鄉村振興視角下農村基層治理的機制創新研究

[提 要]社會治理是國家治理的重要方面，基層作為社會治理的末梢，其治理的效果直接影響著國家治理水平。隨著我國城鎮化進程的不斷推進，鄉村巨變，人口大量流失，很多新型矛盾不斷涌現出來，基層治理任務面臨著巨大的挑戰，如何進一步提升基層治理現代化水平迫在眉睫。通過對當前徐州農村基層組織的工作特色分析，歸納農村基層治理存在的主要問題，提出推進徐州基層治理機制創新應圍繞農村基層黨組織建設，深化村民自治實踐、加強鄉村法治建設，提升鄉村德治水平的突破。

[關鍵詞]鄉村振興;基層治理;機制創新;徐州市

[作者簡介]彭明唱（1977—），男，徐州工程學院副教授，研究方向為城鎮化和鄉村振興。（江蘇徐州 221008）

[基金項目]江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“蘇北地區實施鄉村全面振興的路徑研究”（2018SJA0989）;徐州市軟科學基金項目“鄉村振興戰略下推進徐州農村基層治理機制創新研究”（KC19260）

鄉村治理是社會治理的基礎和關鍵，是完善國家治理體系和提高治理能力現代化的重要組成部分。黨的十九大明確提出鄉村振興戰略，并強調要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，這是我們黨在新的歷史方位，對鄉村治理做出的重要選擇。當前，徐州農村面臨深刻變革，農村仍是徐州全面小康建設過程中一塊短板，只有實現鄉村全面振興，徐州的整體振興才能最終實現。因此，新時代如何扭轉徐州鄉村滯后的局面、有效的留住年輕群體，提高徐州地區整體活力、推動徐州鄉村全面振興，是徐州鄉村基層治理機制創新面臨的一個值得深入和長期研究的重要問題。

一、新時代推進鄉村治理體系的必要性

當前我國正處于人口、經濟與社會多方面的重大轉型階段，社會管理向社會治理轉變正從理論走向實踐，多重轉型給社會治理帶來了諸多困惑。一方面，社會新矛盾并未納入傳統治理軌道，基層組織很難通過既有治理方式加以應對;另一方面，這些矛盾又會影響社會安定與和諧，基層組織有責任及時回應群眾訴求。此外，在快速城鎮化進程中，鄉村內部規范又失去了制約能力，基層治理面臨著流動的社會和高度分化的農民，推進基層治理創新迫在眉睫。同時傳統的鄉村治理模式與新時代鄉村治理要求存在著嚴重的不適應，而社會矛盾的化解能力是政府執政水平的重要體現，社會矛盾化解渠道的不斷拓寬，又是彰顯中國社會治理水平的進步。因此，如何構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系具有其客觀必要性。

（一）新時代鄉村主要矛盾客觀上已發生轉移

在鄉村振興戰略背景下，鄉村治理的主要矛盾是傳統的鄉村治理模式與現代化鄉村治理需求的矛盾。傳統的碎片化、家族化、壓制化治理模式已不能適應鄉村振興的需要。傳統的鄉村治理是縱向治理，是由上級政府到村委會再到村民的垂直結構，這就導致了村民參與治理的橫向互動機制的缺失。同時，有自主參與意識的村民大量涌入城市，使得村民自治制度形同虛設，被動參與實為常態。因此，如何調動留守村民自治的積極性、主動性，解決村民參與程度低、自治能力弱的現象就成為鄉村治理亟待解決的問題之一。

（二）鄉村治理中社會矛盾化解渠道單一

農村是矛盾激化的高頻地區，矛盾的化解需要多元主體參與。根據我國農村現存的調節機制，主要有以下兩種解決方法。一是尋求基層組織幫助，但由于基層部門管理村中事務繁忙，無暇時刻關注矛盾發展走向，甚至有的村干部本身就處于矛盾漩渦中，可能會加劇矛盾的激化。二是信訪，村民一般是通過向上一級政府反映情況來解決自身問題，且信訪耗時長還有可能是村民不論自身對錯執意上訪，都不利于矛盾的解決。因此，如何發揮多方協同作用，構建基層政府、社會力量、村民等參與的多維矛盾調解體系，是構建鄉村治理機制體系的重要研究課題。

（三）鄉村法治建設相對滯后

法治基礎是建設現代化鄉村的制度保障，鄉村治理要做到有法可依、違法必究、執法必嚴。目前我國鄉村法治建設還存在以下三個問題，一是鄉村治理法規存在盲區，部分領域無規可依，法律效力不高。二是村干部重人情輕法治，法律素養較低，農民法律意識不強。三是農村執法不嚴現象時有發生，部分執法人員行為與法治精神背道而馳。由此可見，傳統鄉村治理與現代化鄉村治理存在較大差距，鄉村振興必須匹配現代化的鄉村治理體系才能發揮有效作用，而構建自治、德治、法治相結合的現代化鄉村治理體系成為推進鄉村振興的有效途徑。

