各級宗教事務管理部門，要善于運用法治化方式和法治化手段進行管理，注重實行宗教領域行政權力清單化和制度化，規范和改進政府機關對宗教事務的行政執法行為，著力推進宗教事務法治化的治理能力建設。邊境地區要警惕和打擊國內外一切敵對勢力采用任何形式、任何手段制造“宗教狂熱”的行為，抵制一切破壞民族團結進步的言行，最大限度地孤立和打擊極少數利用宗教進行民族分裂、違法犯罪的不法分子。西南邊疆地區“反恐斗爭”事關國家安全和邊疆穩固，必須盡最大努力打擊一切邪教組織和暴力恐怖活動，對恐怖組織和恐怖分子必須出重手、下重拳，始終堅持凡恐必打、露頭就打的原則，堅決把暴力恐怖分子的囂張氣焰打下去。