論法治化國際化營商環境構建中的法治與改革

劉軍

【摘 要】 法治與改革在一定程度上存在緊張關系。佛山在構建法治化國際化營商環境過程中需要處理好法治與改革的關系，要以法治思維為指引，樹立憲法法律至上的思想;改革要于法有據，需要規范和完善立法;同時，政府在改革中應當嚴格執法，為改革保駕護航。

【關鍵詞】 國際化;營商環境;法治;改革

法治化國際化營商環境實質上是法治保障下的國際營商環境。法治化是國際化營商環境的基礎，構建法治化國際化的營商環境首先需要解決法治化的問題。佛山通過大力推進法治政府建設，完善營商制度環境，精簡和規范行政審批，推進公共資源交易改革，深化佛港澳合作等一系列工作，構建法治化國際化的營商環境成效顯著。但不容否認的是，佛山在構建國際化營商環境中仍然存在改革缺乏上下聯動，需頂層設計和系統推進;創新的需求與法律的要求存在張力，需進一步授權和司法保障;社會組織承接政府職能轉移的能力不足，需積極培育和規范管理;鎮街基層政府權責不對稱，需理順權力下放后政府間關系;社會整體法制意識不夠強，亟須筑牢法治基礎等問題。[1]佛山要解決國際化營商環境構建過程中的法治化問題，關鍵是要處理好法治與改革的關系。

一、法治與改革的張力

法治與改革是一對既統一又對立的范疇。改革需要法治作保障，法治進步需要改革來推進，二者相輔相成、互為條件。但是，法治的本質要求與改革的實際需要在一定程度上存在緊張關系。

在國家治理中，法治是一種治國方略和社會調控方式，它強調通過法律這種社會規則來治理國家和社會，并且以國家強制力來保障法律規則在整個社會規則中的最高地位。同時，法治也是一種國家和社會治理的價值、精神，它強調“法律至上”、“權力制約”、“權利保障”的價值、原則和精神。法治作為被世界各國推崇的治國理政方法，較之于人治，其優點在于克服了人治所體現的個人專斷與獨裁，以及法律的隨意性與多變性的缺陷。法治以民主為基礎，平等為原則，強調法律的統一性、穩定性和權威性。它要求法制應當統一，避免法律中的矛盾;強調法律應當穩定，反對法律朝令夕改;要求法律應當具有權威性，在有效的強制力保障下人民對法律信仰和服從。國際化營商環境是一種市場經濟，無論從法治的形式還是實質看，法治的特征與價值追求與以平等、自由為基本特征的市場經濟秩序具有一致性。法治是市場經濟的必然要求，是我們與國際接軌，構建健康、積極的國際營商環境的必然要求。

改革，是指把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應客觀情況的。[2]改革是對包括政治、社會、文化、經濟等在內的各種舊有的生產關系、上層建筑作出改良革新。改革的內容為“破”和“立”：打破現有的不符合社會發展規律的各種制度、事物，進而建立符合社會發展規律的各種制度、事物，推動社會的進步發展。先“破”后“立”的改革被認為是社會發展最強大動力。我們提出要構建法治化國際化營商環境，是因為我們現有的營商環境還存在不少制度性、觀念性的障礙。簡而言之，就是我們現有的國際營商環境與世界先進的國際營商環境還存在差距。改革舊的營商環境，構建新的國際營商環境是我國改革發展重要的一部分。

但是，改革是一場相當活躍的社會活動，其顯著特征在于“變”。而相較于前面論述的法治，二者在一定層面上是存在矛盾的。法治是要對一種穩定、成熟的社會關系進行規范化、確定性、權威性和可預期的調整。[3]法治要求已經通過法律確定下來的現有制度和事物必須相對穩定，不應該改變過于頻繁，否則民眾會因為缺乏了解新法而無從適應，也影響到法律的權威。因此，法治的“定”與改革的“變”就存在了必然的矛盾。如何協調法治與改革的關系，成為了國際化營商環境構建的首要問題。

二、法治與改革的協調

過去，長期計劃經濟政策留下的法律制度在很大的程度上阻礙著法治化國際化的營商環境構建。受限于不符合市場經濟發展的舊法律制度、立法觀念和技術，“在長期以來我國體制改革的特點是政策驅動型，不少領域的改革都是沒有法律根據甚至違反法律明文規定的情況下，以政策文件的形式進行的。”[4]作為改革開放前沿陣地的佛山，在很長的一段時間理所當然也深受該政策驅動型改革模式影響。一個社會要健康發展需要有一個穩定、長遠的目標。政策驅動型改革模式的致命點在于，一個政策往往會隨著領導人的改變或領導思想的改變而改變。一個政策的朝令夕改影響著政府的信譽與權威，讓參與改革的人民群眾缺乏安全感。更重要的是，此種改革模式，與當今法治理念南轅北轍，背離了我國建設法治國家目標，不符合我們構建法治化國際化營商環境的要求。

在改革已經進入深水區的今天，一方面，我們已經取得了巨大的成績，積累了豐富的的改革經驗，另一方面，改革已經涉及深刻而強烈的利益調整，各方面利益博弈日趨激化，我們需要法治來維護改革的漸進性和社會的穩定性。因此，轉變改革的模式，摒棄以政策代替法律的政策驅動型改革，走“一斷于法”的法治驅動改革之路是我國繼續深入改革的需要，也是我們構建法治化、國際化營商環境的需要。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”習總書記的講話，深刻闡述了改革與法治的辯證關系，這對我們處理好法治、改革和法治化國際化營商環境的構建具有指導意義。

