湖南省農村居民點用地存在的問題及原因分析

摘?要：本文通過利用文獻研究法、調查法、比較法等對湖南省農村居民點用地近二十年的發展變化進行系統分析，在此基礎上得出湖南省農村居民點用地特征、主要問題、驅動因素等。從而為合理提出調控措施，優化湖南省農村居民點布局，提高用地效率和集約化程度，改善農村生產生活條件提供依據。

關鍵詞：農村居民點;問題;原因

中圖分類號：F321.1?文獻標識碼：A?文章編號：1008-4428（2019）12-0006-03

農村居民點用地主要指位于行政村的一些零散的農村住宅用地、牲畜養殖用地、設施農業用地等。農村建房缺乏統一規劃，農民完全根據自己的意愿選址建設，缺少合理科學的有序規劃，因此呈現出布局散、用地亂、環境差等當前農村特性。本文通過查閱文獻、比較統計年鑒等方法，結合湖南省農村居民點的實際相關情況，分析居民點用地存在的問題及原因。

一、 湖南省農村居民點發展變化情況

湖南省位于長江中下游，地處東經108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′。湖南是一個以農業為主的行政大省，1996年，農用地占全省土地面積的82.24%，農村人口為4821.05萬人，農村居民點用地總面積為10.46萬公頃。2014年，全省土地總面積2118.36萬公頃，其中農用地1821.52萬公頃，建設用地159.56萬公頃，未利用土地137.27 萬公頃，分別占土地總面積的85.99%、7.53% 和6.48%。

圖1為湖南省1996～2014年農村人均用地變化情況，從1996年開始逐年上升，在2005年達到高點后，開始逐年緩慢降低，這與國家的土地政策息息相關。2004年，國務院下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》;2009年，湖南省出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，從根本上緩解了建設用地增量現象。從2010年開始，人均用地面積開始出現顯著上升，主要原因是農村人口總量出現顯著降低。

圖2反映了湖南省近二十年農村人口數量的變化趨勢，在2000年達到高點后，農村人口總數逐年顯著降低。隨著湖南省經濟發展迅速，城鎮化進程日益加快，大量農村閑置人口外出務工，再加上城市醫療、教育、收入等因素明顯優于農村，落戶城市人口逐年增多，導致農村“空心村”現象日益嚴重。

從空間結構上看，湖南省2008年農村居民點用地分布散亂，僅有長沙市、常德市、岳陽市、益陽市等地有居民點集中分布趨勢，其中，長沙市由于經濟發展快，農村居民點整體投入高等原因，農用地集約節約利用水平要高于湖南省其他地市區;其次是洞庭湖平原區的常德市、岳陽市、益陽市以及湘中丘陵區的衡陽市、湘潭市、婁底市，農村居民點集約用地水平相比省會長沙有所偏低，處于中度集約利用水平;而以湘西州、懷化市為代表的山地區由于經濟水平偏低，道路網較為稀疏，農村居民點分布較為分散。

二、 湖南省農村居民點用地存在的主要問題

（一）布局分散混亂，土地利用結構不合理

湖南省現有自然村落總體呈現出多而散的特點，數量多、分布散，建設用地、農用地、未利用地等空間結構散亂無序，地塊細碎化程度高，難以形成集中連片建設，制約了省內土地集約節約利用，難以發揮出農用地與建設用地的規模優勢，農村生活質量難以得到改善。且由于居民點用地規模小而散，難以改造成集文化、娛樂、景觀等功能于一體的新型農村，從而影響當前農村居民生活質量及幸福指數的提高，嚴重制約了湖南省農村經濟的發展。

（二）農村居民點用地占地面積大且增長較快

1997～2014年，湖南省農村居民點用地總規模從81.49萬公頃增長到87.61萬公頃，近二十年的時間增長了6.12萬公頃，年均增長率為0.44%;農村居民點人均用地面積從168.65m2/ 人增長到239.83m2/ 人。根據我國《村鎮規劃標準》（GB50188-93），農村居民點人均用地標準為150 m2，湖南省農村居民點人均用地面積從1997年開始就顯著高于國家標準，且呈現逐年增長趨勢。

