解析政府投資公益性項目的管理模式

倪旭紅

摘 要：隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，政府主導(dǎo)投資的公益性項目不斷增多。以政府投資公益性項目為研究對象，梳理當前政府投資公益性項目的主要管理模式和存在問題，并探討了解決問題的對策，以期對我國公益性項目建設(shè)有所幫助。

關(guān)鍵詞：政府投資;公益性項目;管理模式

文章編號：1004-7026（2019）23-0044-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A

公益性項目是指具有社會效益性質(zhì)的非贏利性項目。公益性項目主要分兩種模式，一是政府主導(dǎo)投資和發(fā)起的項目，二是民間組織發(fā)起的公益性項目。當前我國公益性項目大多由政府主導(dǎo)投資。政府投資公益性項目以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)為主，許多項目的投入資金量非常大。因此，構(gòu)建完善的政府投資公益性項目管理模式，對政府投資公益性項目管理顯得尤為重要。

1? 政府投資公益性項目管理模式

公益性投資項目管理是指為保證項目建設(shè)和運營而展開的全過程管理[1]。通常來說，公益性投資項目管理主要包括項目施工設(shè)計、現(xiàn)場施工、投產(chǎn)使用、運營管理等內(nèi)容，管理重點包括項目質(zhì)量管理、成本管理、安全管理等。管理的根本目的，是通過事前、事中、事后3階段的控制和管理，確保項目施工設(shè)計滿足國家安全生產(chǎn)和社會公共需求。就目前來說，政府投資公益性項目管理模式主要有以下幾種。

1.1? 項目法人責(zé)任制模式

項目法人責(zé)任制模式是指由政府指定的企業(yè)以工程項目法人身份進行項目管理的模式。這里的企業(yè)多是國企或國有控股企業(yè)。在該管理模式下，企業(yè)或項目法人要負責(zé)項目建設(shè)、運營全過程，并承擔全部職責(zé)[2]。

1.2? 企業(yè)法人模式

政府投資公益性項目企業(yè)法人管理模式是指政府設(shè)立企業(yè)項目法人，由其負責(zé)項目資金籌措、項目建設(shè)、項目管理全過程的管理模式。在項目完成后，企業(yè)要以法人身份負責(zé)項目運營和管理工作[3]。

1.3? 工程指揮部模式

這種管理模式特點是，管理隊伍是從政府部門中抽調(diào)人員臨時組成的，負責(zé)人多是政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)。當政府投資公益性項目完成建設(shè)后，管理小組也會宣布解散。許多沒有常設(shè)基建管理機構(gòu)的項目，在實施時會組建臨時管理小組。項目建設(shè)完成后，移交有關(guān)部門、單位或組建新單位負責(zé)日常運營和管理工作。

1.4? 代建制管理模式

國務(wù)院在《關(guān)于投資體制改革的決定》中明確指出，政府投資建設(shè)項目可以使用代建制，同時提出了代建制管理模式。在政府投資公益性項目中，代建制模式較為常見。這種管理模式下，政府部門通過公開招標形式，選擇專業(yè)化企業(yè)負責(zé)項目建設(shè)，項目竣工驗收后一切管理權(quán)交給國家。因此，可以將代建制管理模式視為一種外包管理模式。

2? 政府投資公益性項目管理存在問題

2.1? 項目決策科學(xué)性和透明度不夠

一大批公益性項目陸續(xù)建成，有效改善了城市環(huán)境，實現(xiàn)了良好的社會功能。我國在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域?qū)嵤┝艘慌把a短板、惠民生”項目，使人民群眾有了更多的獲得感、幸福感、安全感。但是也要看到，在公益性項目建設(shè)和管理中還存在許多問題。

在項目決策階段，公益性投資項目缺少科學(xué)論證，項目投資規(guī)劃過程不透明，投資不合理。在決策階段，許多政府投資的公益性項目受“大而全”思想影響，沒有考慮本地實際，也沒有征求社會各界建議。項目決策信息不公開、不透明，存在匆忙決策、匆忙上馬和“搞面子工程”的現(xiàn)象。在項目管理上，“重建設(shè)、輕管理”，浪費了大量物力、財力。

2.2? 項目投融資管理不力

政府投資公益性項目大多是投資規(guī)模大、工期較長的大項目。由于回報率低或純粹公益性，許多企業(yè)和資本持有者不愿將資金投入到政府投資公益性項目上，這使政府投資公益性項目投資主體非常單一。許多政府投資公益性項目由政府主管，而政府投資性質(zhì)使許多融資方式被限制，投資渠道非常狹窄。

在投融資管理上，地方政府大都依靠投融資平臺進行投融資管理。但地方投融資平臺資產(chǎn)不透明，償債能力普遍較低，加上行政干預(yù)，造成投融資管理不善、資金被挪用等現(xiàn)象時常發(fā)生，影響資金使用效益和項目建設(shè)。

2.3? 項目建設(shè)和運營管理存在不足

政府投資公益性項目管理多由政府組建項目領(lǐng)導(dǎo)班子負責(zé)所有管理工作。在介入項目管理工作時，臨時管理班子的許多成員大多不是專業(yè)人員，不熟悉該行業(yè)，常常出現(xiàn)無法勝任項目管理工作的情況。例如，許多人對工程質(zhì)量、造價管理不了解，對國家法律法規(guī)、建設(shè)標準缺少認識。政府投資公益性項目建設(shè)和管理是一個系統(tǒng)工程，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能會影響整體效益。在領(lǐng)導(dǎo)班子不夠?qū)I(yè)、管理主體缺失的情況下，在公益性項目設(shè)計、施工和招投標過程中，經(jīng)常會存在管理不善、監(jiān)督不力和職權(quán)混亂等問題。

3? 完善政府投資公益性項目管理模式的對策

3.1? 明確管理思路，完善管理制度

樹立科學(xué)管理思想，明確管理思路，是解決政府投資公益性項目管理問題的基礎(chǔ)和前提。政府要進一步完善公益性項目管理程序，從省、市到縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），對通過立項審批的公益性投資項目施行統(tǒng)一管理。要按照建管分離的原則，由中央政府組織制定統(tǒng)一的管理章程，完善建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，成立專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督部門，統(tǒng)一對政府投資公益性項目進行監(jiān)督管理。

成立專門的政府投資公益性項目管理和監(jiān)督部門，對公益性投資領(lǐng)域的項目質(zhì)量和資金使用進行全過程管理。在項目建設(shè)過程中，由政府指派專業(yè)會計人員、設(shè)計師、造價師等參與基礎(chǔ)建設(shè)項目，由專業(yè)部門負責(zé)項目監(jiān)督把控，按照制度進行項目評審，發(fā)揮政府監(jiān)管在公益性項目管理中的積極作用。在此基礎(chǔ)上，地方政府在政府投資公益性項目管理中，要嚴格貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)，按章程辦事，不得跨流程辦事，避免管理隨意性。