二、新時代徐州農村基層治理的現狀分析

黨的十九大以來，徐州各級政府緊扣鄉村振興戰略總要求，把農村基層黨建工作擺上突出位置，以學習貫徹落實習近平總書記視察徐州重要指示為引領，推動全市2300個農村基層黨組織和16余萬名農村黨員，帶領數百萬農民耕耘在鄉間，在徐州大地上描繪出鄉村振興的生動圖景，凝聚起推動高質量發展的“紅色力量”。

（一）通過建強基層“戰斗堡壘”，基層組織服務能力得到明顯提升

基礎不牢，地動山搖。聚焦“強基固本”，近年來徐州市在農村基層組織建設上重點發力，不斷在農民合作社、農業企業、農業社會化服務組織中加強黨組織建設力度，開展支部亮職責、書記亮承諾、黨員亮身份“三亮活動”，一個個農村基層戰斗堡壘不斷建強、形成磅礴偉力。例如睢寧縣雙溝鎮明確黨建領航、支部領辦、黨員領頭，促進村集體收入快速增長的“三領一增”新模式。2018年雙溝鎮官路社區通過流轉土地5600多畝，使得集體經濟收入增加了100多萬元，“村集體收入增多了，村干部的服務能力就有了較大的回旋空間，能為老百姓辦的事就多了”。2018年以來，徐州市通過統一組織新建村綜合服務中心，近50個行政村有了新村部。例如新沂市實施“建村部、強支部”工程，村部黨群服務功能完善，成為黨員群眾最想去、最常去的地方。依托這些陣地，全市基層黨建“書記項目”直接抓在手上68個，各縣級組織部門分別實施1個重點項目，嚴格落實書記抓黨建主體責任和組織部門直接責任。通過建立市委黨建工作督導隊伍，對各項重點工作按月進行督導。基層黨建工作形成有部署、有督導、有考核、有問責的閉環系統，“黨建是最大的政績”得到了具體化體現。

（二）因地制宜，抓好基層黨建，發揮基層黨組織強村富民責任

高水平全面建成小康社會，重點在農村，難點在農村，短板在農村，這迫切需要驅動黨建“引擎”來帶領群眾真抓實干。例如邳州市岔河鎮橋北村以前是后進村，通過村書記帶領黨員群眾加大鄉村公共空間治理，優化產業結構、促進了集體經濟發展步入快車道，群眾收入也得到了有效的提高。2019年初，徐州市倒排確定了132個后進村，明確包掛縣領導、派駐“第一書記”、指定第一責任人，實行“一支部一對策”，扎實推動整頓轉化工作。通過實施抓黨建促脫貧攻堅六大行動計劃，努力把組織資源轉化為發展資源，把組織偉力轉化為攻堅動力，為脫貧攻堅和鄉村振興匯聚了強大的黨建力量。例如豐縣大力實施“黨建+產業鏈”扶貧模式，推動75%的經濟薄弱村和52%的貧困戶實現了脫貧。鄉村振興，不僅要富口袋，更要富腦袋。目前徐州市各村級基層黨組織堅持產業富民、發展惠民、以文化人，切實擔負起改善民生的責任，每年重點興辦一兩件民生實事，讓農民群眾在共建共享發展中有更多獲得感。

（三）加強基層隊伍建設，積極推進陣地堅實化

積極通過引進人才、促進聯合、建設項目等多種措施，加強基層組織建設，推進系統前沿陣地堅實化。在實現基層社鄉（鎮）全覆蓋的基礎上，通過實施基層社分類改造，2018年徐州市通過創建“三體兩強”示范基層社12家，對基礎薄弱的51家基層社，實施提振幫扶、升級改造，恢復功能、鞏固陣地，帶動基層社整體高質量發展。圍繞優勢產業、特色產品，領辦創辦豐縣果品種植等各類農民專業合作社1006家，建成本區域或跨區域、同產業或跨產業的專業社聯合社48家，有效提高了農民組織化程度。整合系統和社會資源，建設農村綜合服務社（中心）2000多家，推進省定經濟薄弱村綜合服務社提檔升級，重點建設莊稼醫院、日用品超市、農業生產資料超市、電商服務站、物流服務站、金融服務站“一院兩超三站”，已完成132家綜合服務社提檔升級任務。