（三）閑置地多，土地利用效率低下

隨著湖南省經濟社會的高速發展以及城鎮化進程加快，以年輕人為主的大量農村人口外出，湖南省農村人口總量從2000年開始出現明顯轉折，自有宅基地常年處于空置狀態，偏遠農村地區“空心村”現象偶有出現，而城郊地區也呈粗放式發展。

（四）錯誤的宅基地觀念，違規用地現象普遍

受農村傳統觀念的影響，絕大部分農村居民認為農村宅基地是祖祖輩輩一代代傳承下來的私產，即便舉家外遷或者子女戶口已實現農轉非，自有宅基地哪怕一直空置，也得留著。基于這種普遍存在的農村觀念，以及現有農村宅基地制度的缺陷，不僅導致了大量空置宅基地、廢棄宅基地，也增加了農村建設用地流轉、土地復墾等工作的難度。

農民建房往往基于自己的喜好與攀比心理，位置好、占地大等驅動因素往往會促使農民在建房過程中出現違章違規行為，尤其是有鄉鎮企業且位于城郊的經濟條件發展好的村鎮，農村建設用地的違規違章行為相比其他村鎮要嚴重得多。

（五）規劃滯后或銜接不好

由于湖南省村鎮規劃滯后，現有農村宅基地的選址完全基于農民個人意愿，因此湖南省農村居民點建設總體上是一種雜亂無章的狀態，且用地規模難以把控。宏觀上，未能很好地銜接上位規劃，科學合理地布局;微觀上，又難以結合當地實際情況，千村一面，缺少地方特色。

（六）基礎設施落后，居民居住環境較差

湖南省大多數村莊的基礎設施都比較落后，尤其是偏遠山區的村莊，建設投入不足，建設條件困難;部分地區衛生狀況也不好，農村的排污管網設施基本是一片空白，都是露天排放，黑臭水溝隨處可見;農村牲畜養殖各家各戶自行其是，牲畜糞便處理不當;農業生產對水源污染難以控制，飲用水體多數未經處理。農村居民的生活環境、生活質量面臨嚴重挑戰。

三、 湖南省農村居民點發展用地問題產生的原因

（一）政策法律不完善與政府引導欠缺

1. 村鎮建設規劃的編制與管理不到位

長期以來，湖南省各地一直重視城鎮建設的發展，而輕視了新農村的建設，導致湖南省廣大農村地域缺乏科學有效地規劃和管理，使得農村居民建房過程中違章違規現象頻發，選址、占地等都缺乏有效的規范。再加上村鎮土地管理部門人員配置少，技術水平低、業務工作量大，極大地增加了農村土地的管理難度，尤其是部分偏遠地區，交通不便，更是難以顧及。

2. 政府資金投入不足

雖然改革開放以來，傳統的城鄉二元經濟格局在我省已經發生了明顯變化，但長久以來，農村發展滯后的格局并不會輕易改變，城鄉經濟發展的差距仍然存在，政府在資源與政策的優惠上仍是以城市發展為主，然后再向周邊村鎮輻射。同時，出于經濟利益的考慮，社會資本在參與城鄉建設的過程中，也是優先考慮基礎設施更完善、人口更密集的城鎮。而對于農村投入，則需要更加優惠的政策力度，才能引入社會資本的參與，加大政府財政資金投入的同時，引入社會力量參與，才能更好地把湖南省有條件建設的農村打造成美麗、干凈、宜居的生態新型農村。

（二）自然條件的限制

由于湖南省位于長江中游，省境絕大部分在洞庭湖以南，且有“三湘四水”之冠。全省以山地、丘陵為主，氣候主要為亞熱帶季風氣候，四季分明，降水豐沛，熱量充足，當地以水稻為主食。早期人們在開墾遷徙中依山而居，傍水而棲，臨沃土而耕。在這錯綜復雜的地形地質地貌氣候環境下形成錯落分散的農村居民點格局。