第一，改革需要有法治思維指引。改革是一場破舊立新的革命。在改革的過程中，由法治思維來指引、協調各種利益是現實的需要。構建法治化國際化的營商環境，是對過去營商環境的一種革新。佛山在過去的很長時間中形成了一套自己的國際營商模式，但與法治化國際化營商環境仍然有一定的距離。走在改革前列的佛山，在打破原有營商環境，探索、構建新型的營商環境中會遇到很多從未遇到過的，也沒有可借鑒解決方案的阻力和困難。我們如何解決改革中遇到的這種復雜多變又無先例的問題？關鍵是要樹立法治思維。佛山在構建國際化的營商環境中，一方面相關部門要樹立憲法法律至上的思想，避免改革在無憲法、法律依據，甚至“良性違憲”或“良性違法”的情況下進行。要在改革中做到心中有法，行動依法，要尊重法律，信仰法律，自覺地把法律作為處理各種問題的準則。具體而言，相關國家職能部門在構建國際營商環境中要充分運用法治思維和法治方法，要依法行政、公正司法，杜絕“人情世故”、“貪贓枉法”。另一方面，需要培育社會的守法意識、守法觀念，提升守法水平。首先，參與到國際化營商中的每個人都需要本著法治的思維行使自己的權利，承擔自己的義務，杜絕行為游離于法律之外和超越權利行使“自由”;其次，遇到權利受到侵害，需要通過正當的法律程序予以保護和恢復，杜絕通過非法途徑滿足自己的權利要求;最后，要樹立主人翁意識，監督法律的實施，通過批評、建議、申訴、控告、檢舉等方式維護法律的權威。

第二，改革需要于法有據。改革需要依法進行，這是法治的基本要求。國際化營商環境的構建需要法制先行，不能因為“國際化”而拋開法律。在構建法治化國際化的營商環境中，一方面需要完善立法，建立符合國際營商環境要求的法律體系。根據法治要求，各立法主體必須依照法定權限和程序，依據各自的職權制定關于國際營商環境的法律、行政法規、地方性法規、部門規章和政府規章。立法必須堅持法制統一、民主、科學原則，由統一的機關和統一的法律來規定立法權限和程序，立法過程中要貫徹群眾路線，立法觀念、制度、技術要科學合理，要與國際接軌，要符合國際營商環境所需。當然，佛山雖然是改革的前沿，但佛山依舊是普通的地級市，沒有立法權。但是，改革開放以來的佛山經濟社會飛速發展，許多改革走在了全國前列，同時在實踐中也碰到了許多現有法律難以解決的問題。成為具有立法權的較大市是佛山發展的需要。佛山在構建國際化的營商環境的過程中，需要積累經驗，為日后成為具有立法權的較大市作準備;另一方面，需要對現有的規范性法律文件進行系統化。改革開放四十年中，佛山在參與國內和國際的合作中，形成了一批規范性法律文件（主要是“紅頭文件”）。這些規范性法律文件數量龐大、錯綜復雜，很多已經與現在社會發展狀況不相協調。因此，對相關的“紅頭文件”進行清理是構建法治化國際化營商環境的要求。按照統一安排和一定的程序，對佛山關于營商環境的規范性法律文件進行審查、清理、整理，通過修改、予以廢止、宣布失效等確立相關規范性法律文件的效力。通過上述立法和規范化法律文件系統化，為構建法治化國際化營商環境營造一個完善的法制環境。

第三，在改革中應當嚴格執法。法律的生命力在于它在社會生活中的具體實施，執法是實現政府職能的最主要、最重要的手段，它在分配社會資源、維護社會秩序、保障公民權利、推動社會進步方面起著重要的作用。[5]佛山在改革舊的營商環境，建立法治化國際化的營商環境的過程中，首先應當在法律允許的范圍內進行。當在構建法治化國際化營商環境的過程中遇到制度障礙時，應努力在法律體系內通過法律解釋等持續尋求解決之道，并通過行政管理手段的創新，減少改革與法律的直接沖突。其次在改革營商環境的過程中遇到法律沒有規定的情形，應通過上級的授權，為新的營商環境的構建創造更大的空間。最后，要求執法人員必須秉公執法，嚴肅執法，嚴格按照法律規定和程序履行職責，對發生的違法行為要勇于糾正，依法處罰，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。

【參考文獻】

[1] 廣東省政協社法委調研組.佛山：構建法治化國際化營商環境[J].廣東經濟，2014（2）65.

[2] 中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典（第五版）[Z].北京：商務印書館，2005.436.

[3] 封麗霞.用法治思維引領改革前行[N].學習時報，2014-04-28（A5）.

[4] 李洪雷.恰當協調改革與法治的關系[N].北京日報，2013-05-13（17）.

[5] 張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2003.263-264.

【作者簡介】

劉 軍（1986—）男，江西萍鄉人，法學碩士，中共佛山市委黨校法學教研部講師，研究方向：法治.