（四）加強基礎治理，推進運行規范化

通過基層組織合作經濟屬性的劃分，健全體制機制，加強基礎治理，密切與農民的聯結，推進組織運行規范化。2018年徐州市通過推廣沛縣龍固試點創建農民綜合性合作社經驗，以基層社區為基礎，廣泛吸納農民和各類新型農業經營主體入社，整合各類涉農資源，開展勞動、資本、房地產等多要素合作，以及生產、加工、流通、金融、文化等多領域合作，構建現代生產經營體系，建立健全按交易額返利和按股分紅相結合的分配制度，打造“多位一體”農民生產生活服務平臺，農民綜合性合作社達到5家。通過在基層社實施社員代表大會、理事會、監事會“三會”制度，健全治理結構，強化民主監管，實現社員共同受益，促進可持續發展，有26家基層社入選“全國基層社標桿社”。以財務管理為核心，規范農民專業合作社運營，創建制度健全、帶動力強的示范社，引領專業社健康發展，有21家農民專業合作社入選“全國農民合作社示范社”。發揮基層社引領作用，推進農村綜合服務社拓展政務辦理、商品流通、金融保險、費用代理、文化教育、社會事務、信息宣傳等綜合性服務，規范經營運作。

三、徐州鄉村基層治理存在的主要問題及原因分析

（一）農村基層治理中壟斷型問題普遍存在，治理出現脫節

當前徐州的農村基層社會治理存在嚴重的壟斷問題，特別是地方部門的壟斷狀況更是頻繁發生，導致各活動分開進行，效率非常低，由此造成農村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次，一些縣（區）農村基層缺乏一些固有的社會項目，而政府機關卻擁有充足的項目內容，政府和農村基層嚴重不統一，進而使政府機關的項目得不到更好地運用，拉大了農村和城市的發展距離。此外，通過相關調查發現縣（區）一些農村基層社會治理還存在脫節問題，主要是由政府機關帶動的，政府自身直接滲入與間接調節之間出現脫節問題，就是說，政府只關注直接滲入功能而忽略了間接調節的作用。由此導致農村基層組織嚴重脫節于社區組織，只關注城市居委會的建設而忽略農村村委會的建設，使居民的治理觀念嚴重缺失。

（二）基層工作形式主義普遍存在

通過縣（區）的農村調查發現，當前徐州農村基層治理中存在一些悖論現象，一方面常聽到農民抱怨說，“從來沒有見過鄉鎮的書記鎮長走村入戶”，另一方面，也發現當地干部十分忙碌。有些縣（區）的鄉鎮干部長期的“五加二、白加黑”工作狀態，推行坐班制的農村，村干部不僅要堅持8小時工作制，而且周末或夜晚還需要經常加班，基層治理運作復雜。以精準扶貧工作為例，一些縣（區）出現數字脫貧現象，扶貧干部精力耗費在建檔立卡貧困戶填表;某些鄉鎮推行“辦事留痕”工作方法，基層干部5分鐘為農民解決問題，需要半天時間填寫材料。農村干部1/3精力耗費在各類檔案文字工作，1/3忙于參加會議和迎接檢查等，真正用于與農民打交道的精力不足1/3。這種基層治理中的形式主義“空轉”亟需解決。

（三）基層治理法制化任重道遠

近年來，鄉村人情負擔過重，天價彩禮，強制拆遷等問題嚴重影響農民的生活水平，并引起一系列社會矛盾。此類問題不屬于法律可控的事務，而屬于基層治理中的“法治剩余”事務，在快速城鎮化進程中，鄉村內部規范又失去了制約能力。導致轉型社會問題一旦出現就容易迅速蔓延，稍加不慎就會引起社會安定團結。而強制干預甚而錯用法律來規范村民的行為，顯得矯枉過正。當前的基層治理重要經驗應是說服的手段，而不是壓制的方式來化解社會矛盾，例如移風易俗是一件關系人心改造的工作，工作難度大，持續時間長，考驗基層政府的耐心耐力，體現的是基層治理的能力。法制化是社會治理現代化的重要方向。基層社會治理較為復雜，對法治化的要求較高，因此，基層政府尤其要加強法制化建設。

（四）鄉村基層組織渙散，缺乏戰斗力

農村基層黨建是鄉村振興的根本，是實現農村長治久安的關鍵。近年來，雖然徐州的農村發生翻天覆地的變化，但還需注意的是，當前，一些徐州農村基層黨建工作還存在薄弱環節和短板。少數農村基層組織名存實亡，個別黨支部和村委會負責人借助黑惡勢力、家族勢力成為“村霸”，影響扶貧脫貧，鄉村振興等政策的實施，成為2020年全面建成小康社會的障礙。一些地區農村的民主選舉和村民自治流于形式，宗族勢力、宗教信仰和幫派勢力等使農村治理錯綜復雜。由于缺乏嚴格監督管控，上級部門的轉移支付常被層層盤剝或挪作他用，用于實際用途的寥寥無幾，使得基礎設施建設質量受到影響。政府對農田補貼的不足，導致許多農民選擇撂荒，造成農地資源浪費。由于地方政府監管無力，消費者維權意識和知識欠缺，農村地區成為假冒偽劣產品的傾銷地。此外，由于污染企業退出城市，進入農村，使之成為藏污納垢之地。