（三）社會經濟條件

1. 農村居民收入提高

隨著城鄉經濟的快速發展與各種扶貧政策的傾斜，當前農村居民的人均收入明顯提高。1996年，湖南省人均可支配收入為1792.30元/年;2005年，人均可支配收入為3117.7元/年;2014年，人均可支配收入為10060.2元/年。農村居民人均收入水平的提高，必然促進農民對于美好生活的向往，在農民的傳統觀念中，蓋房是大事，也是改善生活品質的首選。因此，隨著農村居民收入水平的提高，在農村新建房子必然成為一種趨勢，在追求外表美觀的同時，占地面積大也是當前農村新建住宅的明顯特征。而且農民基本都存在“宅基地私有”的想法，所以，哪怕當前農村人口銳減，農村建房熱仍難抑制，導致省內農村居民點人均用地規模遠超國家標準。

2. 城鎮化進程加快

圖3為湖南省2005～2014年的城鎮化率變化情況，2005年湖南城鎮化率為37%，2014年鎮化率達到49.28%。湖南省城鎮化水平逐年提升，反映湖南省城鎮化進程加快，同時說明越來越多的農村人口向城市聚集。伴隨著城鎮化進程加快出現的問題就是農村常住人口減少，宅基地的空置或廢棄，農村的建設用地需求減少。但是，湖南為勞務輸出型省份，大量的外出務工人員部分已經農轉非，在外地已經解決住房問題;部分在外定居但戶籍不變的人員，這些人員由于農村宅基地流轉限制、社會保障不完善、國土政策不健全等原因，往往仍然會選擇在原有宅基地上新建或者擴建住房。從而導致湖南省在城鎮化進程當中農村居民點面積不增反減少。

3. 交通道路的興建

在湖南省廣大農村地區，農村居民點“馬路效應”非常明顯，村民建房自發的沿馬路建設，道路的走向能決定農村居民點的分布形態。“要想富，先修路”，交通道路建設是農村經濟發展的前提，農村居民點分布的主要特點就是沿路建設，交通方便是大部分村民選址建房的一個主要因素，便于耕作的同時，也方便生活。而遠離道路的居民點，隨著時間的推移，要么是自發修建道路連通，要么被逐漸荒廢。

隨著政府著力農村路網建設，道路兩邊的農田、山地被大量占用或者置換建房，因此交通道路的興建必然導致沿線的農村居民點大量擴張。

（四）思想文化水平

1. 農民思想受傳統觀念束縛

由于農村居民信息阻塞，教育水平偏低，農民受傳統觀念影響較重，對于新事物、新思想的接受能力比較弱，因此，他們滿足于現有的生活狀態，不愿意進行集中居住，對于農村居民點集中成片建設，不能從長遠的角度考慮，覺得多一事不如少一事，且村莊改造費心勞力，難以看到短期成效;部分農村居民迷信風水，對房屋選址、房屋朝向都嚴格按照風水選擇，從而缺乏科學合理地引導;“祖厝”仍停留在“僅能維修、不宜改建”的想法上，因此后輩只能維持其原貌，若要改善居住條件，只能新建。

近代我國經歷過幾次土地革命，因此農民最關心的問題也是自己是否有地可種、有地可居。這樣在人口不斷增長情況下，各有所居的傳統思想支配著人們自立門戶、新建住房、各取所需也造成居民用地的不斷增漲。

2. 教育水平

當代農民在思想教育方面還是處于弱勢群體，廣大農民受教育水平不高，大多停留在小學或者以下教育水平，法律意識比較淡薄，特別是對于土地法方面的知識很是欠缺。同時，受到經濟利益的驅使，很多農戶以占地的寬廣作為一種炫耀的榮譽資本。

四、 結論

綜上所述，湖南省農村居民點的土地利用特點是“規模小、分布散、環境亂”，主要受自然條件、經濟發展、政策法規、思想觀念、教育水平等因素影響。根據成因分析，結合湖南省地形地貌及土地政策，有規劃、有組織，因地制宜地開展農村居民點整理，可取得經濟效益、社會效益和生態效益的協調。

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作者簡介：

黎碩，男，湖南長沙人，碩士研究生，瀏陽高新技術產業開發區，研究方向：土地資源管理。